借鑒西方國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)深化我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革(一)

1、借鑒西方國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)深化我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革(一)    內(nèi)容提要本文通過(guò)借鑒西方國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，提出要進(jìn)一步深化我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，力求形成我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的有效模式。關(guān) 鍵 詞借鑒；國(guó)有資產(chǎn)管理；改革在去年十一月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，江總書(shū)記把“不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，為加快發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放創(chuàng)造良好的體制環(huán)境”確定為今年的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)之一，并強(qiáng)調(diào)“今后一段時(shí)間，國(guó)有企業(yè)改革仍是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”。深化國(guó)有企業(yè)體制改革就是要解決國(guó)有企業(yè)在改革中存在的深層次矛盾，經(jīng)過(guò)20多年的改革實(shí)踐，我們認(rèn)識(shí)到國(guó)企的根本

2、改革在于產(chǎn)權(quán)制度改革，其核心是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是企業(yè)體制的根本性改革，調(diào)整的是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但必須借助企業(yè)外部多項(xiàng)改革進(jìn)行才能成功，特別是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家不斷改革、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，為解決國(guó)有資產(chǎn)管理這個(gè)難題積累了大量的理論和經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在創(chuàng)立國(guó)有資產(chǎn)管理體制時(shí)，應(yīng)大膽地借鑒他們的成功做法，總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，建立起具有中國(guó)特色的國(guó)有資產(chǎn)管理新體制。一、西方發(fā)達(dá)國(guó)有資產(chǎn)管理的主要經(jīng)驗(yàn)(一)根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的不同類型采取不同的管理方式新加坡對(duì)國(guó)家投入到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的資產(chǎn)和投入到經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的資產(chǎn)，分別設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)，按國(guó)會(huì)制定的不同法規(guī)，進(jìn)行不同的管理。對(duì)

3、前一類的國(guó)有資產(chǎn)，政府設(shè)置若干法定機(jī)構(gòu)，校議會(huì)制定的專門法律進(jìn)行管理，不以盈利為目的、主要是營(yíng)造良好的市場(chǎng)條件，為實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。對(duì)于后一類國(guó)有資產(chǎn)，政府設(shè)立若干控股公司，主要依據(jù)公司法與民間資本不平等競(jìng)爭(zhēng)，追求盈利的最大化。西方國(guó)家根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的不同類型采取不同的方式進(jìn)行管理，在宏觀上取得了良好的效果。在這種模式下，不同的國(guó)有資產(chǎn)發(fā)揮著不同的作用，整體的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)目標(biāo)和盈利目標(biāo)的統(tǒng)一。(二)明確中央和地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系西方多數(shù)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)基本上都由中央政府代表并負(fù)責(zé)管理。地方擁有的產(chǎn)權(quán)相對(duì)減少，而且一般不稱國(guó)有資產(chǎn)，而稱地方公營(yíng)資產(chǎn)或地方公營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)。以德國(guó)為例，各級(jí)政府

4、辦的企業(yè)分別隸屬于聯(lián)邦、州和地方政府，各級(jí)政府對(duì)隸屬于同級(jí)政府的資產(chǎn)擁有完全的所有權(quán)，上級(jí)政府無(wú)權(quán)干預(yù)下級(jí)政府所屬企業(yè)的管理事務(wù)。在政府所辦的企業(yè)管理上，中央政府管理的國(guó)有資產(chǎn)一般為與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資源配置直接相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，地方一般負(fù)責(zé)與改善投資環(huán)境和人民生活條件相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、福利設(shè)施、公益事業(yè)項(xiàng)目的投資管理。這樣，既有利于明晰產(chǎn)權(quán)和中央的宏觀調(diào)控，又避免了中央和地方的重復(fù)投資和建設(shè)。(三)設(shè)置中介性國(guó)有控股公司來(lái)管理國(guó)有資產(chǎn)從新加坡、加拿大、奧地利、意大利等一些國(guó)有資產(chǎn)管理比較成功的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)于國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理，基本都采取國(guó)有控股公司這一組織形式，其一般為企業(yè)法人，受

5、政府部門委托，經(jīng)營(yíng)委托范圍內(nèi)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。新加坡的淡馬錫控股公司、奧地利的工業(yè)控股公司、意大利的伊里、埃尼、埃菲坶三大控股公司是國(guó)有控股的典型模式。這樣的國(guó)有資產(chǎn)管理模式有效地使經(jīng)營(yíng)性的微觀企業(yè)與政府通過(guò)控股公司的隔離，而實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。(四)基層國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制西方發(fā)達(dá)國(guó)家基層國(guó)有企業(yè)組織形式發(fā)展的共同趨勢(shì)是實(shí)行公司制，即除保留極少數(shù)單一國(guó)有股東的國(guó)有企業(yè)外，將絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)改組為股份有限公司和有限責(zé)任公司。從日本、新加坡、德國(guó)、丹麥等國(guó)的實(shí)際運(yùn)作看，這種做法具有如下優(yōu)點(diǎn)：1使企業(yè)行為更適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。2政府作為資產(chǎn)所有者只承擔(dān)有限責(zé)任。3有利于國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)和重組。

6、(五)國(guó)家管理層對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任分工明確許多西方國(guó)家(如日本、韓國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等)采取由議會(huì)和政府分工的方式管理國(guó)有資產(chǎn)。議會(huì)一般負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理基本法律的制定并監(jiān)督實(shí)施，政府主要負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)法律的組織實(shí)施，制定一般性工作規(guī)章和國(guó)有資產(chǎn)的行政管理。在中央政府內(nèi)，一般由總統(tǒng)(或總理)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理負(fù)完全責(zé)任，決定國(guó)有資產(chǎn)管理的重大事項(xiàng)，具體管理職能多由財(cái)政部和主管部門分工負(fù)責(zé)。財(cái)政部一般為國(guó)有資產(chǎn)管理的政府綜合部門(在財(cái)政部?jī)?nèi)一般都設(shè)置專司國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu))，處于管理中心的地位。這種模式職責(zé)分工明確，避免部門之間相互扯皮，保證國(guó)家層對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的高效化。(六)國(guó)有資產(chǎn)管理法制化許多西方國(guó)家

7、在國(guó)有資產(chǎn)的管理上都有比較完備的法律，如意大利的國(guó)家參與制法，日本、韓國(guó)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)法及地方公營(yíng)企業(yè)法，新加坡對(duì)各法定機(jī)構(gòu)的立法，奧地利工業(yè)控股公司的聯(lián)邦法等。從國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，到職責(zé)、權(quán)力的分工和行使，從國(guó)有資產(chǎn)的投資、管理，到資產(chǎn)處置以及違法法律的處罰等都有明確的法律規(guī)定。各管理主體、經(jīng)營(yíng)主體嚴(yán)格依法辦事，違法必究，體現(xiàn)出國(guó)有資產(chǎn)管理法制化、規(guī)范化的明顯特點(diǎn)。(七)控制國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的適度規(guī)模和合理的產(chǎn)業(yè)分布西方國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要作用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)效率低下，在西方同樣是回避不了的問(wèn)題。要使國(guó)有經(jīng)濟(jì)既能發(fā)揮實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的作用，又能克服效率

8、低下的弊端，西方國(guó)家除了采取上述措施外，另一經(jīng)驗(yàn)是根據(jù)不同發(fā)展時(shí)期的情況，控制適度的國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模和合理的產(chǎn)業(yè)分布。從規(guī)模上看，西方國(guó)有經(jīng)濟(jì)變化是與工業(yè)化進(jìn)程相對(duì)應(yīng)的。西方國(guó)家隨著資本主義工業(yè)化發(fā)展，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的規(guī)模比例不斷調(diào)整。至20世紀(jì)70、80年代后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例保持在10附近，其中美國(guó)僅占4。從產(chǎn)業(yè)分布看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)上的分布也是隨工業(yè)化的進(jìn)程而不斷調(diào)整的。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)的分布上已大量退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，至20世紀(jì)70、90年代主要分布在郵政、電信電話、鐵道、煤氣、航空等行業(yè)以及公共事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。(八)營(yíng)造有利于國(guó)有資產(chǎn)管理體制

9、改革的良好環(huán)境西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)管理環(huán)境十分優(yōu)良，除了有完整的法律體系外，金融市場(chǎng)發(fā)育完善，社會(huì)保障制度十分健全，政府行政職能十分恰當(dāng)。如社會(huì)保障制度，西方經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已形成“社會(huì)救助”、“社會(huì)保險(xiǎn)”、“社會(huì)福利”三大門類齊全的完善體系。西方國(guó)家全方位的社會(huì)保障，既解決了公民的基本生活條件，又在此基礎(chǔ)上為公民提供盡可能高的社會(huì)福利。完善的社會(huì)保障體系對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革起到的作用是獨(dú)特的，因有此作支撐，西方國(guó)家的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革沒(méi)有太大的阻力，也沒(méi)有造成社會(huì)動(dòng)蕩。完善的社會(huì)保障體系起到穩(wěn)定器的作用，與發(fā)育完善的金融市場(chǎng)、完整的法律體系、恰當(dāng)?shù)恼姓毮芄餐M成了國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改

10、革的優(yōu)良環(huán)境。二、借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，深化我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)國(guó)有資本的產(chǎn)權(quán)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表行使，政治目標(biāo)往往代替經(jīng)濟(jì)目標(biāo)成為指導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主要目標(biāo)；所有者的各項(xiàng)權(quán)能由不同的行政機(jī)關(guān)分別行使，并且被分割，實(shí)際上無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)；“行政性分權(quán)”使產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，責(zé)職不清。國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在著種種弊端。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，形成了三種具有代表性的模式，即上海、深圳為代表的“深滬模式”；國(guó)內(nèi)其他地區(qū)和1994年一1998年中央政府所采取的“一體兩翼”模式；1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后形成的“市場(chǎng)模式”。上述三種模式的探索實(shí)踐，取得了一些成功的

11、經(jīng)驗(yàn)，在不同程度上推進(jìn)了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制從傳統(tǒng)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式演進(jìn)。其中： “深滬模式”是由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有控股或參股企業(yè)組成的“三層次”國(guó)有資產(chǎn)管理體制?！笆袌?chǎng)模式“是將國(guó)有資產(chǎn)的出資者所有權(quán)分由不同的行政部門行使，取消專司國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代理職能機(jī)構(gòu)，由作為讓會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門的財(cái)政部(地方財(cái)政廳、局)兼司國(guó)有資本金基礎(chǔ)管理職能；由經(jīng)貿(mào)委行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管職能；由人事部和大型企業(yè)工委負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)者的任免和考核；由稽查特派員公署派出稽查特派員，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)檢查和監(jiān)督?！吧顪Ｊ健笔袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)較高，實(shí)現(xiàn)了政府代理國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)職能與國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能的兩個(gè)分離。同時(shí)，建立了科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度和產(chǎn)權(quán)代表制度，解決了在微觀企業(yè)中，國(guó)有資產(chǎn)出資人“缺位”的問(wèn)題。但“深滬模式”存在著越權(quán)處置國(guó)有資產(chǎn)，未能科學(xué)選擇