流域水資源管理法律機制探討以珠江流域為視角

1、流域水資源管理法律機制探討以珠江流域為視角以珠江流域為視角幸紅關鍵詞: 水資源 流域 管理體制 水權內(nèi)容提要: 科學合理的流域管理體制，是實施流域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的基本前提和保證，本文針對我國現(xiàn)行的流域管理體制及其存在的問題進行深入分析和研究，以珠江流域為視角，結合珠江流域的自然屬性和社會特性，提出流域管理目標模式，即以流域為單元的一體化管理，建立流域管理體制，即流域管理委員會與流域管理局雙層體制，采取流域管理方法，即立法、行政、市場調控、公眾參與等綜合手段，旨在為我國建立一個完善的流域管理法律體制提供研究意見。流域是指被地表水或地下水分水線所包圍的范圍，也即河流湖泊等水系的集水區(qū)域。流域是

2、以水為媒介，由水、土、氣等自然要素和人口、社會、經(jīng)濟等人文要素相互關聯(lián)、相互作用而共同構成的自然一社會一經(jīng)濟復合系統(tǒng)。流域循環(huán)不僅構成了經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎，還是生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結所在。因此，以流域為單元對水資源實行綜合管理，是實現(xiàn)資源、環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的最佳途徑，這一觀點已成為各國政府和科學界的共識。流域水資源管理就是將流域上、中、下游，左岸與右岸，干流與支流，水量與水質，地表水與地下水，治理、開發(fā)與保護等作為一個完整的系統(tǒng)，將興利與除弊結合起來，運用行政、法律、市場等手段，按流域進行水資源的統(tǒng)一協(xié)調管理。流域水資源管理的實質，就是建立一套適應水資

3、源自然流域特性和多功能統(tǒng)一性的管理制度，使有限的水資源實現(xiàn)優(yōu)化配置、發(fā)揮最大的綜合效益，保障和促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。一、流域水資源管理的基礎以流域為單元實行一體化管理一直是水資源管理的目標。由于對水資源統(tǒng)一管理不僅涉及到自然系統(tǒng)，更涉及到社會系統(tǒng)，各國對流域管理進行了許多探索，以流域作為水資源管理區(qū)劃單元的理論基礎主要有以下幾種：(一)避免“公地悲劇”個體與群體利益相互統(tǒng)一的哲學觀點在當前水資源的管理體制作用下，個體與群體間的矛盾異常激烈且日益呈現(xiàn)表面化。美國哈丁“公地悲劇”理論認為，公地為人們共同擁有，各擁有者在具有使用該對象權利的同時，無限制地追求個人利益最大化，結果往往導致整個系統(tǒng)最

4、后的崩潰。水資源是具有流動性、關聯(lián)性、系統(tǒng)性的典型的公共資源。如果在對水資源開發(fā)利用的過程中，不考慮協(xié)調和管理個體與群體的矛盾，“公地悲劇”不可避免地發(fā)生。(二)公共管理的統(tǒng)一性公共管理決策理論水資源的公共屬性要求管理主體單一化和管理職能集中化。根據(jù)公共管理決策理論，在公共管理中，管理主體越分散，管理責任越趨于松弛，對資源保護越無力，資源狀況則越壞。反之，權力越是集中并趨向單一，責任也就越明確，越統(tǒng)一，而權力主體之間的破壞性競爭也就越小，資源會得到越為有力的保護。流域水資源綜合管理體制，實行統(tǒng)一指揮。加強調控，將過去的多層次、多部門的水資源權力結構系統(tǒng)單一化，對流域范圍內(nèi)的全部水體資源實施一體

5、化的垂直管理，明確管理目標和責任，理順部門間機制的摩擦和沖突，相應地管理效率也就會大大提高，對資源保護就會更有效。(三)流域管理整體性生態(tài)系統(tǒng)理論流域是一個人與自然環(huán)境相互作用的復雜生態(tài)系統(tǒng)，它是一個以水為載體，由資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟等若干子系統(tǒng)相互作用、相互制約的有機形成的統(tǒng)一整體，在系統(tǒng)內(nèi)部，任何一個子系統(tǒng)的變化或某一區(qū)段的局部性調整均將不可避免地對整個流域產(chǎn)生重要影響。因此，以流域為單元對水資源實行統(tǒng)一管理已為世界上大多數(shù)國家所接受，成為國際公認的科學原則。二、我國流域管理體制存在的主要問題(一)流域管理法制不健全，缺乏法制保障2002年8月全國人大常委會通過新水法，是迄今對流域管理機

6、構的法律地位規(guī)定最明確，對流域管理機構的職責規(guī)定最集中的一部法律。該法確定了流域管理機構在水資源管理方面的基本職能，明確了流域管理與區(qū)域管理相結合、監(jiān)督管理與具體管理相分離的新型管理體制。但由于存在種種缺陷，它難于承擔流域水資源統(tǒng)一管理職責。雖然新水法在立法理念和制度設計上都有了重大突破，但因為缺乏具體規(guī)定又沒有針對性，同時也因為缺乏協(xié)調性而無法發(fā)揮應有作用，制度上有許多弊病仍未革除殆盡，也存在著部門立法、操作性欠缺、立法技巧粗糙、定位不清、政府管理改革不夠等系列問題。許多管理職能沒有得到具體的法律保障，是一部沒有任何約束力的“軟性”規(guī)則。(二)流域管理體制不能適應水資源統(tǒng)一管理要求1.流域管

7、理機構缺乏權威性和綜合性。我國的流域管理機構隸屬于國家水行政主管部門，缺乏獨立的自主管理權。流域管理機構的法律地位、作用、權限在現(xiàn)行的法律、法規(guī)中都沒有做出明確規(guī)定，無權過問地方水資源開發(fā)利用與保護問題，沒有自主管理權。流域機構在沒有經(jīng)過法律、法規(guī)特別授予之前，不具備執(zhí)法主體資格，因而流域管理機構在流域水資源的開發(fā)利用中，難于行使有效的監(jiān)督權，在履行水行政管理中感到力不從心。2.流域管理機構缺乏有效的調控手段。現(xiàn)行流域機構是國務院水行政主管部門的派出機構，無論是在水資源開發(fā)和流域治理工程項目的審批、工程投入方面，還是在資源的配置、監(jiān)督管理方面，都沒有有效的手段來保證流域規(guī)劃的實現(xiàn)。3.流域執(zhí)法

8、和監(jiān)督管理環(huán)節(jié)薄弱。原水法規(guī)定的法律責任過于原則，不便操作，造成了執(zhí)法上的困難。按行政區(qū)域劃分的流域管理體制無法避免地方保護主義，各區(qū)域執(zhí)法和監(jiān)督管理部門必然趨利避害，即使這些隸屬于各部門的流域管理機構能夠履行自己職責，也會由于部門利益造成利則爭權、害則推諉的現(xiàn)象。加之法律對流域的執(zhí)法和監(jiān)督管理權限規(guī)定不清，職責不明，各部門職權交叉重疊，各自為政，矛盾重重不可避免。4.流域管理經(jīng)費不足。現(xiàn)行流域管理機構內(nèi)部職能部門的結構，是以行政事業(yè)性質的部門為主，絕大部分經(jīng)費都來自于國家財政，而國家財政所支付的經(jīng)費極其有限。經(jīng)費不足，因而流域管理機構缺乏良性運行機制，步履艱難。(三)缺少正式的充分信息溝通渠

9、道和吸引公眾參與的有效手段。由于部門分割的原因，流域管理機構只能與上級主管部門進行信息交流，而與國土、經(jīng)濟、民政、環(huán)境、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等其他相關部門的協(xié)商合作機制不健全。沒有正式的信息交流渠道，常常造成工作重復和矛盾。三、完善我國流域管理體制的法律對策由于每一個流域地理位置不同、流域范圍不同、資源開發(fā)利用的目標不同、徑流量不同、所負擔的社會功能不同，根據(jù)不同的流域特性專門立法是必須的。珠江流域獨具“三江匯集，八口分流” 1的水系特征，既維系著下游三角洲及沿海最發(fā)達地區(qū)，又維系著上、中游滇、黔、桂廣大欠發(fā)達地區(qū)，珠江還擔負著向香港和澳門地區(qū)的供水任務。因此，筆者認為，應將珠江流域作為一個基本單元開展

10、水資源統(tǒng)一規(guī)劃，對流域管理體制的法律構建提出以下設想：(一)流域管理體制模式選擇水資源的流域性和公共性特征是設置管理體制所必須考慮的前提。由于各國的自然、社會和經(jīng)濟的差異性，流域管理體制建立的模式有所不同，主要有三種類型：1.流域管理局。以美國田納西流域管理局(TVA)最為典型，由國家通過立法賦予其統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護流域內(nèi)各種自然資源的廣泛權限。主要特征：(1)屬于政府的一個機構，直接對中央政府負責;(2)法律授予高度的自治權;(3)有專門的經(jīng)費，滾動開發(fā)。但由于這類機構集中很大的權力，他們在協(xié)調與地方政府、各有關部門對水資源開發(fā)利用的利益方面遇到相當大的阻力。2.流域協(xié)調委員會。如澳

11、大利亞墨累河流域委員會。由國家立法或由河流流經(jīng)的地區(qū)(州或省)政府和有關部門，通過協(xié)議建立的河流協(xié)調組織，主要職能是根據(jù)協(xié)議對流域內(nèi)各州的水資源開發(fā)利用進行規(guī)劃和協(xié)調，這類機構間的權力差別很大。3.綜合性流域機構。如英國泰晤士河水務局。其職權不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協(xié)調委員會那樣狹窄單一。管理的基本特征是著眼于水循環(huán)，對流域內(nèi)的地表水與地下水，水量與水質實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營，具有廣泛的水管理職責，具有控制水污染和管理水土生態(tài)環(huán)境的職能。在水污染受到普遍關注的今天，這類流域管理機構得到廣泛的建立。借鑒國際流域綜合管理的成功經(jīng)驗，結合珠江流域的特性，筆者認為，珠江流域管理機構

12、的組建可采取流域管理委員會加流域管理局雙層體制。首先，成立珠江流域管理委員會作為珠江水資源代表主體，是珠江流域水資源保護的行政主管機關，對珠江流域保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，全面協(xié)調和決策流域范圍內(nèi)各項管理事務，業(yè)務上受國家環(huán)保局和水利主管部門領導。珠江流域管理委員應有廣泛的代表性，包括中央有關部門、流域內(nèi)各地方政府代表、受益產(chǎn)的代表及專家代表等。流域管理委員會的職責是制訂政策，通過民主表決的辦法，對流域管理的一切重大事項和政策做出決議和決定。其次，在流域管理委員會下設珠江流域管理局或類似機構，作為管理執(zhí)行機構，這個執(zhí)行機構的職能是執(zhí)行流域管理委員會所制定的一切政策和所做出的所有決議和決定。根

13、據(jù)珠江流域的水系狀況，設立若干支流流域管理局，如東江、西江、北江等流域管理局，負責本支流管理和與上一級管理局的協(xié)調事務。(二)完善流域管理方法1.立法(1)明確流域水資源管理的法律地位、職責和職權。通過制定水事基本法，將流域管理機構從行政管理部門獨立出來，成立具有權威性的科學的流域管理機構，賦予流域管理機構行政主體法律地位，明確流域機構的協(xié)調職責，確定流域管理機構對省級水行政主管部門的監(jiān)督調控權。同時，盡快啟動相關法律修訂程序，統(tǒng)一完善流域綜合控制體制。目前珠江流域法規(guī)建設還很不完善，沒有像淮河流域、松遼流域那樣的流域性水資源保護法規(guī)，可借鑒其相關國家和國內(nèi)其他流域管理成功經(jīng)驗，建立適應珠江流

14、域特點的流域性法規(guī)，如珠江流域水資源保護條例、珠江取水許可和水資源費征收管理條例、珠江入河排污口管理規(guī)定、珠江水質監(jiān)測管理辦法等，逐步建立和完善珠江利于水資源保護的法規(guī)體系。(2)依法治水，加大執(zhí)法和監(jiān)督管理力度。成立流域水行政執(zhí)法機構，配備專職執(zhí)法人員和必要的執(zhí)法設備，根據(jù)新水法設定流域管理機構及其水政監(jiān)督檢查人員執(zhí)法的權力和義務。加強流域水污染控制配套立法，強化流域水資源保護的監(jiān)測、管理系統(tǒng)，在水利部和水利委員會的統(tǒng)一安排下，實施省(區(qū))界斷面水量、水質雙控制，做好流域水功能區(qū)劃分、取水許可的水質管理體制以及其他各項工作;做好流域水資源保護的監(jiān)督管理工作，協(xié)調地方間水污染的矛盾和糾紛。(3

15、)賦予司法保障權。水事糾紛起因復雜，大多數(shù)情況下涉及民事糾紛和行政糾紛，利益主體眾多，由掌握全面情況的流域管理機構來解決是最為合適的，關鍵是立法賦予流域管理機構必要的司法權。由于行政司法融司法程序和行政程序于一體，既吸收了行政程序簡易和高效的優(yōu)點，又具有司法程序公正合理的特征，充分利用法律、法規(guī)賦予流域機構的司法權，可極大提高工作效率，加大流域管理力度。2.行政(1)制定流域管理規(guī)劃。水利規(guī)劃是進行一切水事活動的基礎，是水資源開發(fā)、利用和保護的基本依據(jù)。流域管理機構通過制定規(guī)劃，確保人們對流域環(huán)境、社會和經(jīng)濟等各方面需求的平衡。既要考慮整個流域范圍內(nèi)自然資源的合理開發(fā)利用以轉化為經(jīng)濟社會發(fā)展成

16、果，又要考慮流域內(nèi)有限的環(huán)境資源的供需平衡。流域綜合管理規(guī)劃往往由一系列專題規(guī)劃組成，包括流域管理目標、所要解決的主要問題，采取的主要措施及時間的安排等。(2)監(jiān)督管理。根據(jù)水利部第15號令建設項目水資源論證管理辦法和水利部22號令入河排污口監(jiān)督管理辦法的規(guī)定，全面推行對水環(huán)境影響的水資源論證制度。建立水生態(tài)環(huán)境預警預報系統(tǒng)，及時、準確地掌握水生態(tài)變化情況。強化各級政府保護源區(qū)的職能，把源區(qū)水資源保護作為考核政府工作的重要內(nèi)容，實行政府主要領導負責制，對不履行職責，造成嚴重危害的依法追究當事人責任。3.市場水資源應該具有多元的產(chǎn)權結構和多層次的權利構造。從多元的角度看，水資源不僅可以屬于國家，

17、也可以在有所限制的情況下歸私人所有 2。從多層次角度看，不僅應確立水資源的所有權，還應確立用水權、合理開發(fā)權、轉讓權等。至今我國立法對水權的概念問題尚未形成一致的看法。筆者認為，在水資源所有權由國家享有的前提下，水權實質上就是水資源的非所有人依照法律的規(guī)定或合同的約定所享有的對水資源的使用或收益權，水權性質上為用益物權。也就是說，國家授予水使用人的水許可權是一種權利，一種具有物權屬性的權利 3。它是作為所有權主體的國家把水資源所有權的部分權能轉讓給水資源的使用者。以治理流域水污染為例，如果賦予某流域用水者以明確的用水權，假定該權利可以自由買賣，則這種財產(chǎn)權對于所有者來說是一件有特殊價值的“商品

18、”，在治理流域污染中，這種財產(chǎn)權可以看成是流域使用者的污染權或不被污染權。任何一方侵害他方的權利，均應支付治理污染的賠償金額。因此，市場機制發(fā)揮作用的前提是水資源權屬必須明確，權屬必須是安全、可實行的，在法律上是可轉移的。完整的水資源產(chǎn)權制度在法律上應包括水資源所有權主體制度、水權制度、水權交易制度等規(guī)定。建議在珠江流域保護條例申明確水權性質，確定珠江流域水資源市場化配置的基本原則，具體規(guī)定水資源權屬、開發(fā)利用權和相關權益。4.公眾參與公眾參與到有關水問題的立法和管理過程中將提高水管理的效率和效果。由于對流域管理問題的評價及其優(yōu)先解決問題的看法不同，導致各方利益或行為發(fā)生沖突，這些矛盾或沖突往往直接影響參與者的意識。解決這些矛盾和沖突的最有效途徑就是吸收各利益相關方的共同參與，通過獲取可靠而全面的流域信息數(shù)據(jù)以增加各方對問題判斷的準確性和一致性，盡可能地尋找能夠給各方帶來共同利益的措施，以取得各方的認同。目前通用的流域管理公眾參與主要有兩種類型：協(xié)商與參與，主要程序包括：信息發(fā)布、信息反饋、反饋信息總匯、信息交流等。注