論公共領(lǐng)域中外部性問題的治理研究

1、論公共領(lǐng)域中“外部性問題”的治理研究內(nèi)容提要：自20世紀(jì)70年代以來，由于工業(yè)化、城市化、環(huán)境污染等一些社會(huì)問題的不斷加劇，外部性問題幾乎成了灸手可熱的話題。外部性問題的存在，市場機(jī)制不能達(dá)到社會(huì)資源的優(yōu)化配置，也就是說，市場機(jī)制對外部性問題無能為力。既然市場機(jī)制本身不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)帕累托效率，就需要采取某種方法對市場機(jī)制的運(yùn)行過程加以管制。本文試圖在闡述公共產(chǎn)品的涵義，外部性的涵義及其作為經(jīng)濟(jì)低效率的根源的基礎(chǔ)上，如何對公共領(lǐng)域中的外部性問題進(jìn)行矯正。關(guān)鍵詞：公共領(lǐng)域 外部性 治理十六屆四中全會(huì)上，我黨提出了構(gòu)建“和諧社會(huì)”的偉大藍(lán)圖。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，發(fā)展與環(huán)境的矛盾日益突出，“和諧社會(huì)

2、”的戰(zhàn)略實(shí)施是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的有力保證。公共領(lǐng)域關(guān)系著千家萬戶，而其中外部性問題尤為嚴(yán)重，因此對公共領(lǐng)域中的外部性問題的治理進(jìn)行研究具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。外部性是指一個(gè)廠商的生產(chǎn)行為或一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)行為對其他人產(chǎn)生直接的、未予補(bǔ)償?shù)恼婊蜇?fù)面的影響。出現(xiàn)負(fù)面外部性是，比如空氣或水污染，過多的產(chǎn)品或服務(wù)以及低的價(jià)格被生產(chǎn)或消費(fèi)，但用于矯正或緩解外部性的努力和資源卻微乎其微。出現(xiàn)正面外部性時(shí)，如某公司從其他公司學(xué)到一種新的推銷方式，將以極高的價(jià)格生產(chǎn)極少量的產(chǎn)品或服務(wù)，但為增強(qiáng)這種外部性而投入的努力極少。在市場失靈時(shí)，采取合理的措施進(jìn)行矯正，維護(hù)廣大人民的利益，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。一、外部性定義關(guān)

3、于外部性的定義，有許多學(xué)者曾對它作了探討。史普博將外部性定義為，“某種外部性是指在兩個(gè)當(dāng)事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)交易的情況下，由一個(gè)當(dāng)事人向另一個(gè)當(dāng)事人所提供的物品束”。斯蒂格利茨認(rèn)為，“當(dāng)個(gè)人或廠商的一種行為直接影響到他人，卻沒有給予支付或得到補(bǔ)償時(shí)，就出現(xiàn)了外部性”，或“未被市場交易所體現(xiàn)的額外成本和額外收益稱為外部性”。按薩繆爾森的理解，“生產(chǎn)和消費(fèi)過程中當(dāng)有人被強(qiáng)加了非自愿的成本或利潤時(shí)，外部性就會(huì)產(chǎn)生。更為精確地說，外部性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)對他人福利施加的一種未在市場交易中反映出來的影響”。按照一般說法，外部性指的是私人收益與社會(huì)收益、私人成本與社會(huì)成本不一致的現(xiàn)象。這些定義所強(qiáng)調(diào)的是商品

4、在兩個(gè)當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)移，是在他們之間缺乏任何經(jīng)濟(jì)交易的情況下發(fā)生的。當(dāng)你在屋前栽種的花草，對行人產(chǎn)生的賞心悅目的利益，并沒有經(jīng)過市場交易而得到他們支付的價(jià)格；當(dāng)你發(fā)明了一種好辦法清除外溢出來的原油時(shí)，這一好處將為許多未向你付款的人所享用，這產(chǎn)生了外部效應(yīng)。我們將其稱為正外部性。很明顯，正外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成的積極影響，使他人減少成本，增加收益。當(dāng)造紙廠排出的生產(chǎn)廢水，給下游人們的生活和生產(chǎn)產(chǎn)生了損害，也不是經(jīng)過市場交易而向下游的人們支付了相應(yīng)的價(jià)格；當(dāng)你向小溪中倒入一桶酸液時(shí)，它會(huì)將魚和植物殺死。但你沒有向任何人賠償這場災(zāi)難的損失，從而導(dǎo)致了負(fù)外部性的產(chǎn)生。負(fù)外部性指一種經(jīng)濟(jì)行為給

5、外部造成消極影響，導(dǎo)致他人成本增加，收益下降。正如薩繆爾森所說的，“外部性是無意識的但卻是有害的經(jīng)濟(jì)行為”。外部性活動(dòng)可在生產(chǎn)者之間、消費(fèi)者之間或者生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間。外部性在許多領(lǐng)域廣泛存在，查爾斯（Charles）曾列出外部性的16中表現(xiàn)，其中正外部性有8種，負(fù)外部性也有8種。本文所分析的外部性是指負(fù)外部性，因此，在這里列出查爾斯的8種負(fù)外部性：（1）工廠產(chǎn)生污染（水、氣、躁音等）；（2）濫用森林土地等自然資源；（3）汽車排放廢氣、躁音、搶占熱鬧行道；（4）車禍中無辜受害；（5）亂扔垃圾、吐痰等；（6）麻將聲或音樂聲防礙他人休息；（7）公共場合高談闊論；（8）高樓擋住較低建筑物的陽光。查爾

6、斯指出的上述表現(xiàn)也僅僅是列舉性的。事實(shí)上，沒有人能窮盡外部性的各種形形色色的表現(xiàn)。這些表現(xiàn)都是與環(huán)境有關(guān)的，實(shí)際上環(huán)境問題是由負(fù)外部性引起來的。 由此可見，外部性是一個(gè)內(nèi)涵極其豐富，極有研究價(jià)值的重要概念。外部性理論不僅涉及到我國現(xiàn)實(shí)的人口、生態(tài)、環(huán)境問題，而且涉及到公共產(chǎn)品的效率和制度安排問題，因此，開展外部性理論研究具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。二、有關(guān)公共產(chǎn)品的爭論 隨著對公共產(chǎn)品研究的深入，關(guān)于公共產(chǎn)品的爭論也日益激烈?？傮w上說，這些爭論主要集中在兩方面：公共產(chǎn)品的分類以及供給方式。 關(guān)于公共產(chǎn)品的分類，布坎南在俱樂部的經(jīng)濟(jì)理論一文中明確指出，根據(jù)薩繆爾森的定義所導(dǎo)出的公共產(chǎn)品是“純公共產(chǎn)

7、品”，而完全由市場來決定的產(chǎn)品是“純私人產(chǎn)品”。現(xiàn)實(shí)世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的一種商品，稱作準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合商品。2(p1-14)在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者根據(jù)競爭性和排他性的有無將物品分為四類，見下表： 物品的分類   排他性 有 無 競爭性 有 私人品 共同資源 無 俱樂部產(chǎn)品 純公共品 從表中可以看出，公共產(chǎn)品基本可以分為三類：第一類是純公共產(chǎn)品，即同時(shí)具有非排他性和非競爭性，如國防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)科學(xué)等。第二類公共產(chǎn)品的特點(diǎn)是消費(fèi)上具有非競爭性，但是卻可以較輕易地做到排他，如公共橋梁、公共游泳池以及公共電影院等。有人將這類物品

8、形象地稱為俱樂部產(chǎn)品（club goods）。第三類公共產(chǎn)品與俱樂部產(chǎn)品剛好相反，即在消費(fèi)上具有競爭性，但是卻無法有效地排他，如公共漁場、牧場等。有學(xué)者將這類物品稱為共同資源（common resources）。俱樂部產(chǎn)品和共同資源產(chǎn)品通稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品（quasi-pubic goods），即不同時(shí)具備非排他性和非競爭性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般具有“擁擠性”（congestion）的特點(diǎn)，即當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目增加到某一個(gè)值后，就會(huì)出現(xiàn)邊際成本為正的情況，而不是象純公共產(chǎn)品，增加一個(gè)人的消費(fèi)，邊際成本為零。準(zhǔn)公共產(chǎn)品到達(dá)“擁擠點(diǎn)”后，每增加一個(gè)人，將減少原有消費(fèi)者的效用。 公共產(chǎn)品的分類以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品“擁

9、擠性”的特點(diǎn)為我們探討公共產(chǎn)品的供給方式供給了前提。 關(guān)于公共產(chǎn)品的供給方式，爭論頗多。以薩繆爾森代表的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，由于公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的特征，因此通過市場方式提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)排他是不可能的或者成本是高昂的，并且在規(guī)模經(jīng)濟(jì)上缺乏效率。因此，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為政府提供公共產(chǎn)品比市場方式即通過私人提供具有更高的效率。從20世紀(jì)60、70年代以來，隨著福利國家危機(jī)的出現(xiàn)，一批主張經(jīng)濟(jì)自由的經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛開始懷疑政府作為公共產(chǎn)品唯一供給者的合理性。戈?duì)柖?、布魯貝克爾、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人或從理論或從?jīng)驗(yàn)方面論證了公共產(chǎn)品私人供給的可能性。三、外部性與資源配置效率從上面的定義可

10、看出，由于外部性活動(dòng)沒有經(jīng)過市場交易，因而當(dāng)事人不必承擔(dān)外部性活動(dòng)對他人所造成的損失。這樣，外部性活動(dòng)的私人成本與社會(huì)成本就不一致。比如鋼鐵廠生產(chǎn)鋼鐵的私人成本包括材料、運(yùn)輸、資本、勞動(dòng)和管理等成本，但從整個(gè)社會(huì)來看，生產(chǎn)鋼鐵的成本，除了上述鋼鐵廠承擔(dān)的私人成本外，還包括煉鋼所排放的廢水、廢氣對社會(huì)所造成的污染成本，這兩種成本之和就是社會(huì)成本。在競爭性市場經(jīng)濟(jì)中，私人的最優(yōu)活動(dòng)是按照私人成本等于私人收益的原則進(jìn)行決策的，此時(shí)，如果沒有外部性，私人成本與社會(huì)成本是一致的，因而市場是有效率的。在存在外部不經(jīng)濟(jì)性的情況下，就發(fā)生了私人成本與社會(huì)成本的差異。對于污染排放者，由于無需承擔(dān)消除對其他人造成

11、的不利影響的成本，其私人成本就小于社會(huì)成本。這樣，污染者僅從自己的私人成本和私人收益出發(fā)選擇“最優(yōu)”產(chǎn)量，具有過度生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)，其產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過從整個(gè)社會(huì)角度出發(fā)所考察確定的“社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量”。而對于其他受影響的生產(chǎn)者來說，由于要承擔(dān)污染者造成的不利影響，其私人成本就大于社會(huì)成本。這些生產(chǎn)者就會(huì)從私人成本和私人收益出發(fā)選擇自身的“最優(yōu)”產(chǎn)量，具有縮小生產(chǎn)規(guī)模的動(dòng)機(jī)，其產(chǎn)量則達(dá)不到“社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量”所要求的水平。這就說明，在存在外部效應(yīng)的情況下，競爭企業(yè)的利潤最大化行為并不能自動(dòng)導(dǎo)致有效率的資源配置。它只能使某些私人的福利達(dá)到最大，卻無法使社會(huì)的福利達(dá)到最大。我們把這種現(xiàn)象稱為“市場失靈”(Market

12、 failure)。DMSCMPCMEC數(shù)量成本0Q0Q1圖1 私人成本與社會(huì)成本的關(guān)系 圖1中，D為需求曲線，MPC為鋼鐵廠的私人邊際成本曲線，MSC為社會(huì)邊際成本曲線。如果市場是完全競爭的，那么，邊際成本曲線就是供給曲線，因而，由私人邊際成本曲線與需求曲線的均衡點(diǎn)所決定的最優(yōu)產(chǎn)量，就是Q1 。但從社會(huì)成本來看，生產(chǎn)鋼鐵的成本還包括污染成本，即外部性成本MEC。從圖中可以看出，社會(huì)邊際成本曲線MSC高于私人邊際成本曲線MPC，它等于MPC+MEC。這樣，社會(huì)邊際成本曲線與需求曲線構(gòu)成的交點(diǎn)所決定的最優(yōu)產(chǎn)量，即為Q0 ，低于前者的產(chǎn)量Q1 。由此可見，在存在外部性的條件下，完全競爭導(dǎo)致生產(chǎn)或消

13、費(fèi)過多，社會(huì)資源沒有得到最有效的利用，市場失靈了。在每一個(gè)市場中，都存在著資源的錯(cuò)誤配置。而當(dāng)資源配置不合理時(shí)，遭受福利損失的便是大眾。借助圖1，我們能得出有關(guān)引起污染外在性的商品的市場分配的一些結(jié)論。 1、商品的產(chǎn)量太大。 2、產(chǎn)生太多污染。 3、產(chǎn)生污染的商品價(jià)格太低。 4、只要成本是外在的，那么市場決定于生產(chǎn)者沒有動(dòng)力去尋找降低單位產(chǎn)出污染的方法。 5、因?yàn)榕盼廴疚锏某杀咎停匝h(huán)再利用廢物就很難開展。市場的不完善對一種產(chǎn)品造成的影響最終總是會(huì)影響到對原材料和勞動(dòng)力等的需求，進(jìn)而影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)。從資源配置的角度來看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源的配置大多是通過市場來實(shí)現(xiàn)的。正常工作的市場通

14、常是資源在不同用途之間和不同時(shí)間上配置的有效機(jī)制。市場的正常工作要求具備若干條件，其中包括：所有資源的產(chǎn)權(quán)一般來說是清晰的；完全競爭市場；短期行為、不確定性和不可逆決策的不存在。如果這些條件是不能滿足，市場就不能有效地配置資源。大多數(shù)環(huán)境惡化和低效使用資源是由于市場機(jī)制不健全、市場機(jī)制扭曲，或根本就不存在市場。那么，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境問題是怎樣失調(diào)的呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)家們把產(chǎn)生環(huán)境問題的市場“失靈”，歸納為以下幾個(gè)方面：參考文獻(xiàn)：1、美丹尼爾F史普博著：管制與市場，上海三聯(lián)書店上海人民出版社，1999年12月版。2、斯蒂格利茨：經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國人民大學(xué)出版社2001年版 3、美保羅薩繆爾森：經(jīng)濟(jì)學(xué)第1

15、6版，華夏出版社，1999年版。 4、Charles，H.C.K，1991，The World of Economics（2nd revised edition，volume ），Commonwealth Publishing Co.，Ltd. 5、美湯姆惕藤伯格著 朱啟貴譯：環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2003年8月版。 6、夏普、雷吉斯特、格里米斯著：社會(huì)問題經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國人民大學(xué)出版社2000年版。 第一，一些環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不存在或不安全，影響人們對環(huán)境資源保護(hù)、管理和投資的積極性，引起廣泛的短期行為。由于空氣和河流、海洋水體沒有產(chǎn)權(quán)，私人通常不會(huì)對合理使用這種資源感興趣。第二，一些

16、環(huán)境資源沒有形成市場或市場競爭不足，沒有價(jià)格或價(jià)格偏低，造成過度利用。江河湖泊、海洋、空氣等提供的環(huán)境“服務(wù)”，通常沒有市場，沒有價(jià)格，利用者不花什么錢就可以任意占用，造成水環(huán)境和大氣環(huán)境的不斷惡化。有些水資源、能源和許多其他礦產(chǎn)資源有市場，但價(jià)格偏低，價(jià)格構(gòu)成中并沒有反應(yīng)其開發(fā)利用中的環(huán)境成本，加劇了不合理的開發(fā)利用。第三，環(huán)境資源利用中存在著廣泛的外部不經(jīng)濟(jì)性。這主要是指企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)營活動(dòng)對同其沒有直接市場交易關(guān)系的其他企業(yè)或個(gè)人造成了不利的影響，如企業(yè)污染了周圍環(huán)境，給周圍居民和企業(yè)帶來了危害；上游砍伐森林導(dǎo)致水土流失，淤積了下游河道，加劇了洪澇災(zāi)害。外部不經(jīng)濟(jì)性造成私人成本低于社會(huì)成

17、本的后果，原因就在于企業(yè)一般不會(huì)承擔(dān)有關(guān)企業(yè)和居民在防止污染、醫(yī)療等方面的損害費(fèi)用。從整個(gè)市場的情況來看，如果政府不對污染大、社會(huì)成本高的企業(yè)進(jìn)行控制，這些企業(yè)實(shí)際上就以損害社會(huì)為代價(jià)獲得了某種競爭優(yōu)勢。第四，很多環(huán)境資源是“公共物品”，使用和消費(fèi)不具有排他性，無法由市場自發(fā)地提供。如果一個(gè)企業(yè)保護(hù)了清潔的空氣和清潔的水體，但不能阻礙周圍的企業(yè)和人們享用，形不成需求市場。沒有需求市場，通常也就不會(huì)有以盈利為目的的企業(yè)去提供這類“公共物品”服務(wù)。第五，環(huán)境資源領(lǐng)域建立產(chǎn)權(quán)和市場的交易成本太高。交易成本是指取得信息、相互合作、討價(jià)還價(jià)和履行合同所需的費(fèi)用。如對海洋漁業(yè)資源，特別是那些洄游性魚類資源

18、，很難建立有效的產(chǎn)權(quán)，即使劃定了產(chǎn)權(quán)，如把某一群魚劃給某一個(gè)漁民，但監(jiān)視、保護(hù)起來難度很大，成本也太高。第六，環(huán)境資源利用及其影響一般是一個(gè)長期過程，林木成材要十多年，甚至數(shù)十年；采礦從勘探到開采通常也需要很長時(shí)間，同長期性相連的是不確定性，時(shí)間越長，不確定性也就越大，不確定性越大，開發(fā)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，從而抑制了企業(yè)和個(gè)人確立一種有利于資源長期持續(xù)利用的投資和經(jīng)營戰(zhàn)略。正是經(jīng)濟(jì)過程中的這些現(xiàn)象，形成了各種各樣的環(huán)境問題，包括從局部區(qū)域到全球環(huán)境問題的深層次經(jīng)濟(jì)根源。顯然，在缺乏市場外部的制約作用，市場自身并不能解決由市場“失靈”所造成的環(huán)境問題。這就相應(yīng)產(chǎn)生了政府管制的社會(huì)要求。四、外部性

19、的矯正政府管制由于外部性問題的存在，市場機(jī)制不能達(dá)到社會(huì)資源的優(yōu)化配置，也就是說，市場機(jī)制對外部性問題無能為力。既然市場機(jī)制本身不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)帕累托效率，就需要采取某種方法對市場機(jī)制的運(yùn)行過程加以管制。政府管制的目標(biāo)是盡量消除負(fù)外部性導(dǎo)致的效率損失，而效率損失的大小又取決于負(fù)外部性的多少，進(jìn)而取決于產(chǎn)生負(fù)外部性的行為水平的高低，因此，要實(shí)現(xiàn)政府管制的目標(biāo)，不管采取什么管制手段，一個(gè)基本的著眼點(diǎn)必然是降低產(chǎn)生負(fù)外部性的行為水平或負(fù)外部性。要達(dá)到這個(gè)目的可以設(shè)計(jì)不同的管制手段，直接的或間接的。直接的管制手段可以理解為政府直接規(guī)定被管制者的行為或施放負(fù)外部性的水平。在這方面采取的手段有制定標(biāo)準(zhǔn)、公布禁

20、令、發(fā)放許可證等等。間接的管制手段是通過一定的政策工具間接地引導(dǎo)被管制者朝政府預(yù)先達(dá)成的目標(biāo)邁進(jìn)。間接的管制手段是政府借助市場的力量，如征稅、收費(fèi)、押金返還制度等等。（一）直接管制頒發(fā)污染排放標(biāo)準(zhǔn)污染排放標(biāo)準(zhǔn)，也叫環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是政府通過調(diào)查研究，確定社會(huì)所能承受的各種環(huán)境污染程度，然后規(guī)定各行各業(yè)所允許的排污量，凡排污量超過規(guī)定的限度，則給予經(jīng)濟(jì)的或法律上的懲罰。其根本目的是為了使污染企業(yè)排放的污染物數(shù)量控制在政府確定的最優(yōu)污染程度。（二）間接管制對污染的企業(yè)征稅和收費(fèi)政府不管是直接管制還是間接管制，其根本目的都是為了使污染企業(yè)排放的污染物數(shù)量控制在政府確定的最優(yōu)污染程度。從上面的分析，我們知道

21、外部性的實(shí)質(zhì)是社會(huì)成本與私人成本存在某種偏差。由于負(fù)外部性的產(chǎn)生是因?yàn)橥獠啃允┓耪邲]有承擔(dān)外部性的成本，導(dǎo)致其私人成本小于社會(huì)成本。政府如何通過管制使私人成本和社會(huì)成本達(dá)到一致？既然我們考慮以政府的力量來解決這一問題，那么，可以考慮強(qiáng)制性地向外部性施放者按照一定的標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用（如按照每單位的產(chǎn)品或者每單位的污染物收?。?，使外部性內(nèi)部化以提高其生產(chǎn)成本，從而達(dá)到控制其生產(chǎn)水平和產(chǎn)量的目的。這一管制辦法的理論基礎(chǔ)就是英國福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou）所提出的“庇古稅”理論。庇古在其福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（The Economics of Welfare，1920）一書中提出，應(yīng)當(dāng)根據(jù)污染所造成的危害對排污者征稅，用稅收來彌補(bǔ)私人成本和社會(huì)成本