第四章高速公路運營管理體制

1、1北京理工大學交通工程系趙亞男第四章 高速公路運營管理體制2管理：就是通過計劃、組織、領導、控制等手段，協(xié)調可支配的人力、物力、財力等各種資源，以期實現(xiàn)其最優(yōu)配置，從而達到預定目標的工程。管理的物質保證：管理活動要順利有序地進行，必須要界定管理活動的權限，確定管理職能，采用科學的方法；而管理職權的履行，必須有一系列制度規(guī)則做保證，同時，還要有一定的人員和設置一定的組織機構。管理體制：就是管理活動中管理職能的界定與管理權限劃分的制度體系及由其決定的管理機構的設置形式。高速公路的管理：建設管理、運營管理3我國公路管理體制的原則框架：國務院交通主管部門主管全國公路工作；縣級以上地方人民政府交通主管部

2、門主管本行政區(qū)域內的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內的鄉(xiāng)道的建設與養(yǎng)護工作；縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責；44.1 高速公路運營管理體制的作用及其構成要素4.1.1 高速公路運營管理體制的作用高速公路運營管理體制的作用和影響分為四個方面：1.運營管理體制直接影響高速公路功能和優(yōu)勢的發(fā)揮 高速公路是現(xiàn)代化交通設施，具有通行能力、速度快、服務功能完善、科技含量高的特點：它全封閉、全立交，與一般公路完全不同，必須有科學的運營管

3、理體制，才能實現(xiàn)其優(yōu)勢和功能的發(fā)揮。 如果運營管理體制不順，管理水平落后，就會產生政出多門、職責交叉、多頭管理、互相扯皮，就會極大地影響高速公路優(yōu)勢的正常發(fā)揮，難以實現(xiàn)高速公路快速、高效、安全、暢通的功能，不能達到高速公路資源的充分利用。52.運營管理體制關系到高速公路投資者、建設者、經營者和使用者的合法權益 高速公路是基礎設施，是為國民經濟發(fā)展和社會進步服務的。高速公路從設計、施工，到投入使用的全過程中，有多方法人實體、單位和個人參與，必須有好的建設與經營管理體制，才能保障各方的利益。投資者和設計、施工、監(jiān)理企業(yè)參與建設的高速公路，管理體制應按照國家法律和政策使他們獲得合法利益；使用者交費通

4、行高速公路，也應當享受高速公路提供的快速、暢通、安全、舒適、方便的運行條件；高速公路沿線人民群眾的利益也要得到保障； 好的運營管理體制，才能保證使高速公路投資者、建設者、經營者、使用者以及沿線人民群眾獲得合法權益。63.運營管理體制關系到今后高速公路的發(fā)展到2004年底，我國高速公路總里程已突破30,000公里，居世界第二。國家規(guī)劃到2020年建成公路250萬公里，將建成高速公路8.5萬多公里 高速公路的發(fā)展必然要求有適應其運營規(guī)律和特點的管理體制作保障，為高速公路的更大發(fā)展提供資金、技術和效率； 如果運營管理體制落后，將會產生許多矛盾和問題，形成對高速公路進一步發(fā)展的體制障礙，制約高速公路發(fā)

5、展目標的實現(xiàn)74.完善高速公路運營管理體制會加快我國整體經濟體制改革的進程，促進社會主義市場經濟的發(fā)展 高速公路運營管理體制是交通行業(yè)管理體制的一部分，也是全國經濟管理體制的組成環(huán)節(jié)。 作為我國經濟管理體制一部分的高速公路運營管理體制，理應順應全國的改革進程，改變落后狀態(tài)，盡早擺脫計劃經濟體制下形成的公路管理的慣性和舊的傳統(tǒng)公路管理模式，不拖全國經濟體制改革的后退，及時趕上社會主義市場經濟體系形成和完善的步伐。8 高速公路運營管理體制主要是由五種要素構成的，這就是管理職能、管理機構、管理人員、管理規(guī)則和運行機制。從要素存在的形態(tài)看：管理機構和管理人員是實體要素，是管理體制賴以進行的物質形式；管

6、理職能、管理規(guī)則和運行機制是體制的軟件，是無形要素，它們維系管理主體的運行，將管理活動作用于管理客體，以求達到預定的管理目的；4.1.2 高速公路運營管理體制的構成要素9管理職能指的是管理活動中的決策、計劃、組織、協(xié)調和控制功能。這些一般職能體現(xiàn)在高速公路管理職能上，又具體化為高速公路建設的各種職能和高速公路運營的各種職能。高速公路的全部管理職能，又可以劃分為行政管理職能和經營管理職能兩大類。 在高速公路管理職能要素方面，核心的問題是職能配置和權限劃分。1. 高速公路的管理職能10所謂職能配置就是把各種高速公路管理職能在不同的管理主體之間進行分配；權限劃分則是在職能配置的基礎上界定各主體之間相

7、應的權力范圍。 有什么樣的職能配置、業(yè)務分工和管理權力范圍的界定，就有什么樣的管理體制，職能配置和權限劃分是高速公路管理體制得以確定的前提。 在職能配置和權限劃分過程中：首先要分清行政職能和經營職能的界限，實現(xiàn)政企分開，各司其職；還要注意自上而下的層次性，注意同一層級之間不同管理職能的專業(yè)性；不同部門間職能的不合理配置，是當前影響高速公路管理的關鍵因素11 高速公路管理機構既包括從事高速公路管理的獨立工作單位，也包括各管理單位內部具體從事某一專業(yè)管理的工作部門。由于高速公路管理職能類別多、業(yè)務復雜，而且性質不同，既包括行政管理職能，也包括經營管理職能，因此高速公路管理機構的設置主要依據管理職能

8、及對應權限的劃分。由于高速公路在空間上具有帶狀性和分布網狀性，也由于我國公路按行政層次劃分為國道、省道、縣鄉(xiāng)道幾個行政等級，高速公路的管理機構設置應當按不同層次來對應設立。2. 高速公路的管理機構12 高速公路管理機構縱向、橫向設置的不同組合，會產生不同的管理機構模式。 按照現(xiàn)代管理科學理論，高速公路管理機構設置，應實現(xiàn)向上隸屬關系與橫向協(xié)調配合關系的有機結合，以“直線職能制”為基本設置制度。即從中央到省、區(qū)、市按照管理幅度、職能界定分別設置相應管理機構，分級負責高速公路管理的相應事宜；同時，按照不同種類具體的業(yè)務管理職能，在每一級公路管理機構中設置相應的專業(yè)部門，這樣，既能適應高速公路管理專

9、業(yè)分工多的特點，又滿足公路分級管理的要求。13 高速公路管理的效率和水平主要是由管理人員的素質決定的。 高速公路管理人員配備的數(shù)量與專業(yè)結構，主要取決于每個具體管理結構的職能和權限（包括工作量）的劃分。 高速公路管理中，既有專業(yè)性很強的技術、經濟業(yè)務，也有一般行政事務性工作；作為不同層次的領導機關，還要做組織、領導、協(xié)調、指揮工作，因此，高速公路管理人員可以劃分為各級領導干部、專業(yè)技術人員和一般工作人員三個大類別。3. 高速公路的管理人員14 高速公路管理人員的配備，要從質量、數(shù)量與結構等方面綜合考慮。各級領導干部數(shù)量按照管理崗位和干部配置組織原則確定；技術人員數(shù)量要按“按需配備、定崗定員、一

10、專多能”的原則確定；一般工作人員數(shù)量按國家有關法規(guī)、勞動定額和工作任務量要求安排。 除了滿足數(shù)量要求外，還必須注意各種管理人員的質量，要符合上崗條件要求。15 高速公路管理活動必須遵守一定的準則，這是保證高速公路管理活動規(guī)范化、程序化和法制化的必要條件。 高速公路管理是涉及面廣，門類眾多，業(yè)務復雜的綜合體系，為了保障高速公路管理體系高效運轉，順利完成各項管理活動，也相應有一個完整的管理規(guī)則體系，這個管理體系主要包括四個方面：v有關的法律、法規(guī)和規(guī)章；v政府制定的有關政策；v行業(yè)、專業(yè)技術標準與規(guī)范；v各級各類管理機構為本單位或本系統(tǒng)規(guī)定的工作章程、作業(yè)制度等。4. 高速公路管理規(guī)則16高速公路

11、管理體制的運行機制：高速公路管理體制式一個由眾多實體要素和關系要素構成的有機整體，在其運轉過程中各組成部分之間要發(fā)生大量的物質、能量和信息的交換，同時顯示出相互之間聯(lián)系、作用的方式和規(guī)律。主要包括6種機制：競爭機制、（合同）約束機制、激勵機制、協(xié)調機制、反饋機制和監(jiān)督機制。（1）競爭機制。指各種管理機構之間、企業(yè)之間以及管理人員之間相互比較、彼此競爭優(yōu)勝劣汰的機制。 社會主義市場經濟的原則是以市場在資源配置中起基礎性作用，在高速公路的建設與經營中，在大多數(shù)環(huán)節(jié)上，在大多數(shù)主體間都不同程度地存在著競爭關系。 競爭機制在高速公路資源的優(yōu)化配置上發(fā)揮了重要作用。5. 高速公路管理的運行機制17（2）

12、約束機制。主要指在高速公路的建設與經營過程中，單位之間、經濟實體之間通過簽訂合同的方式，明確雙方的權、責、利，為履行職責所體現(xiàn)的約束機制。 在公路建設過程中，業(yè)主與承包人之間、業(yè)主與監(jiān)理單位之間以及在征地拆遷和材料供應方面都通過簽合同體現(xiàn)互相約束；在高速公路運營過程中，高速公路公司與養(yǎng)護企業(yè)之間以及為服務區(qū)項目的開發(fā)等活動，也都用簽合同體現(xiàn)約束機制的作用。（3）激勵機制。激勵機制也表現(xiàn)為管理辦法，主要指在高速公路的建設與經營過程中，通過制定工作目標，規(guī)定獎懲辦法，根據各類管理主體的實際工作業(yè)績，兌現(xiàn)獎勵與懲罰，以刺激管理主體積極性，提高管理效率。18（4）協(xié)調機制。高速公路管理內容豐富、涉及面

13、廣，管理主體和客體側面及種類都很多，因此協(xié)調管理是十分必要的。 高速公路的協(xié)調機制表現(xiàn)的方面主要有：縱向上多層面上下級管理機構之間的協(xié)調；橫向上高速公路管理機構與其他政府部門之間的協(xié)調；高速公路管理機構內部諸要素之間的協(xié)調。 在協(xié)調機制中，協(xié)調要素之間必須注意就目標一致達成共識，都是為實現(xiàn)預定的管理目標而工作，建立部門相互支持為主導的關系，并形成合力；在上級與下級管理機構之間要在職責分清條件下，權利與責任落實，達到政令暢通運轉有序；在管理體制內部諸要素實現(xiàn)有機結合，對管理體制外部社會和經濟環(huán)境要表現(xiàn)出適應能力強，應付自如。19（5）反饋機制。高速公路管理體制是一個開放的大系統(tǒng)，它由眾多的分系統(tǒng)

14、和更細的子系統(tǒng)構成。按照系統(tǒng)工程理論，建立有效的反饋機制，將管理工作中各種資源信息、工作信息、效果信息及外部作用信息通過各種手段，包括現(xiàn)代化計算機網絡手段，及時反映給管理行為主體，由管理主體做出科學靈敏反應并采取正確管理措施，從而實現(xiàn)高速公路管理體制高效率的工作。（6）監(jiān)督機制。主要指高速公路管理體制中，各個管理主體的自我約束和相互督察的關系。 如：在高速公路建設過程中，對工程質量的檢查、檢測及糾正差錯的行為關系；有些省市自治區(qū)對公路建設項目實施的“廉政合同”所規(guī)定的制約關系；在高速公路運營過程中，對收費的監(jiān)督檢查關系等。20圖41 高速公路管理體制構成要素示意圖高速公路管理體制管理職能管理機

15、構管理規(guī)則運行機制管理人員上下分級專業(yè)分類業(yè)務分工權限界定人員數(shù)量人員結構人員素質競爭機制激勵機制協(xié)調機制反饋機制法律體系政策體系標準規(guī)范章程制度監(jiān)督機制約束機制21 高速公路管理體制的五大要素有機結合形成一個完整的大系統(tǒng)。 各類要素間的相互關系體現(xiàn)在管理活動中各自不同的地位和作用上，體現(xiàn)在他們彼此之間相互聯(lián)系、相互配合、相互制約的過程中。高速公路管理體制構成要素中：管理職能配置和權責劃分是體制設立的基本前提；管理機構是體制存在的物質基礎；管理人員是體制運作的動力；管理規(guī)則是體制運作的規(guī)范依據；運行機制是體制有效運轉的保障；22圖42 高速公路管理體制要素相互關系示意圖管理職能權限業(yè)務管理人員

16、數(shù)量結構素質管理機構層級專業(yè)管理規(guī)則法律 政策規(guī)范 制度運行機制競爭 激勵協(xié)調 反饋監(jiān)督234.2 高速公路運營管理體制4.2.1 高速公路運營管理的主要內容 高速公路運營管理的內容主要包括六個類別：路政管理、交通安全管理、收費管理、養(yǎng)護管理、通信監(jiān)控管理和服務區(qū)管理1.路政管理：指高速公路路產路權的保護管理。 具體講就是依照國家有關法律法規(guī)，維護高速公路及其設施不受損害和公路財產權的不受侵犯，保證正常使用。 例如： （1）對公民、法人和其他組織占用、利用公路及超限運輸?shù)仁乱耸芾韺徟?，并進行管理； （2）依法對違章利用、侵占、污染、毀壞高速公路及其設施的行為進行查處； （3）維護高速公路養(yǎng)護等

17、施工作業(yè)現(xiàn)場的秩序等。路政管理屬政府行政管理性質。242.交通安全管理：指制定交通安全管理法律法規(guī)，并依法維護高速公路交通秩序，處理交通事故，確保高速公路安全暢通的管理活動。它也屬于政府行政管理行為。3.收費管理：指依法對高速公路使用者收取有償通行費的管理活動。 其具體內容主要包括收費站點的設置、收費標準和期限的確定、收費人員管理、財物管理和設備管理等。4.養(yǎng)護管理：指依照法規(guī)規(guī)范，對高速公路及其附屬設施進行維護的管理活動。 主要包括對高速公路及其附屬設施進行的日常保養(yǎng)維護，對突發(fā)性因素所造成的局部高速公路損害進行及時修復，對影響高速公路交通的路障進行及時清理，確保高速公路處于良好的技術狀態(tài)。

18、255.通信監(jiān)控管理：其任務主要是維護高速公路通信監(jiān)控設備隨時處于良好狀態(tài)，保證通信線路全天候暢通和監(jiān)控設備的不間斷運轉，及時掌握高速公路上的交通狀態(tài)和各種信息，保證迅速做出對各種突發(fā)事件的應對措施，并為管理者提供決策依據。6.服務區(qū)管理：其涵蓋范圍主要包括為使用高速公路的司機和乘車人員提供餐飲、休息、車輛加油、車輛維修以及醫(yī)療救助等項服務，也包括對依托高速公路展開的土地開發(fā)、廣告經營等活動進行管理。使高速公路對社會經濟的服務活動達到完善化、系統(tǒng)化，也促進高速公路產業(yè)全面、綜合發(fā)展。26影響我國高速公路運營管理體制的兩大因素：計劃經濟時普通公路管理體制：高速公路是在舊的普通公路管理體制中產生的

19、，要受到原有制度的影響；20年來從計劃經濟體制向社會主義市場經濟制度轉制過渡時期，國家經濟體制改革出臺的政策、法規(guī)和措施：轉制時期國家的重大決策，影響著高速公路運營體制的形成，并對高速公路建成后的運營及形成相應的運營管理，發(fā)生了巨大的影響。4.2.2 我國高速公路運營管理體制的產生和形成2720世紀90年代初期，對高速公路的交通安全管理上：有的省由公安部門上高速公路管理；有的省市（如遼寧、四川、陜西、重慶等）采取過或仍然在采取由交通主管部門對包括安全在內的各項管理進行集中統(tǒng)一管理的體制； 高速公路的組織機構形成，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當?shù)貙嶋H情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定。也就是說，國

20、務院對高速公路運營的管理體制，列為省級人民政府改革探索的領域，通過對各種管理體制模式的改革實踐，來優(yōu)選出適合我國實際，最能發(fā)揮高速公路最佳使用效果的運營管理體制。 根據中央政府規(guī)定精神，許多?。▍^(qū)、市）在高速公路運營管理方面進行了改革實驗，出現(xiàn)了多種高速公路運營管理體制模式及相應的管理機構設置。281.高速公路運營管理機構 高速公路運營管理機構的設置是隨著經營型、收費還貸型等不同性質的高速公路建設目的發(fā)展而逐步形成的，有幾種不同類型。1）一元、二元和多元管理主體型機構管理主體一元：就是在省級交通主管部門下面設一個公路局（或沿用原來機構名稱，稱公路管理局），統(tǒng)一負責一般公路和高速公路的管理。把與

21、經營相關的收費管理、服務區(qū)管理、養(yǎng)護管理、通信監(jiān)控管理職能從省公路局分出去；屬于行政管理的路政管理、交通安全管理仍由原部門負責（即仍由省公路局負責）； 從政府角度出發(fā)，對高速公路的管理職能仍然由省公路局履行，是一元主體模式。 云南省、上海市、天津市等4.2.3 當前我國典型高速公路管理體制模式29管理主體二元：就是在省級交通部門下設立公路局和高速公路局（有的也稱高等級公路管理局）。這兩個機構在交通主管部門領導下，分別負責一般公路和高速公路的管理，互相不隸屬，稱二元管理主體。 省高速公路局專管全省高速公路，一般采用縱向直線型管理模式，設管理處、所等。有的省公路局也開始承擔高速公路的建設與管理工作

22、，這樣也形成這些省份高速公路兩家都管的局面，直到20世紀末，我國半數(shù)省份采用這種管理模式。管理主體多元：就是在省級交通主管部門下設立兩個以上管理公路和高速公路的機構。有的省設有省公路局負責一般公路的管理；又設有高速公路管理局、國際金融組織貸款項目辦公室、道路開發(fā)中心等稱呼的并行機構，其性質和職責是相同的，都是負責一條或幾條高速公路的管理； 這些公路管理機構的形成，與投資來源、建設主體及建設方式直接相關，基本都是由高速公路建設業(yè)主轉變?yōu)榻洜I管理主體。302）政企分開和政企合一型管理機構政企合一型：就是在省交通主管部門下面設立既負責行政管理，又負責經營開發(fā)的高速公路管理機構。有：事業(yè)性質、企業(yè)、高

23、速公路管理局、高速公路公司或集團公司；有的是：一套人員，幾塊牌子，行使不同職能。內部管理多數(shù)以事業(yè)單位方式運轉，有的以企業(yè)的方式運轉。政企分開型：就是在省交通主管部門下面既設立行使高速公路行政管理職責的公路管理機構，同時也設立進行高速公路開發(fā)經營的企業(yè)。 這種體制下，所有公路（包括高速公路）的政府行政職能由公路管理機構負責；而其余職責歸由經營開發(fā)企業(yè)管理。 政企分開型的省份在高速公路經營企業(yè)數(shù)量上，有些是多個具有獨立法人資格的企業(yè)并存，有的是設立一個企業(yè)，負責所有高速公路的經營與開發(fā)。313）建設管理型和運營管理型機構 建設管理型機構既承擔高速公路建設任務，又承擔竣工后的運營管理。 運營管理型

24、機構只承擔高速公路竣工使用后的運營管理任務。 高速公路的建設任務由另外設立的機構承擔。322.高速公路交通安全管理模式 主要有三種模式，都是以交通安全管理職能在部門間的不同配置形成的。1）交通部門與公安部門分管模式這種模式沿用傳統(tǒng)普通公路交通安全管理模式，高速公路交通安全管理也由公安部門負責，其余五項管理活動由交通部門負責。交通安全管理方式分兩種類型：由公安部門組建專門高速公路交警隊負責高速公路交通安全，如河北、江蘇等省都采用此模式；高速公路沿線公路交警按屬地原則分段管理，廣東、遼寧等省采用此制度；在分管制度下，高速公路交警的經費來源：v由公安部門自行解決，如北京市；v從收費的高速公路通行費中

25、撥付，廣東、江蘇等采用此方式；33 由于高速公路具有許多不同于普通公路的特性，交通流量大、行車速度快，現(xiàn)代化程度高，對管理的協(xié)調、迅捷要求也比普通公路高得多。傳統(tǒng)的交通部門與公安部門分管模式出現(xiàn)許多不適應之處，主要有以下幾方面：（1）高速公路作為現(xiàn)代化基礎設施，需要用交通工程和系統(tǒng)工程的理論科學實施綜合的交通安全管理。統(tǒng)一管理更適合高速公路。 而分管體制割裂了交通安全與其他各項管理，尤其是與路政管理的聯(lián)系，反而削弱了高速公路交通安全的基礎。特別是由于這種管理體制的束縛，公路交警難以采取綜合措施（包括路政、收費、監(jiān)控通信等）預防事故，只能被動地進行交通事故處理。 而交通部門不能管交通安全，又無法

26、及時獲得足夠的高速公路交通事故的信息，就難以研究分析其特點和規(guī)律，從道路設施、交通流分配、疏導、引導等方面綜合采取工程和技術手段進行事故預防，以減少事故發(fā)生的可能性。34（2）管理目標不一致，難以協(xié)調。交通部門對高速公路的管理目標是綜合目標“安全、效率、服務好、成本低”。而公安部門只有一個目標“安全”。表現(xiàn)在具體管理上，經常不好協(xié)調。例如，有些地方公安交警一味強調安全，過分隨意封閉高速公路，給道路使用者造成不便，也給高速公路管理部門造成很大損失。 高速公路的養(yǎng)護作業(yè)要求快速、高效，要見縫插針，隨即快速維修，而公安交警部門則要求同普通公路一樣履行養(yǎng)護作業(yè)審批程序，常常貽誤時機、延誤時間，或者影響

27、交通。（3）職責交叉，矛盾很多。 在高速公路清障上，公路管理部門和公安交警部門都有職責，重復配置清障車輛，常常發(fā)生矛盾。高速公路上的交通事故大多數(shù)都并發(fā)路產損失，但公安交警只管事故處理，事故處理結束后就將當事車輛和當事人放走，公路部門無法正常履行路產損失的現(xiàn)場堪察、筆錄等程序，常常無法對路產損失索賠。35（4）多頭管理，影響效率，加大成本。 按現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，交通與公安兩部門都有上路巡查執(zhí)法權。 有的地方（如河南省）參與交通安全管理的有專職的高速公路交警支隊，有屬地公安交警隊伍，條塊交叉，多家上路，多頭執(zhí)法，管理效率低、成本高。 據統(tǒng)計，我國高速公路上追尾相撞事故占事故總數(shù)85.5，其中一

28、個重要原因是由于管理環(huán)節(jié)多，對首發(fā)事故現(xiàn)場不能及時處理而造成的。362）交通部門與公安部門共管模式 這種模式是交通主管部門與公安部門聯(lián)合組成高速公路交通管理機構，履行某條高速公路的政府管理職能（路政和交通安全）。 機構下設交警支隊，負責交通安全；下設路政管理科，負責公路資產保護。 交警支隊仍然由公安部門領導，負責其人事、工資和業(yè)務；而其交通工具等裝備和活動經費由交通主管部門解決。目前，成渝高速公路四川段就采用這種模式。 37 這種模型加強了雙方的協(xié)作配合，在一定程度上提高了處理事故的反應速度和管理效率。 但是，這種模式只是在形式上將交通安全納入高速公路統(tǒng)一管理，存在兩個管理主體的本質并未改變，

29、工作仍然按照各自部門職責進行，管理目標上的矛盾依然存在，職責交叉、政出多門、多頭上路的問題沒有從體制上解決，工作協(xié)調好壞，常常取決于兩部門領導者之間的關系，難以長期維系。遼寧、河北、陜西等省都曾嘗試過類似聯(lián)合辦公的兩部門共管模式，都因不盡如人意而取消。383）交通主管部門統(tǒng)管模式 這種模式是由交通主管部門組建的高速公路管理機構對路政、交通安全、收費、養(yǎng)護、通信監(jiān)控和服務實行統(tǒng)一管理。 這種體制將交通安全管理納入整個高速公路管理協(xié)調，由一個管理主體實施統(tǒng)一、綜合管理，符合高速公路作為現(xiàn)代化基礎設施的運營規(guī)律，使其管理的統(tǒng)一性、整體性大大加強，交通安全管理不僅沒有削弱，反而因管理的整體協(xié)調性增強使

30、交通安全管理水平有很大提高。39 成渝高速公路重慶段，陜西省西臨、西寶、臨渭高速公路都曾經采用這種模式，證明統(tǒng)管模式是行之有效的。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）實現(xiàn)了管理目標的統(tǒng)一和協(xié)調。 交通主管部門能采取綜合措施，全面處理高速公路上發(fā)生的問題，從而充分發(fā)揮高速公路現(xiàn)代化基礎設施的優(yōu)勢。 例如，成渝高速公路重慶段，盡管重慶每年平均有霧日達100天，但自1995年以來從未因霧而關閉高速公路，他們采取派車引導、定時放行等綜合措施保證行車安全，不僅實現(xiàn)了霧天無事故，而且方便了車主，同時高速公路也獲得良好經濟效益和社會效益。40（2）采取綜合措施，全面加強交通安全管理，保證了行車安全。 從交通工程理

31、論知道，交通安全也是系統(tǒng)工程，實現(xiàn)交通安全僅憑交警部門指揮疏導和處理事故單方面的措施是不夠的，交通安全是高速公路多個管理系統(tǒng)和管理環(huán)節(jié)的共同任務。 例如成渝高速公路重慶段每到雨天霧天，各管理系統(tǒng)為安全統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動，收費機構向車輛提供交通信息，通過喊話提醒駕乘人員應注意的安全事項；路政和養(yǎng)護機構根據及時獲得的資料，針對性地采取措施，整治重點路段，及時清除交通事故隱患；一旦發(fā)生事故，各管理機構都立即做出快速反應，各機構人員都及時趕赴現(xiàn)場，按照既定職責，有條不紊地按順序進行處理，很快保證公路暢通。41（3）做到了精簡機構，提高效率，降低管理成本。 這種管理體制可以實現(xiàn)管理資源的綜合利用，交通事

32、故與路政案件同步處理，現(xiàn)場勘察與排障救援同步進行，避免了等待、延誤和摩擦扯皮，并且做到了機構簡化、人員精干。例如實行統(tǒng)管模式的成渝重慶段、陜西西渭、西寶高速公路，綜合平均每公里行政執(zhí)法人員，比實行分管的京津塘、江蘇滬寧、廣東廣深、河南開洛、鄭許高速公路少一半；綜合平均每公里配備行政執(zhí)法車輛減少近2/3。42管理管理高速公路路段高速公路路段 里程（公里）里程（公里） 執(zhí)法人員（人執(zhí)法人員（人/公里）公里）執(zhí)法車輛（輛執(zhí)法車輛（輛/公里）公里）交通部門統(tǒng)管交通部門統(tǒng)管重慶成渝重慶成渝1140.760.11陜西西魏陜西西魏570.680.21陜西西寶陜西西寶1550.390.12交通部門與公交通部門

33、與公安部門分管安部門分管京津塘（北京）京津塘（北京）37.61.140.48河南開洛河南開洛201.41.130.31河南鄭許河南鄭許93.21.040.33廣東廣深廣東廣深122.80.950.31江蘇滬寧江蘇滬寧2481.390.35交通部門與公交通部門與公安部門共管安部門共管四川成渝四川成渝2260.830.14高速公路交通安全管理體制不同模式人員、車輛情況43成渝高速公路交通事故比較年份年份重慶段重慶段四川段四川段行駛里程行駛里程（百萬車公（百萬車公里）里）死亡人數(shù)死亡人數(shù)（人）（人）死亡率死亡率（人（人/百百萬車公里）萬車公里）行駛里程行駛里程（百萬車（百萬車公里）公里）死亡人數(shù)死亡

34、人數(shù)（人）（人）死亡率死亡率（人（人/百百萬車公里）萬車公里）1996327.7360.11470.11040.221997333.6270.08474.1840.18 在管理效果上，從交通事故發(fā)生及造成的損失來看，統(tǒng)管體制要好于分管制。以自然環(huán)境等條件相同的成渝高速公路重慶段與四川段比較，統(tǒng)管的重慶段要比共管的四川段好得多。 交通主管部門的統(tǒng)管，從理論上看是符合管理規(guī)律的，從效果上看是最好的。443.高速公路收費管理模式 主要有兩種模式：事業(yè)收費還貸模式和企業(yè)收費經營模式，兩者來源于高速公路投資主體的不同。事業(yè)收費還貸模式：是政府交通主管部門為投資主體，其中大部分資金是靠向銀行借款或發(fā)行債券

35、籌集的；企業(yè)收費經營模式：投資主體是國內外經濟組織，他們是以贏利為目的投資高速公路的；1）收費還貸管理模式 這種模式組建的收費管理機構為事業(yè)單位，具有部分行政職能，實行“自收自支、收支兩條線”管理。 通行費全額上繳上級交通主管部門，養(yǎng)護和管理經費根據年度計劃由上級部門審批核撥。 有些省的這類事業(yè)性質收費管理機構采用了企業(yè)化管理方式，形成了“準事業(yè)”或“準企業(yè)”的收費管理模式452）收費經營管理模式 這種模式的收費管理機構是企業(yè)，分為兩種情況：從高速公路建設開始就由企業(yè)負責（例如BOT公路項目），竣工后仍由該企業(yè)經營；由政府交通主管部門建設，竣工運營后，有償將收費權轉讓給國內外經濟組織（企業(yè)）；

36、 這些高速公路收費管理完全采用企業(yè)經營核算方法，經濟上獨立核算，自負盈虧。而這些高速公路的行政管理則由交通主管部門向經營企業(yè)派駐機構或人員來完成。46我國高速公路管理存在的不足：（1）管理機構在設置上尚未理順，尤其是應盡快研究解決交通主管部門與公安部門在交通安全管理職責上的關系，確立最適合高速公路特征的管理體制。管理機構的重復設置、設備重復投入、管理成本高的問題亟待解決。另外，高速公路管理分工過細，不利于統(tǒng)一管理。（2）政企、事企職能尚未完全理順，職責關系不清，一些應當由企業(yè)經營的如高速公路養(yǎng)護、收費由交通主管部門或公路管理機構承擔；一些公路管理機構只管收費而不承擔還貸責任；缺少投資風險責任，

37、運行機制僵化，“大鍋飯”現(xiàn)象普遍。47（3）收費站點設置不科學，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。 不同投資主體經營管理的同一條高速公路以及省際之間，各自獨立設站收費，造成站點過密，影響了高速公路快捷、高效的優(yōu)勢發(fā)揮；（4）收費制度落后，收費費率制定不科學，缺乏統(tǒng)一標準，各地差別較大。經營管理多元主體的存在，限制了統(tǒng)一先進收費制式（如電子收費）的開發(fā)及利用。 以上問題嚴重制約了高速公路經營管理的進步，是需要通過深化改革解決的。48 按照交通部的規(guī)劃，到2015年我國要建成國道主干線五縱七橫，屆時高速公路里程將達到4萬多公里。1.關于高速公路行政管理機構設置 高速公路管理的重點在省級交通主管部門，對省一級高速公路行

38、政管理機構設置提出兩個具體方案。 1）主體并列方案 這種方案也叫“一省兩局”主體二元型方案。即在省交通主管部門下設置兩個并列的公路管理機構：以管理普通公路為主的省公路局；以管理高速公路為主的省高速公路局； 兩個機構互不隸屬，在省級交通主管部門領導下，分工負責兩類不同等級公路的管理。4.2.4 關于高速公路運營管理體制優(yōu)化方案的建議49省公路局負責管理一般公路的路政、收費、養(yǎng)護和服務管理；省高速公路局負責高速公路的路政、養(yǎng)護、收費、通信監(jiān)控、服務管理，根據授權或委托負責高速公路交通安全管理。 在機構設置上，省公路局按照上述職能設置相應管理機構，實行直線制或職能制管理。 省高速公路局按區(qū)域或線路設

39、立管理處、所；授權或委托高速公路局行使交通安全執(zhí)法職責的，設置高速公路交通綜合執(zhí)法隊、中隊。高速公路局實行對所屬機構的直線制管理。 在高速公路局與高速公路經營機構的分工上，高速公路局負責經營性高速公路具體的行政管理，可向經營性高速公路派駐行政管理人員，專門執(zhí)行行政管理；而其他經營性業(yè)務管理，則由經營機構自行負責。在管理中要加強聯(lián)絡、協(xié)作支持。 兩局屬行政執(zhí)法機構，應納入公務員管理。502）單一主體方案 也稱“一省一局”主體一元型方案。即在省交通主管部門之下設置一個公路管理機構省公路局。其主要職責是在省交通主管部門領導下，行使公路路政、收費、養(yǎng)護、通信監(jiān)控和服務管理。根據委托或授權負責高速公路交

40、通安全管理。 在機構上，省公路局按照高速公路區(qū)域和線路設置高速公路管理處、所；授權或委托高速公路交通安全管理的，在公路局和高速公路管理處、所設立高速公路交通綜合執(zhí)法支隊、中隊，實行一套人馬、兩塊牌子、多項職能。公路局對各處、所實行直線制管理。公路局對普通公路的國、省道實行直線式管理的省份，也可與高速公路管理結合起來，按區(qū)域或線路設立管理分局，實行統(tǒng)一管理。省公路局對其余普通公路實行職能制管理，進行業(yè)務指導。 省公路局與高速公路經營機構的關系與主體并列方案中高速公路局與經營機構的關系相同。51上述兩個方案比較，方案二要優(yōu)于方案一方案一的不足之處在于，兩個并列的管理主體，不利于高速公路與普通公路網

41、絡化管理的協(xié)調；同時，要組建兩套班子，配備兩套人員，增加了管理環(huán)節(jié)和管理成本。方案二中省公路局對全省所有公路實施統(tǒng)一管理，既能滿足高速公路專業(yè)化管理的要求，又能體現(xiàn)公路行政管理的集中、統(tǒng)一，有利于精簡機構、提高效率和降低管理成本。522.關于高速公路交通安全管理體制 高速公路交通安全管理存在的主要問題是：交通、公安兩部門職責分工不當，形成兩個主體造成的。根據統(tǒng)一管理的思路，提出以下3個方案，進行比較分析。1）交通部門統(tǒng)一管理方案 由省交通主管部門統(tǒng)一負責高速公路路政、收費、養(yǎng)護、通信監(jiān)控，服務管理和交通安全管理，也包括高速公路交通安全法規(guī)的制定與執(zhí)行。 據此，省級交通主管部門借鑒我國設立鐵路、

42、民航、海關、森林、內河水運公安機構或專業(yè)警察的作法，設立高速公路交通警察機構。根據高速公路區(qū)域和線路的特點，在省交通主管部門設立公路交警支隊，下面分區(qū)域和線路設立高速公路交警中隊，實行直線制管理。53 高速公路交通警察的主要職責是：在省交通主管部門領導下，貫徹執(zhí)行國家有關高速公路交通安全管理的法律、法規(guī)和方針、政策，擬定和執(zhí)行高速公路交通安全工作計劃，維護高速公路交通秩序，組織高速公路安全宣傳教育，處理高速公路交通事故。 高速公路交通警察所執(zhí)行的，受省交通主管部門領導，其受公安部門領導。 人員編制由省交通主管部門根據高速公路交通量和安全管理工作量提出意見，報編制部門審核確定。高速公路交通警察屬

43、國家公務員編制，其經費按照警察法由國家財政負擔。542）交通部門主導交通安全方案 這種方案將交通安全管理職能由公安部劃歸交通主管部門，與公路其他行政管理、經濟技術管理統(tǒng)一由交通主管部門負責。而交通安全秩序維護和事故處理兩項具體職責仍由公安交警執(zhí)行。 據此方案，在交通安全管理上，交通主管部門的主要職責是：擬訂交通安全管理法律法規(guī)和安全計劃，組織交通安全宣傳教育，指導交通秩序維護和事故處理，統(tǒng)計分析交通事故并采取相應措施。 公安交警的主要職責是：貫徹執(zhí)行交通安全管理法律、法規(guī)，維護交通秩序，處理交通事故。 受交通主管部門領導，受公安部門領導。 根據高速公路管理實際和我國現(xiàn)行公安交通警察管理體制，高

44、速公路上的事故處理和秩序維護，可由線路所經區(qū)域公安交通警察管理。 公安交通警察經費根據警察法由國家財政負擔。553）交通部門綜合執(zhí)法方案 該方案保持普通公路現(xiàn)行管理體制分工不變，即由交通部門管理普通公路路政、收費、養(yǎng)護、通信監(jiān)控、服務管理，由公安部門管理交通安全。而對高速公路實行“特殊”管理，即由交通部門設立專門針對高速公路的綜合執(zhí)法機構，統(tǒng)一行使交通安全、路政、運政等交通行政執(zhí)法職能，類似當前重慶市市政高速公路“統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法”的模式。方案要點：（1）綜合執(zhí)法機構設立。由省級人民政府根據國務院辦公廳國辦發(fā)199216號文件規(guī)定精神，通過地方立法、授權成立管理機構，從事綜合執(zhí)法工作。（2）綜合執(zhí)法機構主要職責。貫徹執(zhí)行國家有關高速公路路政、交通安全、運政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，管理高速公路路產、維護高速公路交通秩序，處理交通事故，監(jiān)督檢查高