關(guān)于進一步理順市區(qū)行政管理體制的調(diào)研報告5

1、關(guān)于進一步理順市區(qū)行政管理體制的調(diào)研報告市政府經(jīng)研室課題組（2010年9月）撤地建市以來，郴州市中心城區(qū)面積成倍擴大，功能日趨完善，人口急劇增加，產(chǎn)業(yè)不斷壯大，在全市新型城鎮(zhèn)化中的龍頭作用和地位日益突出。在此基礎(chǔ)上，市委、市政府圍繞推進“兩城”建設(shè)，提出了到2015年中心城區(qū)實現(xiàn)“100平方公里、100萬人口”的“雙百目標”，并將于今年提前一年完成“百億城建計劃”，屆時城市發(fā)展水平將發(fā)生質(zhì)的變化。近幾年來，市委、市政府在城管體制改革方面進行了積極探索，取得了良好成效。但市、區(qū)行政管理體制總體上仍沿襲撤地建市初期的模式，已不適應(yīng)中心城區(qū)加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的要求，城市建設(shè)、管理和發(fā)展的體制機制必須

2、相應(yīng)地進行調(diào)整。2009年，市政府經(jīng)研室曾組織課題組，就深化市、區(qū)行政管理體制改革進行了調(diào)研，提出了改革的設(shè)想和建議，得到了市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。根據(jù)市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的指示，今年7-8月，市政府經(jīng)研室再次組織課題組，就進一步理順市、區(qū)行政管理體制進行了深入調(diào)研。現(xiàn)將情況報告如下：一、進一步理順市、區(qū)行政管理體制的總體思路和基本原則（一）總體思路深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，順應(yīng)現(xiàn)代行政管理要求和現(xiàn)代城市發(fā)展趨勢，根據(jù)郴州實際，以解放思想、先行先試為先導(dǎo)，以轉(zhuǎn)變政府職能為推動，以體制機制創(chuàng)新為核心，以管理重心下移為重點，進一步理順市區(qū)行政管理體制，合理界定市區(qū)兩級行政管理職責與權(quán)限，構(gòu)建市區(qū)一

3、體、協(xié)調(diào)管理、共贏發(fā)展的新格局，努力形成市區(qū)兩級行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、高效廉潔的行政管理體制，為實現(xiàn)中心城區(qū)“雙百目標”提供體制機制保障。（二）基本原則1、堅持解放思想、先行先試的原則。市、區(qū)行政管理體制必須適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展需要，摒棄部門利益，革除陳舊觀念。加快轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變行政理念，轉(zhuǎn)變思維定勢，只要符合科學(xué)發(fā)展觀要求的，都要大膽去試；只要有利于城市現(xiàn)代化建設(shè)、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的，都要勇于創(chuàng)新；只要外地已有的成功經(jīng)驗，都可以借鑒，積極營造寬松和諧、支持改革的環(huán)境。2、堅持一體發(fā)展、重心下移的原則。樹立“市區(qū)一盤棋”和“市區(qū)和諧共強”的理念，把和諧發(fā)展、共建共享作為市、區(qū)兩級的共

4、同目標，市、區(qū)兩級以城市工作為中心，宏觀管理職能相對集中在市、事務(wù)性管理職能下放到區(qū)，重大決策集中在市、具體實施市區(qū)共推，既確保市級具有較強的宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管能力，又保障區(qū)級履行職能職責應(yīng)有的管理權(quán)限；既做大做強市級綜合實力，又鼓勵支持區(qū)級加快發(fā)展，充分調(diào)動和發(fā)揮市、區(qū)兩級的積極性、能動性。3、堅持權(quán)責統(tǒng)一、利益均衡的原則。堅持責任與權(quán)力一致、事權(quán)與財權(quán)匹配和條塊結(jié)合、以塊為主，責隨權(quán)移、人隨事走、財隨事轉(zhuǎn)、物隨事變，在事權(quán)變更的同時，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)相關(guān)責任及人、財、物的管理權(quán)。4、堅持政府主導(dǎo)、市場運作的原則。按市場規(guī)律和“以費養(yǎng)事”要求，積極推進城市維護作業(yè)物業(yè)化、公司化、招投標化，

5、通過市場競爭降低城市維護成本，提高維護效率，形成“政企（事）分開、管養(yǎng)分離、政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、市場運作”的城市管理新機制。5、堅持穩(wěn)步推進、注重實效的原則。以管理重心下移為方向，促進市、區(qū)管理體制改革的深化，避免走簡單放權(quán)的老路。市與區(qū)（包括市直園區(qū)）要制定相應(yīng)的配套改革措施，與事權(quán)下放同步實施。對于爭議較大、各種利益關(guān)系調(diào)整難度較大的權(quán)限，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步有序推進。為避免大的震蕩，要盡可能照顧好既得利益，對改革涉及的人員安置、工資福利待遇問題，實行老人老辦法、新人新辦法，下放單位的工資福利就高不就低，干部行政待遇暫不改變。二、進一步理順市、區(qū)行政管理體制的重點內(nèi)容（一）進一步理順城市規(guī)

6、劃體制城市規(guī)劃實行市集中統(tǒng)一管理的體制，城市規(guī)劃編制、監(jiān)督權(quán)集中于市局，規(guī)劃許可權(quán)適當授權(quán)到分局。1、調(diào)整城市規(guī)劃管理機構(gòu)設(shè)置。設(shè)立市規(guī)劃局北湖分局和蘇仙分局，受市規(guī)劃局的委托，分別受理北湖區(qū)、蘇仙區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)管理事項。現(xiàn)北湖區(qū)、蘇仙區(qū)規(guī)劃辦職能并入規(guī)劃分局。市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、郴州有色金屬產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃管理，暫維持現(xiàn)有體制不變。2、明確規(guī)劃分局的職責權(quán)限。（1）負責中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)有村民安置規(guī)劃的私房規(guī)劃審批，但是村莊布局及安置規(guī)劃由市規(guī)劃局審批；（2）負責中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外的鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)和鄉(xiāng)駐地建設(shè)用地范圍內(nèi)的規(guī)劃管理，其他區(qū)域的規(guī)劃管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府按行政區(qū)劃

7、范圍分別負責實施；鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃以及鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細規(guī)劃由市規(guī)劃局審批；（3）協(xié)助區(qū)人民政府做好違法建設(shè)的查處工作；（4）負責中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外用地的初審和代辦；（5）完成區(qū)人民政府交辦的其他工作。3、完善規(guī)劃許可事項報批程序。（1）中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的私房規(guī)劃審批，經(jīng)項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）簽署意見后，由分局直接審批，審批結(jié)果報市規(guī)劃局備案，并及時反饋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）；（2）規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外的規(guī)劃審批，經(jīng)項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽署意見后，由規(guī)劃分局統(tǒng)一受理和代辦，經(jīng)初審簽署意見后統(tǒng)一報市局審批，審批結(jié)果經(jīng)分局反饋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。（二）進一步理順城市

8、建設(shè)體制構(gòu)建“兩級政府、兩級建設(shè)、兩級籌資、兩級償債”的城建體制，即在堅持重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點工程項目由市級統(tǒng)一組織實施的同時，按照屬地建設(shè)的原則，賦予區(qū)級政府（園區(qū)管委會）部分開發(fā)建設(shè)任務(wù)，形成兩級政府抓建設(shè)的體制機制。具體劃分為：市級負責組織城市環(huán)線、主干道、大型公益設(shè)施、重點公共場所、城區(qū)段河道干流整治、消防特勤站、跨區(qū)級行政區(qū)域的重要設(shè)施等項目建設(shè)。區(qū)級（園區(qū)）負責城市次干道、支路、小街小巷、普通消防站、垃圾站和公廁等項目建設(shè)，以及中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外的小城鎮(zhèn)建設(shè)，承擔廉租房建設(shè)任務(wù)。市、區(qū)承擔的重點城市建設(shè)項目，以及市、區(qū)共同承擔的城市建設(shè)項目，每年由市政府城建計劃確定。重點城市建

9、設(shè)項目的拆遷工作，由項目所在區(qū)負責。根據(jù)以上職能劃分，下放以下事權(quán)：（1）老城區(qū)城市次干道、支路、小街小巷和“城中村”的改造項目。（2）城東新區(qū)、郴城西區(qū)的城市次干道、支路、消防站及其他配套公益設(shè)施建設(shè)和城區(qū)段河道支流整治、城郊結(jié)合部改造項目。（3）市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、郴州有色金屬產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除郴資桂大道及其他主干道外，全部由園區(qū)負責。（三）進一步理順建設(shè)、房產(chǎn)的行政管理體制1、建設(shè)行政管理體制。下放區(qū)級建設(shè)項目的施工許可、質(zhì)監(jiān)安監(jiān)、施工現(xiàn)場、工程質(zhì)量驗收等管理權(quán)。具體包括以下項目：（1）轄區(qū)內(nèi)符合規(guī)劃的私人宅基地上建設(shè)的 500平方米以下并 6層以下住宅項目、建制鎮(zhèn)除涉及公共

10、安全和市級重點項目以外的住宅和公共建筑項目；（2）城市次干道及以下道路兩側(cè)符合城市規(guī)劃并經(jīng)批準的 500平方米以下的建設(shè)工程項目；（3）區(qū)管市政工程項目。2、房產(chǎn)行政管理體制。下放以下事權(quán)：（1）物業(yè)行業(yè)服務(wù)行為的管理、監(jiān)督、指導(dǎo)，物業(yè)管理矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理；（2）小區(qū)業(yè)主委員會的成立備案和指導(dǎo)；（3）住宅室內(nèi)裝飾裝修行為的監(jiān)督、管理；（4）區(qū)屬廉租住房的管理；（5）房屋租賃的登記備案；（6）中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記辦證。（四）進一步理順城市管理和執(zhí)法體制1、環(huán)衛(wèi)管理體制。在2009年下放大部分作業(yè)職能的基礎(chǔ)上，進一步推進環(huán)衛(wèi)管理“重心下移”和環(huán)衛(wèi)作業(yè)逐步走向市場。（1）生活垃圾

11、清運作業(yè)下放到區(qū)級。（2）鼓勵區(qū)級將環(huán)衛(wèi)清掃、清運作業(yè)逐步推向市場。（3）現(xiàn)市建垃圾站按屬地原則下放到區(qū)級管理。2、渣土管理體制。暫由市級統(tǒng)一管理，加快將渣土清運、清洗作業(yè)推向市場。3、占破道及戶外廣告管理體制。（1）市管道路的臨時占用、挖掘由市級審批，其他道路按屬地原則由區(qū)級審批。（2）大型戶外廣告由市級統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一經(jīng)營；門店招牌由區(qū)級負責管理。4、園林管理體制。堅持分級建設(shè)、分級管理、分級負擔，加快推進園林綠化事權(quán)下放及作業(yè)市場化，強化市園林部門的督促、檢查、指導(dǎo)職能。（1）市級主要負責蘇仙嶺萬華巖風景區(qū)、北湖公園、烈士公園、南塔公園、“三湖一園”（愛蓮湖、蘇仙湖、王仙湖及石榴

12、灣生態(tài)公園）的建設(shè)和管理；（2）五嶺公園、五嶺廣場由市級監(jiān)管，日常作業(yè)實行市場化運作；（3）城市主干道綠化管理下放到區(qū)級；（4）區(qū)級公園、城市次干道及以下道路、小游園綠化的建設(shè)、管理下放到區(qū)級，日常作業(yè)逐步推向市場；（5）古樹名木遷移（市管公園、風景區(qū)及行道樹除外）、砍伐和修剪城市樹木、臨時占用綠地的審批及區(qū)管工程建設(shè)項目附屬綠化工程設(shè)計方案審查。5、市政管理體制。堅持“政府主導(dǎo)、市場運作”。政府主要負責市政維護的計劃、招投標、監(jiān)管和驗收工作，工程作業(yè)逐步推向市場?？煞謨刹綄嵤海?）推進市市政公司改革，將路燈管理等純公益性作業(yè)部門與經(jīng)營性作業(yè)部門分離。（2）時機成熟時，將純公益性作業(yè)部門整合

13、，在市城管和執(zhí)法局組建新的事業(yè)性管理機構(gòu)，市政作業(yè)推向市場；將經(jīng)營性作業(yè)部門進行改革改制，全面推向市場。6、執(zhí)法管理體制。進一步完善“市區(qū)共管、事權(quán)下放、以區(qū)為主、以塊為主”的管理模式，整合市區(qū)兩級執(zhí)法力量，鞏固相對集中執(zhí)法體制。7、市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)城管體制。鑒于市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)沒有成建制托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可將現(xiàn)環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化職能移交北湖區(qū)，占破道及戶外廣告管理職能按不同層級分別移交北湖區(qū)或市城管和執(zhí)法局，行政執(zhí)法職能移交市城管和執(zhí)法局。與職能調(diào)整相關(guān)的人、財、物相應(yīng)移交。（五）進一步理順城市土地管理體制1、調(diào)整機構(gòu)及職能。兩種方案：（1）撤銷市國土資源局城區(qū)分局，其相關(guān)職能相應(yīng)調(diào)整到北湖分局、蘇仙分局，

14、人、財、物由市國土資源局統(tǒng)一調(diào)配；在市國土資源局內(nèi)設(shè)立園區(qū)土地管理科，負責市直園區(qū)土地管理。（2）調(diào)整市國土資源局城區(qū)分局管轄范圍，由負責中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的土地管理，調(diào)整為負責市直園區(qū)的土地管理。兩個方案比較，方案一與其他市直職能部門的管理模式更相一致、更精簡。北湖區(qū)、蘇仙區(qū)政府參與轄區(qū)內(nèi)國土資源重要工作事項的研究、論證和決策，協(xié)助市國土資源部門保護和利用好市區(qū)土地和礦產(chǎn)資源。2、授權(quán)事項。將以下事項授權(quán)區(qū)國土分局辦理。（1）中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外工業(yè)用地的管理和發(fā)證、農(nóng)村宅基地的審批及發(fā)證；（2）國土資源執(zhí)法監(jiān)察（跨區(qū)的、重大的除外）；（3）土地權(quán)屬爭議糾紛的調(diào)處與確權(quán)（跨區(qū)的、重

15、大的除外）；（4）土地征收的具體實施；（5）農(nóng)村土地承包和經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、審核、發(fā)證等管理工作。（六）進一步理順城區(qū)辦學(xué)體制市級主要負責普通高中學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校的建設(shè)和管理；負責民辦高級中等學(xué)歷教育學(xué)校設(shè)立的審批工作。區(qū)級主要負責轄區(qū)內(nèi)公辦學(xué)前教育學(xué)校、義務(wù)教育階段學(xué)校、中等職業(yè)教育學(xué)校的建設(shè)和管理；負責轄區(qū)內(nèi)民辦初級中等以下學(xué)歷教育學(xué)校、幼兒教育機構(gòu)設(shè)立的審批工作。根據(jù)以上職能劃分，結(jié)合城區(qū)教育布局調(diào)整，調(diào)整以下辦學(xué)事項：（1）將現(xiàn)市級管理的市六中、市十五中、市十七中、湘南學(xué)院附小、市十完小等義務(wù)教育階段學(xué)校，以及市直機關(guān)幼兒園，下放到所在區(qū)。（2）將北湖區(qū)所屬的市三中、市五中，蘇仙

16、區(qū)所屬的市二中等普通高中學(xué)校成建制移交市級管理。（3）推進郴州工業(yè)交通學(xué)校、郴州理工職業(yè)技術(shù)學(xué)校、郴州建筑學(xué)校、郴州藝術(shù)學(xué)校等4所職業(yè)類學(xué)歷教育學(xué)校的改革，結(jié)合城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整，鼓勵和引導(dǎo)其與郴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院、郴州技師學(xué)院合并，整合資產(chǎn)資源；或者調(diào)整辦學(xué)方向，下放到所在區(qū)改辦成義務(wù)教育階段學(xué)校。（4）辦學(xué)體制調(diào)整后，市、區(qū)教育行政主管部門管理職能職責相應(yīng)調(diào)整。（七）進一步理順其他方面的行政管理體制1、文化行政管理。下放中心城區(qū)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的審批及監(jiān)管。2、衛(wèi)生行政管理。下放100張床位以下醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置審批及監(jiān)管。3、旅游行政管理。下放中心城區(qū)旅行社和三星級以下旅游賓館、酒店的管理；

17、區(qū)級參與旅行社和三星級以下旅游賓館、酒店的資格評定。其他有關(guān)方面的行政管理體制，都要按照市、區(qū)行政管理體制調(diào)整的總體思路和基本原則，積極穩(wěn)妥地推進和實施。（八）進一步理順市、區(qū)財政體制按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，進一步理順和規(guī)范市區(qū)兩級財政關(guān)系，既要確保市級財政的宏觀調(diào)控作用，又要考慮區(qū)級財政的既得利益不受影響，充分調(diào)動市區(qū)兩級政府發(fā)展經(jīng)濟和當家理財?shù)姆e極性，在市與區(qū)之間建立起“水漲船高”的收入分配新機制，構(gòu)建市與區(qū)利益共享、分稅分享、征管有序、運轉(zhuǎn)高效的財稅管理體制。1、完善市、區(qū)地方收入劃分辦法。（1）堅持屬地原則。把中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的稅源，按照屬地原則劃分為市級固定收入、區(qū)級固定

18、收入和市區(qū)共享收入，且原則上市區(qū)收入的范圍劃分和分享比例要基本保持統(tǒng)一。（2）堅持確定基數(shù)、存量不變，利益共享、增量比例分成、超收共享分成。除國家、省財政體制作重大調(diào)整外，市內(nèi)要保持財政體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以調(diào)動區(qū)級加快發(fā)展、培植財源和超額完成市級下達收入目標任務(wù)的積極性。（3）建立和完善市直園區(qū)“飛地”招商項目的稅收分享機制。（4）調(diào)整收入征管模式。按照新的市、區(qū)財政體制調(diào)整相應(yīng)的收入征管機構(gòu)。（5）規(guī)范城區(qū)內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策。各區(qū)不得擅自出臺稅收減免或先征后返等優(yōu)惠政策。2、按事權(quán)相應(yīng)調(diào)整財力基數(shù)。（1）將區(qū)級承擔市級下放事權(quán)所需經(jīng)費（包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費和環(huán)衛(wèi)、市政、綠化等作

19、業(yè)經(jīng)費），按市級部門預(yù)算確定的標準計算，由市財政根據(jù)“以費養(yǎng)事”的原則，核定補助基數(shù)，切塊下達，直撥到區(qū)財政。城區(qū)段河道和鐵路兩側(cè)保潔管理等作業(yè)所需經(jīng)費，由市、區(qū)兩級財政分擔。（2）改進財政資金撥付方式。北湖、蘇仙城管執(zhí)法支隊原核定的工作經(jīng)費，由市財政直撥區(qū)財政（預(yù)留一定比例的經(jīng)費作為考核保證金）。（3）建立城市管理獎勵、補助機制。除核定基數(shù)面積的環(huán)衛(wèi)清掃清運、城市道路維護、園林綠化養(yǎng)護等作業(yè)量外，隨著城市的擴容，新增作業(yè)量實行市、區(qū)財政按比例分擔，以區(qū)為主；對城市道路大修、公廁和垃圾站建設(shè)等實行“以獎代補”。（4）相應(yīng)劃轉(zhuǎn)教育經(jīng)費基數(shù)。城區(qū)普通高中教育、義務(wù)階段教育學(xué)校成建制移交后，相關(guān)經(jīng)費基數(shù)相應(yīng)劃轉(zhuǎn)。因城市人口增加而需新建義務(wù)階段教育學(xué)校的政府投資，以及學(xué)校運轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費，由市、區(qū)按比例分擔，以區(qū)為主。（5）改進教育費附加分配辦法。中心城區(qū)教育費附加由市級