審計專報--投資項目審計成果及審計建議

1、審計專報2014 年政府投資項目審計成果及審計建議2014 年區(qū)審計局積極探索審計工作新思路、 新方法， 突 破觀念約束、 力量限制等因素的影響， 把踐行黨的群眾路線、 服務重大民生工程建設作為政府投資審計工作的重點，大膽 創(chuàng)新審計模式，把區(qū)委、區(qū)政府“五區(qū)托一城”發(fā)展戰(zhàn)略及 工作部署落到了實處。全年審計政府投資項目資金億元，審 減工程造價 6971 萬元，分別是去年同期的倍和倍，節(jié)約了 財政資金，化解了工程建設領域風險，審計成果得到有效利 用和轉化，經(jīng)濟效益和社會效益十分顯著。一、審計成果及工作經(jīng)驗（一）區(qū)委、區(qū)政府高度重視政府投資項目審計工作， 在人才隊伍、規(guī)章制度建設等方面鼎力支持，保障

2、了審計業(yè) 務正常開展，確保了審計質量和效率 。2014 年上半年，區(qū)政 府研究出臺了關于進一步加強政府投資項目審計監(jiān)督工作 的意見，規(guī)范、理順了政府投資項目監(jiān)督與管理程序，明 確了審計監(jiān)督的獨立性和權威性，化解了審計風險，為審計 業(yè)務的開展提供了制度保障；下半年，在人員編制控制嚴格 的形勢下，為政府投資審計開綠燈，調劑解決了 6 名編制名 額，充實了審計力量，為投資審計工作的開展奠定了人才基 礎。（二）突出重點，創(chuàng)新審計模式，提前介入審計監(jiān)督。2014 年工作重點是開展政府投資項目招標前控制價審計工 作。對全區(qū)政府投資項目，納入審計計劃進行動態(tài)監(jiān)督，在 招標前，對擬招標項目的工程量清單進行審計

3、，以審計結果 作為制定招標文件的唯一依據(jù)，從而規(guī)范了招標程序，堵塞 了招標、合同環(huán)節(jié)預算造價的漏洞，同時也為工程竣工決算 審計提供了依據(jù)。全年對 153 個單體項目招標控制價進行了 審計，其中：義務教育均衡發(fā)展工程項目 104 個，教育學區(qū) 工程項目 17 個，城建道路項目 16 個，其他民生項目 16 個 全年標前審計資金總額億元，凈審減造價 6202 萬元，其中： 通過審計修改調整設計方案、核實材料價格等核減工程造價 6327 萬元，為保證工程質量，采納審計建議合理調整結構、 材料等增加造價 125 萬元。我局開展招標前控制價審計的工 作經(jīng)驗和審計方法，山東省審計廳網(wǎng)站以臨沂市河東區(qū)政 府

4、投資項目審計助推義務教育均衡發(fā)展為案例在全省宣傳 推廣。（三）全面審計，將全部政府投資項目納入審計視野， 實行審計全覆蓋 。工程竣工決算審計是審計監(jiān)督的最后一個 環(huán)節(jié)，也是最重要的環(huán)節(jié)。今年對鳳凰大街等工程進行了竣 工決算審計，其中鳳凰大街工程結算報審價 5799 萬元，審 計確認價 5030 萬元，審減 769 萬元。另外，還對部分重點 項目招標開標過程進行現(xiàn)場監(jiān)督，對東城新區(qū)中昇大街、智 誠路、青年路、鳳翔街、智圣路五條道路綠化工程預算進行 了審核，參與了市、區(qū)重點項目東外環(huán)路等地上附著物的拆 遷復查工作，參與完成了信訪案件查證、重點項目考核、招 商引資項目考核認定等臨時性工作，保障了全區(qū)

5、重大項目建 設順利推進。二、審計發(fā)現(xiàn)的問題及審計建議 審計結果表明，區(qū)委、區(qū)政府高度重視政府投資項目監(jiān) 管工作，規(guī)范政府投資行為，已逐步建立了科學、民主的政 府投資決策和實施程序。但在審計實踐中也發(fā)現(xiàn)，我區(qū)政府 投資項目監(jiān)管尚存在不完善之處，工程建設領域潛在風險亦 不容忽視。為此，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，建議如下：（一）進一步完善政府投資項目集體決策程序 。貫徹落 實民主集中制原則，規(guī)范決策行為，完善決策機制，是國 務院全面推進依法行政實施綱要的基本要求。今年省審計 廳省管干部經(jīng)濟責任審計工作方案，把決策制度執(zhí)行方面是 否存在政府投資項目未按規(guī)定進行集體決策問題，作為重要 審計內(nèi)容，列為必審事項。

6、建議在現(xiàn)有議事規(guī)則基礎上進一 步細化政府投資項目集體決策程序，使政府投資項目建設有 法可依、有章可循。（二）建立健全政府性債務特別是政府投資形成的債 務風險預警、風險防控和應急處置三大機制。12 月 17 日，山東省公布加強政府性債務管理的實施 意見，明確對市縣級政府債務實施“不救助”的原則，要 求市縣級政府要按照分級負責和 “誰舉借、 誰使用、 誰償還” 原則，落實償債責任和風險防控責任。如果市縣級政府出現(xiàn) 償債困難，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量 資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務，確實不能自行償還 時，要及時啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制。這 是省政府貫徹落實國務院

7、43 號文件精神的具體舉措。與此 對應的還有規(guī)范舉債融資機制、對地方政府性債務實行規(guī)模 控制和預算管理的若干規(guī)定。財政部配套出臺地方政府存 量債務納入預算管理甄別辦法 。審計署全國地方政府性債 務審計以及今年省審計廳省管干部經(jīng)濟責任審計工作方案， 均將建立償債準備金制度和風險控制機制納入審計重點。我 區(qū)近幾年政府投資已形成一定規(guī)模的存量債務，應該按照國 務院及省部有關規(guī)定，加快建立健全債務管控機制，實現(xiàn)對 存量債務的有效化解和新增投資項目形成債務的控制。（三）進一步完善政府投資項目各環(huán)節(jié)管理機制。 審計發(fā)現(xiàn)， 我區(qū)近年來政府投資項目設計、 招標、 合同、 施工、監(jiān)理、工程造價財務管理等若干環(huán)節(jié)

8、均存在不同程度 的管理弱項，必須進一步完善政府投資項目管理機制。一是設計環(huán)節(jié)。存在的問題是：有的項目設計考慮不周 全，不同程度存在因設計不合理，圖紙無審核造成費工費料 甚至延誤項目推進速度等現(xiàn)象。比如，審計人員對某項目進 行招標前控制價審核時，發(fā)現(xiàn)該項目地基基礎部分設計鋼筋 含量不符合常規(guī)，經(jīng)審查圖紙，發(fā)現(xiàn)設計人員將該項目 6 層 框架結構的基礎，設計成 30 層高層建筑的厚筏板基礎，附 帶米基底埋深。項目所在地地質良好，在確保建筑質量的情 況下，完全可以設計成獨立基礎，因此建議修改設計方案。 項目單位采納審計建議，調整為獨立基礎，僅此一項，節(jié)約 鋼材 115 噸，減少混凝土 600 多方，連

9、同由此節(jié)約的人工費用等，合計降低土建造價 100 多萬元建設項目前期工作，特別是設計環(huán)節(jié)，是建設程序重要 一環(huán)。建議加大項目前期工作深度，嚴格圖紙審查程序，促 進提高設計的質量和深度，重點關注設計方案對工程質量及 造價的影響，達到技術與經(jīng)濟的統(tǒng)一，杜絕施工階段隨意變 更項目增加投資，從源頭上防止超概算的現(xiàn)象，有效提高財 政資金使用效益。二是招投標環(huán)節(jié)。存在的主要問題： 1、因急需趕工期， 施工前不按照規(guī)定實行招投標，先開工再補招標手續(xù)的項目 普遍存在； 2、多數(shù)項目圖紙設計、監(jiān)理未進行招投標，由 主管部門或建設單位直接指定；依照招標投標法的規(guī)定，不 僅施工要招標，勘察設計、監(jiān)理和設備采購都應招

10、標。3 、個別工程項目分（轉）包，無資質單位和個人掛靠有資質單 位承接設計或施工。建議加強項目建設單位管理，嚴格執(zhí)行 招投標法，真正做到公開、公平、公正，同等條件下，優(yōu)先 選擇業(yè)績好、信用好、技術高的單位。三是合同環(huán)節(jié)。存在的主要問題：1、有的主體工程簽訂了合同， 但是水電安裝、 裝飾、 零星附屬工程未簽定合同， 有的在實質性內(nèi)容改變時也不按規(guī)定重新簽合同。2、個別合同條款簽訂有明顯將風險轉嫁給區(qū)政府或建設單位的現(xiàn) 象。如：工程實行清單計價招標的，但在合同條款內(nèi)又表明 材料價格變動、工程變更、設計變更、政策性調整等據(jù)實結 算。有的項目甚至以牽頭部門臨時會議紀要的形式，任意改 變合同約定條款。

11、3、個別項目甚至是重點項目，存在以項 目合作框架協(xié)議代替合同的現(xiàn)象。 4、個別墊資項目，合同 未具體約定資金利息條款，施工方多數(shù)要求以抬高工程造價 的形式體現(xiàn)，潛在風險較大。建議實行合同備案審查制，由區(qū)政府法制辦公室（或政 府法律顧問）認真審查招投標文件，協(xié)助相關單位共同審查 重大項目合同與投標書、招標文件的一致性，并著重對合同 專業(yè)條款中合同價款及調整、工程量確認、工程變更、竣工 結算及補充條款的具體約定等進行審查，以避免將來產(chǎn)生爭 議，影響施工進度和工程造價。四是工程監(jiān)理環(huán)節(jié)。存在的問題：有的工程監(jiān)理履行職 責不到位，不負責任，現(xiàn)場簽證走過場；有的建設項目應實 行工程監(jiān)理卻沒有實行，有的盡

12、管實行了工程監(jiān)理，但工程 監(jiān)理機構，卻并不是通過招投標的方式確定。建議凡政府投 融資建設項目的監(jiān)理機構，必須通過招投標的方式確定，建 設管理部門要加強對工程監(jiān)理機構的監(jiān)督檢查，嚴把監(jiān)理資 質關，實行監(jiān)理人員持證上崗， 促使監(jiān)理機構有效履行職責。 對不認真履行監(jiān)理職責的，要實施責任追究，并實行不信任 制度。五是工程變更簽證環(huán)節(jié)。建議嚴格控制施工現(xiàn)場簽證， 按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，須經(jīng)審 查確認，重要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設計、監(jiān)督部門四位 一體共同確認方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單 位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。確需進行的設計修 改，引起工程量變化需要增加投

13、資的，應當按程序報批。六是政府投資項目財務管理環(huán)節(jié)。建議進一步研究完善 工程撥款方式、結算方式、資產(chǎn)移交方式，盤活財政資金， 提高財政資金的使用效益。加強對工程造價咨詢機構的管 理，嚴禁高估冒算。嚴格實行竣工決算必審制，項目合同條 款要明確工程造價以審計機關依法作出的審計結論作為結 算依據(jù)，審計機關出具項目工程結算或竣工決算審計結論之 前，建設單位或財政部門要預留不少于工程總造價20%的工程款。三、關于 2015 年政府投資項目審計工作。最近，我局組織力量對 2015 年全區(qū)擬新建項目和 2015 年以前已竣工擬決算審計項目進行了摸底調查。調查結果顯 示，明年擬決算審計項目 170 個，招標價億元（結算價應大 于此），擬新建項目 65 個，投資概算億元，新建項目均需進 行招標控制價審計。鑒于明年審計任務繁重，針對目前審計專業(yè)人員力量不 足的現(xiàn)狀，我局計劃整合審計力量，采取多種方式加大審計 力度：一是增編招考工程造價專業(yè)審計人員，建立一支穩(wěn)定的 投資審計隊伍；今年下半年區(qū)政府已經(jīng)批準增加 6 名編制， 計劃明年初盡快到崗到位。二是委托有資質的中介機構分項目實施審計，或臨時聘 用富有經(jīng)驗的不同行業(yè)專家聯(lián)合審計。我局已參照市審計局 有關規(guī)定制定相應管理考核辦法。聘請中介機構參與審計的 經(jīng)