第四章高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制

1、1北京理工大學(xué)交通工程系趙亞男第四章 高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制2管理：就是通過(guò)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等手段，協(xié)調(diào)可支配的人力、物力、財(cái)力等各種資源，以期實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置，從而達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的工程。管理的物質(zhì)保證：管理活動(dòng)要順利有序地進(jìn)行，必須要界定管理活動(dòng)的權(quán)限，確定管理職能，采用科學(xué)的方法；而管理職權(quán)的履行，必須有一系列制度規(guī)則做保證，同時(shí)，還要有一定的人員和設(shè)置一定的組織機(jī)構(gòu)。管理體制：就是管理活動(dòng)中管理職能的界定與管理權(quán)限劃分的制度體系及由其決定的管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式。高速公路的管理：建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理3我國(guó)公路管理體制的原則框架：國(guó)務(wù)院交通主管部門主管全國(guó)公路工作；縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部

2、門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門對(duì)國(guó)道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)工作；縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)；44.1 高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的作用及其構(gòu)成要素4.1.1 高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的作用高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的作用和影響分為四個(gè)方面：1.運(yùn)營(yíng)管理體制直接影響高速公路功能和優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮 高速公路是現(xiàn)代化交通設(shè)施，具有通行能力、速度快、服務(wù)功能完善、科技含量高的特點(diǎn)：它全封閉、全立交，與一般公路完全不同，必須有科學(xué)的運(yùn)營(yíng)管

3、理體制，才能實(shí)現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)和功能的發(fā)揮。 如果運(yùn)營(yíng)管理體制不順，管理水平落后，就會(huì)產(chǎn)生政出多門、職責(zé)交叉、多頭管理、互相扯皮，就會(huì)極大地影響高速公路優(yōu)勢(shì)的正常發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)高速公路快速、高效、安全、暢通的功能，不能達(dá)到高速公路資源的充分利用。52.運(yùn)營(yíng)管理體制關(guān)系到高速公路投資者、建設(shè)者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益 高速公路是基礎(chǔ)設(shè)施，是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)的。高速公路從設(shè)計(jì)、施工，到投入使用的全過(guò)程中，有多方法人實(shí)體、單位和個(gè)人參與，必須有好的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理體制，才能保障各方的利益。投資者和設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)參與建設(shè)的高速公路，管理體制應(yīng)按照國(guó)家法律和政策使他們獲得合法利益；使用者交費(fèi)通

4、行高速公路，也應(yīng)當(dāng)享受高速公路提供的快速、暢通、安全、舒適、方便的運(yùn)行條件；高速公路沿線人民群眾的利益也要得到保障； 好的運(yùn)營(yíng)管理體制，才能保證使高速公路投資者、建設(shè)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者以及沿線人民群眾獲得合法權(quán)益。63.運(yùn)營(yíng)管理體制關(guān)系到今后高速公路的發(fā)展到2004年底，我國(guó)高速公路總里程已突破30,000公里，居世界第二。國(guó)家規(guī)劃到2020年建成公路250萬(wàn)公里，將建成高速公路8.5萬(wàn)多公里 高速公路的發(fā)展必然要求有適應(yīng)其運(yùn)營(yíng)規(guī)律和特點(diǎn)的管理體制作保障，為高速公路的更大發(fā)展提供資金、技術(shù)和效率； 如果運(yùn)營(yíng)管理體制落后，將會(huì)產(chǎn)生許多矛盾和問(wèn)題，形成對(duì)高速公路進(jìn)一步發(fā)展的體制障礙，制約高速公路發(fā)

5、展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)74.完善高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制會(huì)加快我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制是交通行業(yè)管理體制的一部分，也是全國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的組成環(huán)節(jié)。 作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制一部分的高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制，理應(yīng)順應(yīng)全國(guó)的改革進(jìn)程，改變落后狀態(tài)，盡早擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的公路管理的慣性和舊的傳統(tǒng)公路管理模式，不拖全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的后退，及時(shí)趕上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系形成和完善的步伐。8 高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制主要是由五種要素構(gòu)成的，這就是管理職能、管理機(jī)構(gòu)、管理人員、管理規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制。從要素存在的形態(tài)看：管理機(jī)構(gòu)和管理人員是實(shí)體要素，是管理體制賴以進(jìn)行的物質(zhì)形式；管

6、理職能、管理規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制是體制的軟件，是無(wú)形要素，它們維系管理主體的運(yùn)行，將管理活動(dòng)作用于管理客體，以求達(dá)到預(yù)定的管理目的；4.1.2 高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的構(gòu)成要素9管理職能指的是管理活動(dòng)中的決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制功能。這些一般職能體現(xiàn)在高速公路管理職能上，又具體化為高速公路建設(shè)的各種職能和高速公路運(yùn)營(yíng)的各種職能。高速公路的全部管理職能，又可以劃分為行政管理職能和經(jīng)營(yíng)管理職能兩大類。 在高速公路管理職能要素方面，核心的問(wèn)題是職能配置和權(quán)限劃分。1. 高速公路的管理職能10所謂職能配置就是把各種高速公路管理職能在不同的管理主體之間進(jìn)行分配；權(quán)限劃分則是在職能配置的基礎(chǔ)上界定各主體之間相

7、應(yīng)的權(quán)力范圍。 有什么樣的職能配置、業(yè)務(wù)分工和管理權(quán)力范圍的界定，就有什么樣的管理體制，職能配置和權(quán)限劃分是高速公路管理體制得以確定的前提。 在職能配置和權(quán)限劃分過(guò)程中：首先要分清行政職能和經(jīng)營(yíng)職能的界限，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，各司其職；還要注意自上而下的層次性，注意同一層級(jí)之間不同管理職能的專業(yè)性；不同部門間職能的不合理配置，是當(dāng)前影響高速公路管理的關(guān)鍵因素11 高速公路管理機(jī)構(gòu)既包括從事高速公路管理的獨(dú)立工作單位，也包括各管理單位內(nèi)部具體從事某一專業(yè)管理的工作部門。由于高速公路管理職能類別多、業(yè)務(wù)復(fù)雜，而且性質(zhì)不同，既包括行政管理職能，也包括經(jīng)營(yíng)管理職能，因此高速公路管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要依據(jù)管理職能

8、及對(duì)應(yīng)權(quán)限的劃分。由于高速公路在空間上具有帶狀性和分布網(wǎng)狀性，也由于我國(guó)公路按行政層次劃分為國(guó)道、省道、縣鄉(xiāng)道幾個(gè)行政等級(jí)，高速公路的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)按不同層次來(lái)對(duì)應(yīng)設(shè)立。2. 高速公路的管理機(jī)構(gòu)12 高速公路管理機(jī)構(gòu)縱向、橫向設(shè)置的不同組合，會(huì)產(chǎn)生不同的管理機(jī)構(gòu)模式。 按照現(xiàn)代管理科學(xué)理論，高速公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)實(shí)現(xiàn)向上隸屬關(guān)系與橫向協(xié)調(diào)配合關(guān)系的有機(jī)結(jié)合，以“直線職能制”為基本設(shè)置制度。即從中央到省、區(qū)、市按照管理幅度、職能界定分別設(shè)置相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，分級(jí)負(fù)責(zé)高速公路管理的相應(yīng)事宜；同時(shí)，按照不同種類具體的業(yè)務(wù)管理職能，在每一級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)中設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)部門，這樣，既能適應(yīng)高速公路管理專

9、業(yè)分工多的特點(diǎn)，又滿足公路分級(jí)管理的要求。13 高速公路管理的效率和水平主要是由管理人員的素質(zhì)決定的。 高速公路管理人員配備的數(shù)量與專業(yè)結(jié)構(gòu)，主要取決于每個(gè)具體管理結(jié)構(gòu)的職能和權(quán)限（包括工作量）的劃分。 高速公路管理中，既有專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，也有一般行政事務(wù)性工作；作為不同層次的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，還要做組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指揮工作，因此，高速公路管理人員可以劃分為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、專業(yè)技術(shù)人員和一般工作人員三個(gè)大類別。3. 高速公路的管理人員14 高速公路管理人員的配備，要從質(zhì)量、數(shù)量與結(jié)構(gòu)等方面綜合考慮。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量按照管理崗位和干部配置組織原則確定；技術(shù)人員數(shù)量要按“按需配備、定崗定員、一

10、專多能”的原則確定；一般工作人員數(shù)量按國(guó)家有關(guān)法規(guī)、勞動(dòng)定額和工作任務(wù)量要求安排。 除了滿足數(shù)量要求外，還必須注意各種管理人員的質(zhì)量，要符合上崗條件要求。15 高速公路管理活動(dòng)必須遵守一定的準(zhǔn)則，這是保證高速公路管理活動(dòng)規(guī)范化、程序化和法制化的必要條件。 高速公路管理是涉及面廣，門類眾多，業(yè)務(wù)復(fù)雜的綜合體系，為了保障高速公路管理體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，順利完成各項(xiàng)管理活動(dòng)，也相應(yīng)有一個(gè)完整的管理規(guī)則體系，這個(gè)管理體系主要包括四個(gè)方面：v有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章；v政府制定的有關(guān)政策；v行業(yè)、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范；v各級(jí)各類管理機(jī)構(gòu)為本單位或本系統(tǒng)規(guī)定的工作章程、作業(yè)制度等。4. 高速公路管理規(guī)則16高速公路

11、管理體制的運(yùn)行機(jī)制：高速公路管理體制式一個(gè)由眾多實(shí)體要素和關(guān)系要素構(gòu)成的有機(jī)整體，在其運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中各組成部分之間要發(fā)生大量的物質(zhì)、能量和信息的交換，同時(shí)顯示出相互之間聯(lián)系、作用的方式和規(guī)律。主要包括6種機(jī)制：競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、（合同）約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、反饋機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。（1）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。指各種管理機(jī)構(gòu)之間、企業(yè)之間以及管理人員之間相互比較、彼此競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則是以市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，在高速公路的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)中，在大多數(shù)環(huán)節(jié)上，在大多數(shù)主體間都不同程度地存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在高速公路資源的優(yōu)化配置上發(fā)揮了重要作用。5. 高速公路管理的運(yùn)行機(jī)制17（2）

12、約束機(jī)制。主要指在高速公路的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，單位之間、經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間通過(guò)簽訂合同的方式，明確雙方的權(quán)、責(zé)、利，為履行職責(zé)所體現(xiàn)的約束機(jī)制。 在公路建設(shè)過(guò)程中，業(yè)主與承包人之間、業(yè)主與監(jiān)理單位之間以及在征地拆遷和材料供應(yīng)方面都通過(guò)簽合同體現(xiàn)互相約束；在高速公路運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，高速公路公司與養(yǎng)護(hù)企業(yè)之間以及為服務(wù)區(qū)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)等活動(dòng)，也都用簽合同體現(xiàn)約束機(jī)制的作用。（3）激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制也表現(xiàn)為管理辦法，主要指在高速公路的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，通過(guò)制定工作目標(biāo)，規(guī)定獎(jiǎng)懲辦法，根據(jù)各類管理主體的實(shí)際工作業(yè)績(jī)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，以刺激管理主體積極性，提高管理效率。18（4）協(xié)調(diào)機(jī)制。高速公路管理內(nèi)容豐富、涉及面

13、廣，管理主體和客體側(cè)面及種類都很多，因此協(xié)調(diào)管理是十分必要的。 高速公路的協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)的方面主要有：縱向上多層面上下級(jí)管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)；橫向上高速公路管理機(jī)構(gòu)與其他政府部門之間的協(xié)調(diào)；高速公路管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部諸要素之間的協(xié)調(diào)。 在協(xié)調(diào)機(jī)制中，協(xié)調(diào)要素之間必須注意就目標(biāo)一致達(dá)成共識(shí)，都是為實(shí)現(xiàn)預(yù)定的管理目標(biāo)而工作，建立部門相互支持為主導(dǎo)的關(guān)系，并形成合力；在上級(jí)與下級(jí)管理機(jī)構(gòu)之間要在職責(zé)分清條件下，權(quán)利與責(zé)任落實(shí)，達(dá)到政令暢通運(yùn)轉(zhuǎn)有序；在管理體制內(nèi)部諸要素實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，對(duì)管理體制外部社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境要表現(xiàn)出適應(yīng)能力強(qiáng)，應(yīng)付自如。19（5）反饋機(jī)制。高速公路管理體制是一個(gè)開(kāi)放的大系統(tǒng)，它由眾多的分系統(tǒng)

14、和更細(xì)的子系統(tǒng)構(gòu)成。按照系統(tǒng)工程理論，建立有效的反饋機(jī)制，將管理工作中各種資源信息、工作信息、效果信息及外部作用信息通過(guò)各種手段，包括現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)手段，及時(shí)反映給管理行為主體，由管理主體做出科學(xué)靈敏反應(yīng)并采取正確管理措施，從而實(shí)現(xiàn)高速公路管理體制高效率的工作。（6）監(jiān)督機(jī)制。主要指高速公路管理體制中，各個(gè)管理主體的自我約束和相互督察的關(guān)系。 如：在高速公路建設(shè)過(guò)程中，對(duì)工程質(zhì)量的檢查、檢測(cè)及糾正差錯(cuò)的行為關(guān)系；有些省市自治區(qū)對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的“廉政合同”所規(guī)定的制約關(guān)系；在高速公路運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，對(duì)收費(fèi)的監(jiān)督檢查關(guān)系等。20圖41 高速公路管理體制構(gòu)成要素示意圖高速公路管理體制管理職能管理機(jī)

15、構(gòu)管理規(guī)則運(yùn)行機(jī)制管理人員上下分級(jí)專業(yè)分類業(yè)務(wù)分工權(quán)限界定人員數(shù)量人員結(jié)構(gòu)人員素質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激勵(lì)機(jī)制協(xié)調(diào)機(jī)制反饋機(jī)制法律體系政策體系標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范章程制度監(jiān)督機(jī)制約束機(jī)制21 高速公路管理體制的五大要素有機(jī)結(jié)合形成一個(gè)完整的大系統(tǒng)。 各類要素間的相互關(guān)系體現(xiàn)在管理活動(dòng)中各自不同的地位和作用上，體現(xiàn)在他們彼此之間相互聯(lián)系、相互配合、相互制約的過(guò)程中。高速公路管理體制構(gòu)成要素中：管理職能配置和權(quán)責(zé)劃分是體制設(shè)立的基本前提；管理機(jī)構(gòu)是體制存在的物質(zhì)基礎(chǔ)；管理人員是體制運(yùn)作的動(dòng)力；管理規(guī)則是體制運(yùn)作的規(guī)范依據(jù)；運(yùn)行機(jī)制是體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障；22圖42 高速公路管理體制要素相互關(guān)系示意圖管理職能權(quán)限業(yè)務(wù)管理人員

16、數(shù)量結(jié)構(gòu)素質(zhì)管理機(jī)構(gòu)層級(jí)專業(yè)管理規(guī)則法律 政策規(guī)范 制度運(yùn)行機(jī)制競(jìng)爭(zhēng) 激勵(lì)協(xié)調(diào) 反饋監(jiān)督234.2 高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制4.2.1 高速公路運(yùn)營(yíng)管理的主要內(nèi)容 高速公路運(yùn)營(yíng)管理的內(nèi)容主要包括六個(gè)類別：路政管理、交通安全管理、收費(fèi)管理、養(yǎng)護(hù)管理、通信監(jiān)控管理和服務(wù)區(qū)管理1.路政管理：指高速公路路產(chǎn)路權(quán)的保護(hù)管理。 具體講就是依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)高速公路及其設(shè)施不受損害和公路財(cái)產(chǎn)權(quán)的不受侵犯，保證正常使用。 例如： （1）對(duì)公民、法人和其他組織占用、利用公路及超限運(yùn)輸?shù)仁乱耸芾韺徟⑦M(jìn)行管理； （2）依法對(duì)違章利用、侵占、污染、毀壞高速公路及其設(shè)施的行為進(jìn)行查處； （3）維護(hù)高速公路養(yǎng)護(hù)等

17、施工作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的秩序等。路政管理屬政府行政管理性質(zhì)。242.交通安全管理：指制定交通安全管理法律法規(guī)，并依法維護(hù)高速公路交通秩序，處理交通事故，確保高速公路安全暢通的管理活動(dòng)。它也屬于政府行政管理行為。3.收費(fèi)管理：指依法對(duì)高速公路使用者收取有償通行費(fèi)的管理活動(dòng)。 其具體內(nèi)容主要包括收費(fèi)站點(diǎn)的設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限的確定、收費(fèi)人員管理、財(cái)物管理和設(shè)備管理等。4.養(yǎng)護(hù)管理：指依照法規(guī)規(guī)范，對(duì)高速公路及其附屬設(shè)施進(jìn)行維護(hù)的管理活動(dòng)。 主要包括對(duì)高速公路及其附屬設(shè)施進(jìn)行的日常保養(yǎng)維護(hù)，對(duì)突發(fā)性因素所造成的局部高速公路損害進(jìn)行及時(shí)修復(fù)，對(duì)影響高速公路交通的路障進(jìn)行及時(shí)清理，確保高速公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)。

18、255.通信監(jiān)控管理：其任務(wù)主要是維護(hù)高速公路通信監(jiān)控設(shè)備隨時(shí)處于良好狀態(tài)，保證通信線路全天候暢通和監(jiān)控設(shè)備的不間斷運(yùn)轉(zhuǎn)，及時(shí)掌握高速公路上的交通狀態(tài)和各種信息，保證迅速做出對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)措施，并為管理者提供決策依據(jù)。6.服務(wù)區(qū)管理：其涵蓋范圍主要包括為使用高速公路的司機(jī)和乘車人員提供餐飲、休息、車輛加油、車輛維修以及醫(yī)療救助等項(xiàng)服務(wù)，也包括對(duì)依托高速公路展開(kāi)的土地開(kāi)發(fā)、廣告經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)進(jìn)行管理。使高速公路對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)活動(dòng)達(dá)到完善化、系統(tǒng)化，也促進(jìn)高速公路產(chǎn)業(yè)全面、綜合發(fā)展。26影響我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的兩大因素：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)普通公路管理體制：高速公路是在舊的普通公路管理體制中產(chǎn)生的

19、，要受到原有制度的影響；20年來(lái)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)制過(guò)渡時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革出臺(tái)的政策、法規(guī)和措施：轉(zhuǎn)制時(shí)期國(guó)家的重大決策，影響著高速公路運(yùn)營(yíng)體制的形成，并對(duì)高速公路建成后的運(yùn)營(yíng)及形成相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)管理，發(fā)生了巨大的影響。4.2.2 我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的產(chǎn)生和形成2720世紀(jì)90年代初期，對(duì)高速公路的交通安全管理上：有的省由公安部門上高速公路管理；有的省市（如遼寧、四川、陜西、重慶等）采取過(guò)或仍然在采取由交通主管部門對(duì)包括安全在內(nèi)的各項(xiàng)管理進(jìn)行集中統(tǒng)一管理的體制； 高速公路的組織機(jī)構(gòu)形成，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，暫不作全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定。也就是說(shuō)，國(guó)

20、務(wù)院對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)的管理體制，列為省級(jí)人民政府改革探索的領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)各種管理體制模式的改革實(shí)踐，來(lái)優(yōu)選出適合我國(guó)實(shí)際，最能發(fā)揮高速公路最佳使用效果的運(yùn)營(yíng)管理體制。 根據(jù)中央政府規(guī)定精神，許多?。▍^(qū)、市）在高速公路運(yùn)營(yíng)管理方面進(jìn)行了改革實(shí)驗(yàn)，出現(xiàn)了多種高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制模式及相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。281.高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu) 高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是隨著經(jīng)營(yíng)型、收費(fèi)還貸型等不同性質(zhì)的高速公路建設(shè)目的發(fā)展而逐步形成的，有幾種不同類型。1）一元、二元和多元管理主體型機(jī)構(gòu)管理主體一元：就是在省級(jí)交通主管部門下面設(shè)一個(gè)公路局（或沿用原來(lái)機(jī)構(gòu)名稱，稱公路管理局），統(tǒng)一負(fù)責(zé)一般公路和高速公路的管理。把與

21、經(jīng)營(yíng)相關(guān)的收費(fèi)管理、服務(wù)區(qū)管理、養(yǎng)護(hù)管理、通信監(jiān)控管理職能從省公路局分出去；屬于行政管理的路政管理、交通安全管理仍由原部門負(fù)責(zé)（即仍由省公路局負(fù)責(zé)）； 從政府角度出發(fā)，對(duì)高速公路的管理職能仍然由省公路局履行，是一元主體模式。 云南省、上海市、天津市等4.2.3 當(dāng)前我國(guó)典型高速公路管理體制模式29管理主體二元：就是在省級(jí)交通部門下設(shè)立公路局和高速公路局（有的也稱高等級(jí)公路管理局）。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，分別負(fù)責(zé)一般公路和高速公路的管理，互相不隸屬，稱二元管理主體。 省高速公路局專管全省高速公路，一般采用縱向直線型管理模式，設(shè)管理處、所等。有的省公路局也開(kāi)始承擔(dān)高速公路的建設(shè)與管理工作

22、，這樣也形成這些省份高速公路兩家都管的局面，直到20世紀(jì)末，我國(guó)半數(shù)省份采用這種管理模式。管理主體多元：就是在省級(jí)交通主管部門下設(shè)立兩個(gè)以上管理公路和高速公路的機(jī)構(gòu)。有的省設(shè)有省公路局負(fù)責(zé)一般公路的管理；又設(shè)有高速公路管理局、國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目辦公室、道路開(kāi)發(fā)中心等稱呼的并行機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)和職責(zé)是相同的，都是負(fù)責(zé)一條或幾條高速公路的管理； 這些公路管理機(jī)構(gòu)的形成，與投資來(lái)源、建設(shè)主體及建設(shè)方式直接相關(guān)，基本都是由高速公路建設(shè)業(yè)主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)管理主體。302）政企分開(kāi)和政企合一型管理機(jī)構(gòu)政企合一型：就是在省交通主管部門下面設(shè)立既負(fù)責(zé)行政管理，又負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的高速公路管理機(jī)構(gòu)。有：事業(yè)性質(zhì)、企業(yè)、高

23、速公路管理局、高速公路公司或集團(tuán)公司；有的是：一套人員，幾塊牌子，行使不同職能。內(nèi)部管理多數(shù)以事業(yè)單位方式運(yùn)轉(zhuǎn)，有的以企業(yè)的方式運(yùn)轉(zhuǎn)。政企分開(kāi)型：就是在省交通主管部門下面既設(shè)立行使高速公路行政管理職責(zé)的公路管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)也設(shè)立進(jìn)行高速公路開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。 這種體制下，所有公路（包括高速公路）的政府行政職能由公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；而其余職責(zé)歸由經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)企業(yè)管理。 政企分開(kāi)型的省份在高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量上，有些是多個(gè)具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)并存，有的是設(shè)立一個(gè)企業(yè)，負(fù)責(zé)所有高速公路的經(jīng)營(yíng)與開(kāi)發(fā)。313）建設(shè)管理型和運(yùn)營(yíng)管理型機(jī)構(gòu) 建設(shè)管理型機(jī)構(gòu)既承擔(dān)高速公路建設(shè)任務(wù)，又承擔(dān)竣工后的運(yùn)營(yíng)管理。 運(yùn)營(yíng)管理型

24、機(jī)構(gòu)只承擔(dān)高速公路竣工使用后的運(yùn)營(yíng)管理任務(wù)。 高速公路的建設(shè)任務(wù)由另外設(shè)立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。322.高速公路交通安全管理模式 主要有三種模式，都是以交通安全管理職能在部門間的不同配置形成的。1）交通部門與公安部門分管模式這種模式沿用傳統(tǒng)普通公路交通安全管理模式，高速公路交通安全管理也由公安部門負(fù)責(zé)，其余五項(xiàng)管理活動(dòng)由交通部門負(fù)責(zé)。交通安全管理方式分兩種類型：由公安部門組建專門高速公路交警隊(duì)負(fù)責(zé)高速公路交通安全，如河北、江蘇等省都采用此模式；高速公路沿線公路交警按屬地原則分段管理，廣東、遼寧等省采用此制度；在分管制度下，高速公路交警的經(jīng)費(fèi)來(lái)源：v由公安部門自行解決，如北京市；v從收費(fèi)的高速公路通行費(fèi)中

25、撥付，廣東、江蘇等采用此方式；33 由于高速公路具有許多不同于普通公路的特性，交通流量大、行車速度快，現(xiàn)代化程度高，對(duì)管理的協(xié)調(diào)、迅捷要求也比普通公路高得多。傳統(tǒng)的交通部門與公安部門分管模式出現(xiàn)許多不適應(yīng)之處，主要有以下幾方面：（1）高速公路作為現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，需要用交通工程和系統(tǒng)工程的理論科學(xué)實(shí)施綜合的交通安全管理。統(tǒng)一管理更適合高速公路。 而分管體制割裂了交通安全與其他各項(xiàng)管理，尤其是與路政管理的聯(lián)系，反而削弱了高速公路交通安全的基礎(chǔ)。特別是由于這種管理體制的束縛，公路交警難以采取綜合措施（包括路政、收費(fèi)、監(jiān)控通信等）預(yù)防事故，只能被動(dòng)地進(jìn)行交通事故處理。 而交通部門不能管交通安全，又無(wú)法

26、及時(shí)獲得足夠的高速公路交通事故的信息，就難以研究分析其特點(diǎn)和規(guī)律，從道路設(shè)施、交通流分配、疏導(dǎo)、引導(dǎo)等方面綜合采取工程和技術(shù)手段進(jìn)行事故預(yù)防，以減少事故發(fā)生的可能性。34（2）管理目標(biāo)不一致，難以協(xié)調(diào)。交通部門對(duì)高速公路的管理目標(biāo)是綜合目標(biāo)“安全、效率、服務(wù)好、成本低”。而公安部門只有一個(gè)目標(biāo)“安全”。表現(xiàn)在具體管理上，經(jīng)常不好協(xié)調(diào)。例如，有些地方公安交警一味強(qiáng)調(diào)安全，過(guò)分隨意封閉高速公路，給道路使用者造成不便，也給高速公路管理部門造成很大損失。 高速公路的養(yǎng)護(hù)作業(yè)要求快速、高效，要見(jiàn)縫插針，隨即快速維修，而公安交警部門則要求同普通公路一樣履行養(yǎng)護(hù)作業(yè)審批程序，常常貽誤時(shí)機(jī)、延誤時(shí)間，或者影響

27、交通。（3）職責(zé)交叉，矛盾很多。 在高速公路清障上，公路管理部門和公安交警部門都有職責(zé)，重復(fù)配置清障車輛，常常發(fā)生矛盾。高速公路上的交通事故大多數(shù)都并發(fā)路產(chǎn)損失，但公安交警只管事故處理，事故處理結(jié)束后就將當(dāng)事車輛和當(dāng)事人放走，公路部門無(wú)法正常履行路產(chǎn)損失的現(xiàn)場(chǎng)堪察、筆錄等程序，常常無(wú)法對(duì)路產(chǎn)損失索賠。35（4）多頭管理，影響效率，加大成本。 按現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，交通與公安兩部門都有上路巡查執(zhí)法權(quán)。 有的地方（如河南?。﹨⑴c交通安全管理的有專職的高速公路交警支隊(duì)，有屬地公安交警隊(duì)伍，條塊交叉，多家上路，多頭執(zhí)法，管理效率低、成本高。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)高速公路上追尾相撞事故占事故總數(shù)85.5，其中一

28、個(gè)重要原因是由于管理環(huán)節(jié)多，對(duì)首發(fā)事故現(xiàn)場(chǎng)不能及時(shí)處理而造成的。362）交通部門與公安部門共管模式 這種模式是交通主管部門與公安部門聯(lián)合組成高速公路交通管理機(jī)構(gòu)，履行某條高速公路的政府管理職能（路政和交通安全）。 機(jī)構(gòu)下設(shè)交警支隊(duì)，負(fù)責(zé)交通安全；下設(shè)路政管理科，負(fù)責(zé)公路資產(chǎn)保護(hù)。 交警支隊(duì)仍然由公安部門領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)其人事、工資和業(yè)務(wù)；而其交通工具等裝備和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由交通主管部門解決。目前，成渝高速公路四川段就采用這種模式。 37 這種模型加強(qiáng)了雙方的協(xié)作配合，在一定程度上提高了處理事故的反應(yīng)速度和管理效率。 但是，這種模式只是在形式上將交通安全納入高速公路統(tǒng)一管理，存在兩個(gè)管理主體的本質(zhì)并未改變，

29、工作仍然按照各自部門職責(zé)進(jìn)行，管理目標(biāo)上的矛盾依然存在，職責(zé)交叉、政出多門、多頭上路的問(wèn)題沒(méi)有從體制上解決，工作協(xié)調(diào)好壞，常常取決于兩部門領(lǐng)導(dǎo)者之間的關(guān)系，難以長(zhǎng)期維系。遼寧、河北、陜西等省都曾嘗試過(guò)類似聯(lián)合辦公的兩部門共管模式，都因不盡如人意而取消。383）交通主管部門統(tǒng)管模式 這種模式是由交通主管部門組建的高速公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)路政、交通安全、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、通信監(jiān)控和服務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。 這種體制將交通安全管理納入整個(gè)高速公路管理協(xié)調(diào)，由一個(gè)管理主體實(shí)施統(tǒng)一、綜合管理，符合高速公路作為現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)規(guī)律，使其管理的統(tǒng)一性、整體性大大加強(qiáng)，交通安全管理不僅沒(méi)有削弱，反而因管理的整體協(xié)調(diào)性增強(qiáng)使

30、交通安全管理水平有很大提高。39 成渝高速公路重慶段，陜西省西臨、西寶、臨渭高速公路都曾經(jīng)采用這種模式，證明統(tǒng)管模式是行之有效的。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）實(shí)現(xiàn)了管理目標(biāo)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。 交通主管部門能采取綜合措施，全面處理高速公路上發(fā)生的問(wèn)題，從而充分發(fā)揮高速公路現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢(shì)。 例如，成渝高速公路重慶段，盡管重慶每年平均有霧日達(dá)100天，但自1995年以來(lái)從未因霧而關(guān)閉高速公路，他們采取派車引導(dǎo)、定時(shí)放行等綜合措施保證行車安全，不僅實(shí)現(xiàn)了霧天無(wú)事故，而且方便了車主，同時(shí)高速公路也獲得良好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。40（2）采取綜合措施，全面加強(qiáng)交通安全管理，保證了行車安全。 從交通工程理

31、論知道，交通安全也是系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)交通安全僅憑交警部門指揮疏導(dǎo)和處理事故單方面的措施是不夠的，交通安全是高速公路多個(gè)管理系統(tǒng)和管理環(huán)節(jié)的共同任務(wù)。 例如成渝高速公路重慶段每到雨天霧天，各管理系統(tǒng)為安全統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動(dòng)，收費(fèi)機(jī)構(gòu)向車輛提供交通信息，通過(guò)喊話提醒駕乘人員應(yīng)注意的安全事項(xiàng)；路政和養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)根據(jù)及時(shí)獲得的資料，針對(duì)性地采取措施，整治重點(diǎn)路段，及時(shí)清除交通事故隱患；一旦發(fā)生事故，各管理機(jī)構(gòu)都立即做出快速反應(yīng)，各機(jī)構(gòu)人員都及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，按照既定職責(zé)，有條不紊地按順序進(jìn)行處理，很快保證公路暢通。41（3）做到了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率，降低管理成本。 這種管理體制可以實(shí)現(xiàn)管理資源的綜合利用，交通事

32、故與路政案件同步處理，現(xiàn)場(chǎng)勘察與排障救援同步進(jìn)行，避免了等待、延誤和摩擦扯皮，并且做到了機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化、人員精干。例如實(shí)行統(tǒng)管模式的成渝重慶段、陜西西渭、西寶高速公路，綜合平均每公里行政執(zhí)法人員，比實(shí)行分管的京津塘、江蘇滬寧、廣東廣深、河南開(kāi)洛、鄭許高速公路少一半；綜合平均每公里配備行政執(zhí)法車輛減少近2/3。42管理管理高速公路路段高速公路路段 里程（公里）里程（公里） 執(zhí)法人員（人執(zhí)法人員（人/公里）公里）執(zhí)法車輛（輛執(zhí)法車輛（輛/公里）公里）交通部門統(tǒng)管交通部門統(tǒng)管重慶成渝重慶成渝1140.760.11陜西西魏陜西西魏570.680.21陜西西寶陜西西寶1550.390.12交通部門與公交通部門

33、與公安部門分管安部門分管京津塘（北京）京津塘（北京）37.61.140.48河南開(kāi)洛河南開(kāi)洛201.41.130.31河南鄭許河南鄭許93.21.040.33廣東廣深廣東廣深122.80.950.31江蘇滬寧江蘇滬寧2481.390.35交通部門與公交通部門與公安部門共管安部門共管四川成渝四川成渝2260.830.14高速公路交通安全管理體制不同模式人員、車輛情況43成渝高速公路交通事故比較年份年份重慶段重慶段四川段四川段行駛里程行駛里程（百萬(wàn)車公（百萬(wàn)車公里）里）死亡人數(shù)死亡人數(shù)（人）（人）死亡率死亡率（人（人/百百萬(wàn)車公里）萬(wàn)車公里）行駛里程行駛里程（百萬(wàn)車（百萬(wàn)車公里）公里）死亡人數(shù)死亡

34、人數(shù)（人）（人）死亡率死亡率（人（人/百百萬(wàn)車公里）萬(wàn)車公里）1996327.7360.11470.11040.221997333.6270.08474.1840.18 在管理效果上，從交通事故發(fā)生及造成的損失來(lái)看，統(tǒng)管體制要好于分管制。以自然環(huán)境等條件相同的成渝高速公路重慶段與四川段比較，統(tǒng)管的重慶段要比共管的四川段好得多。 交通主管部門的統(tǒng)管，從理論上看是符合管理規(guī)律的，從效果上看是最好的。443.高速公路收費(fèi)管理模式 主要有兩種模式：事業(yè)收費(fèi)還貸模式和企業(yè)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式，兩者來(lái)源于高速公路投資主體的不同。事業(yè)收費(fèi)還貸模式：是政府交通主管部門為投資主體，其中大部分資金是靠向銀行借款或發(fā)行債券

35、籌集的；企業(yè)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式：投資主體是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織，他們是以贏利為目的投資高速公路的；1）收費(fèi)還貸管理模式 這種模式組建的收費(fèi)管理機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，具有部分行政職能，實(shí)行“自收自支、收支兩條線”管理。 通行費(fèi)全額上繳上級(jí)交通主管部門，養(yǎng)護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)根據(jù)年度計(jì)劃由上級(jí)部門審批核撥。 有些省的這類事業(yè)性質(zhì)收費(fèi)管理機(jī)構(gòu)采用了企業(yè)化管理方式，形成了“準(zhǔn)事業(yè)”或“準(zhǔn)企業(yè)”的收費(fèi)管理模式452）收費(fèi)經(jīng)營(yíng)管理模式 這種模式的收費(fèi)管理機(jī)構(gòu)是企業(yè)，分為兩種情況：從高速公路建設(shè)開(kāi)始就由企業(yè)負(fù)責(zé)（例如BOT公路項(xiàng)目），竣工后仍由該企業(yè)經(jīng)營(yíng)；由政府交通主管部門建設(shè)，竣工運(yùn)營(yíng)后，有償將收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）；

36、 這些高速公路收費(fèi)管理完全采用企業(yè)經(jīng)營(yíng)核算方法，經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。而這些高速公路的行政管理則由交通主管部門向經(jīng)營(yíng)企業(yè)派駐機(jī)構(gòu)或人員來(lái)完成。46我國(guó)高速公路管理存在的不足：（1）管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上尚未理順，尤其是應(yīng)盡快研究解決交通主管部門與公安部門在交通安全管理職責(zé)上的關(guān)系，確立最適合高速公路特征的管理體制。管理機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置、設(shè)備重復(fù)投入、管理成本高的問(wèn)題亟待解決。另外，高速公路管理分工過(guò)細(xì)，不利于統(tǒng)一管理。（2）政企、事企職能尚未完全理順，職責(zé)關(guān)系不清，一些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)經(jīng)營(yíng)的如高速公路養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)由交通主管部門或公路管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)；一些公路管理機(jī)構(gòu)只管收費(fèi)而不承擔(dān)還貸責(zé)任；缺少投資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，

37、運(yùn)行機(jī)制僵化，“大鍋飯”現(xiàn)象普遍。47（3）收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置不科學(xué)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。 不同投資主體經(jīng)營(yíng)管理的同一條高速公路以及省際之間，各自獨(dú)立設(shè)站收費(fèi)，造成站點(diǎn)過(guò)密，影響了高速公路快捷、高效的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮；（4）收費(fèi)制度落后，收費(fèi)費(fèi)率制定不科學(xué)，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地差別較大。經(jīng)營(yíng)管理多元主體的存在，限制了統(tǒng)一先進(jìn)收費(fèi)制式（如電子收費(fèi)）的開(kāi)發(fā)及利用。 以上問(wèn)題嚴(yán)重制約了高速公路經(jīng)營(yíng)管理的進(jìn)步，是需要通過(guò)深化改革解決的。48 按照交通部的規(guī)劃，到2015年我國(guó)要建成國(guó)道主干線五縱七橫，屆時(shí)高速公路里程將達(dá)到4萬(wàn)多公里。1.關(guān)于高速公路行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置 高速公路管理的重點(diǎn)在省級(jí)交通主管部門，對(duì)省一級(jí)高速公路行

38、政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置提出兩個(gè)具體方案。 1）主體并列方案 這種方案也叫“一省兩局”主體二元型方案。即在省交通主管部門下設(shè)置兩個(gè)并列的公路管理機(jī)構(gòu)：以管理普通公路為主的省公路局；以管理高速公路為主的省高速公路局； 兩個(gè)機(jī)構(gòu)互不隸屬，在省級(jí)交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，分工負(fù)責(zé)兩類不同等級(jí)公路的管理。4.2.4 關(guān)于高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制優(yōu)化方案的建議49省公路局負(fù)責(zé)管理一般公路的路政、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)和服務(wù)管理；省高速公路局負(fù)責(zé)高速公路的路政、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、通信監(jiān)控、服務(wù)管理，根據(jù)授權(quán)或委托負(fù)責(zé)高速公路交通安全管理。 在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，省公路局按照上述職能設(shè)置相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行直線制或職能制管理。 省高速公路局按區(qū)域或線路設(shè)

39、立管理處、所；授權(quán)或委托高速公路局行使交通安全執(zhí)法職責(zé)的，設(shè)置高速公路交通綜合執(zhí)法隊(duì)、中隊(duì)。高速公路局實(shí)行對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的直線制管理。 在高速公路局與高速公路經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的分工上，高速公路局負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性高速公路具體的行政管理，可向經(jīng)營(yíng)性高速公路派駐行政管理人員，專門執(zhí)行行政管理；而其他經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)管理，則由經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)自行負(fù)責(zé)。在管理中要加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)、協(xié)作支持。 兩局屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)納入公務(wù)員管理。502）單一主體方案 也稱“一省一局”主體一元型方案。即在省交通主管部門之下設(shè)置一個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)省公路局。其主要職責(zé)是在省交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，行使公路路政、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、通信監(jiān)控和服務(wù)管理。根據(jù)委托或授權(quán)負(fù)責(zé)高速公路交

40、通安全管理。 在機(jī)構(gòu)上，省公路局按照高速公路區(qū)域和線路設(shè)置高速公路管理處、所；授權(quán)或委托高速公路交通安全管理的，在公路局和高速公路管理處、所設(shè)立高速公路交通綜合執(zhí)法支隊(duì)、中隊(duì)，實(shí)行一套人馬、兩塊牌子、多項(xiàng)職能。公路局對(duì)各處、所實(shí)行直線制管理。公路局對(duì)普通公路的國(guó)、省道實(shí)行直線式管理的省份，也可與高速公路管理結(jié)合起來(lái)，按區(qū)域或線路設(shè)立管理分局，實(shí)行統(tǒng)一管理。省公路局對(duì)其余普通公路實(shí)行職能制管理，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 省公路局與高速公路經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系與主體并列方案中高速公路局與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系相同。51上述兩個(gè)方案比較，方案二要優(yōu)于方案一方案一的不足之處在于，兩個(gè)并列的管理主體，不利于高速公路與普通公路網(wǎng)

41、絡(luò)化管理的協(xié)調(diào)；同時(shí)，要組建兩套班子，配備兩套人員，增加了管理環(huán)節(jié)和管理成本。方案二中省公路局對(duì)全省所有公路實(shí)施統(tǒng)一管理，既能滿足高速公路專業(yè)化管理的要求，又能體現(xiàn)公路行政管理的集中、統(tǒng)一，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率和降低管理成本。522.關(guān)于高速公路交通安全管理體制 高速公路交通安全管理存在的主要問(wèn)題是：交通、公安兩部門職責(zé)分工不當(dāng)，形成兩個(gè)主體造成的。根據(jù)統(tǒng)一管理的思路，提出以下3個(gè)方案，進(jìn)行比較分析。1）交通部門統(tǒng)一管理方案 由省交通主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)高速公路路政、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、通信監(jiān)控，服務(wù)管理和交通安全管理，也包括高速公路交通安全法規(guī)的制定與執(zhí)行。 據(jù)此，省級(jí)交通主管部門借鑒我國(guó)設(shè)立鐵路、

42、民航、海關(guān)、森林、內(nèi)河水運(yùn)公安機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)警察的作法，設(shè)立高速公路交通警察機(jī)構(gòu)。根據(jù)高速公路區(qū)域和線路的特點(diǎn)，在省交通主管部門設(shè)立公路交警支隊(duì)，下面分區(qū)域和線路設(shè)立高速公路交警中隊(duì)，實(shí)行直線制管理。53 高速公路交通警察的主要職責(zé)是：在省交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)高速公路交通安全管理的法律、法規(guī)和方針、政策，擬定和執(zhí)行高速公路交通安全工作計(jì)劃，維護(hù)高速公路交通秩序，組織高速公路安全宣傳教育，處理高速公路交通事故。 高速公路交通警察所執(zhí)行的，受省交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)，其受公安部門領(lǐng)導(dǎo)。 人員編制由省交通主管部門根據(jù)高速公路交通量和安全管理工作量提出意見(jiàn)，報(bào)編制部門審核確定。高速公路交通警察屬

43、國(guó)家公務(wù)員編制，其經(jīng)費(fèi)按照警察法由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。542）交通部門主導(dǎo)交通安全方案 這種方案將交通安全管理職能由公安部劃歸交通主管部門，與公路其他行政管理、經(jīng)濟(jì)技術(shù)管理統(tǒng)一由交通主管部門負(fù)責(zé)。而交通安全秩序維護(hù)和事故處理兩項(xiàng)具體職責(zé)仍由公安交警執(zhí)行。 據(jù)此方案，在交通安全管理上，交通主管部門的主要職責(zé)是：擬訂交通安全管理法律法規(guī)和安全計(jì)劃，組織交通安全宣傳教育，指導(dǎo)交通秩序維護(hù)和事故處理，統(tǒng)計(jì)分析交通事故并采取相應(yīng)措施。 公安交警的主要職責(zé)是：貫徹執(zhí)行交通安全管理法律、法規(guī)，維護(hù)交通秩序，處理交通事故。 受交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)，受公安部門領(lǐng)導(dǎo)。 根據(jù)高速公路管理實(shí)際和我國(guó)現(xiàn)行公安交通警察管理體制，高

44、速公路上的事故處理和秩序維護(hù)，可由線路所經(jīng)區(qū)域公安交通警察管理。 公安交通警察經(jīng)費(fèi)根據(jù)警察法由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。553）交通部門綜合執(zhí)法方案 該方案保持普通公路現(xiàn)行管理體制分工不變，即由交通部門管理普通公路路政、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、通信監(jiān)控、服務(wù)管理，由公安部門管理交通安全。而對(duì)高速公路實(shí)行“特殊”管理，即由交通部門設(shè)立專門針對(duì)高速公路的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使交通安全、路政、運(yùn)政等交通行政執(zhí)法職能，類似當(dāng)前重慶市市政高速公路“統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法”的模式。方案要點(diǎn)：（1）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立。由省級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)199216號(hào)文件規(guī)定精神，通過(guò)地方立法、授權(quán)成立管理機(jī)構(gòu)，從事綜合執(zhí)法工作。（2）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要職責(zé)。貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)高速公路路政、交通安全、運(yùn)政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，管理高速公路路產(chǎn)、維護(hù)高速公路交通秩序，處理交通事故，監(jiān)督檢查高