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文檔簡介
1、 從汶川地震透視公共財政應(yīng)急機制 突發(fā)事件應(yīng)急管理中公共財政應(yīng)急機制相關(guān)理論述評突發(fā)性公共事件的管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程,政府針對潛在的或者當前的危機,在危機發(fā)展的不同階段,采取一系列如信息獲取與預(yù)警、準備與預(yù)防、控制與回應(yīng)、恢復(fù)與重建等控制行動,以期有效地預(yù)防、處理和消除危機。其重點在于增強國家化危機為發(fā)展契機的能力。在突發(fā)性公共事件的處理中所形成的社會成本一般難以通過市場機制轉(zhuǎn)化為私人成本,而只能由政府承擔(dān)。市場經(jīng)濟條件下,財政存
2、在和發(fā)展的主要依據(jù)在于滿足社會公共需要,即“公共財政”。公共財政則是實現(xiàn)政府彌補市場缺陷,滿足社會公共需要職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此,在突發(fā)事件面前,應(yīng)具備一套完善的公共財政應(yīng)急支持體系,力求使災(zāi)害損害最小化。2003年非典至今,國內(nèi)已有不少突發(fā)性應(yīng)急管理理論和事件的研究。如許文惠、張成福(1997)對危機管理理論的產(chǎn)生背景、危機管理的方法原則、危機中的決策機制等進行了論述,比較全面、系統(tǒng)地研究了公共突發(fā)事件危機管理。薛瀾(2003)等針對公共危機管理的時間序列、組織行為、決策過程等,通過理論研究和案例分析,詳盡探討了轉(zhuǎn)型期我國危機形態(tài)的根源及特征,從不同角度勾勒了現(xiàn)代危機管理體系的基本框架,提供了
3、非常規(guī)決策治理的整體戰(zhàn)略設(shè)計和制度安排。部分學(xué)者從公共財政角度對突發(fā)性事件管理進行了論述。劉尚希、陳少強(2003)研究了公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制的構(gòu)建問題;趙要軍(2006)對此建立了一個公共財政應(yīng)對突發(fā)性事件的框架,并從實證的角度進行了論證。許衛(wèi)紅、蘇云蘭(2006)則論述了突發(fā)公共事件應(yīng)急體系中縣市財政的作用。丁蕓(2003)認為在突發(fā)性事件中,國家財政可以采取包括減免稅費、貼息和動用預(yù)算預(yù)備費資金在內(nèi)的短期政策,而從長期來看,國家財政應(yīng)該以公共風(fēng)險為導(dǎo)向、調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu),另一方面在確定預(yù)算預(yù)備費提取比率時應(yīng)考慮到應(yīng)對災(zāi)難性突發(fā)事件的需要。趙要軍(2007)通過對我國地震應(yīng)急組織體系及
4、財政應(yīng)對地震類災(zāi)害的流程分析,結(jié)合國外應(yīng)對地震類突發(fā)事件的成功經(jīng)驗,分析了我國公共財政應(yīng)對過程中存在的不足,最后建立了5個應(yīng)對地震類突發(fā)事件的財政應(yīng)急機制。從總體來看,目前國內(nèi)理論界對突發(fā)性公共事件中公共財政應(yīng)對機制的探討并不全面。筆者嘗試以汶川地震作為案例闡述公共危機財政應(yīng)急機制的構(gòu)建。我國公共財政應(yīng)急機制構(gòu)建的制約性因素(一)經(jīng)濟體制缺位從公共財政制度建設(shè)的角度分析,我國公共財政體制建設(shè)不足10年時間。財政盡全力介入或創(chuàng)造條件介入社會公共需要領(lǐng)域仍會受到體制上的種種制約。一方面,計劃經(jīng)濟體制慣性在一定程度上還發(fā)揮作用,還保留著短期內(nèi)迅速集中力量完成某一件事的能力;另一方面,在經(jīng)濟和體制轉(zhuǎn)軌
5、過程中,隨著傳統(tǒng)政府職能的退出,市場為主配置資源方式的確立,政府在配置公共資源、解決公共問題方面還存在明顯的職能缺位,所以,體制上的缺位往往會延遲建立財政應(yīng)急機制的時間。(二)法律制度不健全與日本相比,我國地震災(zāi)害救災(zāi)資金方面的法律法規(guī)還不健全,如沒有對下?lián)苜Y金在各恢復(fù)重建項目中的劃分原則做出明確規(guī)定,致使地方政府重基礎(chǔ)項目恢復(fù)輕普通民房的重建;雖然對中央特大救災(zāi)資金多長時間內(nèi)下?lián)艿綖?zāi)民手中有了明確規(guī)定,但沒有對地方政府財政專戶的一般自然災(zāi)害救助資金下?lián)茏龀雒魑囊?guī)定,致使地方政府的救助資金長期滯留財政、民政部門。另外,企事業(yè)單位捐贈的善款可否稅前列支,可否沖抵稅款等,也沒有明確規(guī)定。(三)流程
6、設(shè)計不規(guī)范首先,地震救災(zāi)款申報中的問題。我國地震救災(zāi)款的申報由民政部門和財政部門會商后向上級部門申報,這就導(dǎo)致地方民政、財政存在合謀套利的可能,如輕災(zāi)重報,無災(zāi)有報等。另外還存在“搭便車”行為,地方政府隨意挪用救災(zāi)和恢復(fù)重建資金解決城建、交通、教育等其他歷史遺留問題。其次,地震救災(zāi)款的接收、分配過程中的問題。目前我國的救災(zāi)物資主要通過財政、民政、社會捐助等方式獲得,而對救災(zāi)物資的接收則存在多頭接收問題,缺乏統(tǒng)一的匯集管理。救災(zāi)款的分配沒有統(tǒng)一、精確的分配標準,隨意性較大。分配過程中還存在以權(quán)謀私等不法行為?;诠藏斦墓参C應(yīng)急機制的構(gòu)建從公共財政應(yīng)急機制的完整性和連續(xù)性方面分析,財政應(yīng)急
7、機制主要包括:第一、危機前的預(yù)警防范,危機管理的知識和信息系統(tǒng)的建設(shè)以及危機管理的計劃系統(tǒng)建設(shè);第二、危機中的應(yīng)對,要建立危機管理的指揮系統(tǒng),簡化應(yīng)急撥款流程,完善危機管理的財政分擔(dān)政策;第三、危機結(jié)束后的重建機制,需要建立危機復(fù)原系統(tǒng),危機管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)。(一)公共危機前的財政預(yù)警防范機制公共危機在當前的科學(xué)技術(shù)水平下,還不能通過預(yù)先處理來規(guī)避其發(fā)生,因此,做好危機預(yù)警機制是有效減少損失的關(guān)鍵。預(yù)警機制是在公共危機發(fā)生前對事件的監(jiān)測、評判、預(yù)報以及提供預(yù)先處理流程的機制。目的是確保在突發(fā)事件發(fā)生的情況下有充足的財力資源作為保障。主要包括以下內(nèi)容。1.各級財政部門要樹立危機和憂患意識,大力
8、普及公共危機知識,定期進行知識培訓(xùn),以便及時更新知識體系。2.各級財政部門要明確自己的預(yù)警范圍和預(yù)警級別。各級財政要根據(jù)各地實際遭受突發(fā)事件的事實來制定相應(yīng)的監(jiān)控時間范圍、空間范圍和警戒級別,以便提供及時的預(yù)警。3.建立綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。即包括財政法律制度、機構(gòu)框架和風(fēng)險預(yù)警在內(nèi)的綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。財政法律制度為制定非常時期的財政法案提供法律支持,這樣可以大大縮短危機發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財政法律的時間;機構(gòu)框架則為財政應(yīng)對各種危機提供智力支持和操作流程;風(fēng)險預(yù)警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標準,并依據(jù)不同的評價標準,對財政運行情況發(fā)布警示。4.建立應(yīng)急預(yù)算。主要是指公共危
9、機狀態(tài)下的公共收支安排,包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在謹慎評估未來可能的突發(fā)性支出的基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算屬于滾動預(yù)算,偏重于可能的公共危機狀態(tài)下的特殊安排。5.建立信息共享系統(tǒng)。財政部門要與地震預(yù)測、監(jiān)測部門及其他部門建立信息共享機制,及時交換危機信息,力爭適時獲得第一手資料,為應(yīng)對公共危機進行充足的事前防范。6.完善預(yù)備費管理。預(yù)備費是國家預(yù)算為應(yīng)付某些自然災(zāi)害、意想不到的事件而引起的難以預(yù)料的開支而設(shè)置的專項基金。完善我國預(yù)備費管理要考慮到以下三點:第一,提高預(yù)備費比率,增加應(yīng)對突發(fā)事件的專項基金。我國預(yù)算法規(guī)定,各級政府預(yù)算應(yīng)按照本級預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置預(yù)
10、備費。但是從最近幾年的情況來看,預(yù)備費的提取比率過低,難以滿足當前的實際需要。因此,財政部門應(yīng)根據(jù)近些年的實際情況,將預(yù)備費提取比率設(shè)置為2%-5%。第二,預(yù)備費實行基金式管理。通常預(yù)備費當年設(shè)置,當年用完,如果當年沒有發(fā)生突發(fā)性支出,也在當年花掉。這既浪費了財力又沒有達到設(shè)置預(yù)備費的真正目的。因此,預(yù)備費要實行基金式管理,把當年沒有用的預(yù)備費結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用,這樣,在不發(fā)生突發(fā)事件的年份里預(yù)備費可以得到有效積累,在發(fā)生突發(fā)事件時可以有較為充裕的資金來源。第三,拓寬預(yù)備費基金的來源。各級政府財政的預(yù)備費除按本級支出額的一定比率設(shè)置外,對每年的預(yù)算超收收入和財政盈余,建議按一定比例增加預(yù)備費基金
11、。(二)公共危機發(fā)生時的應(yīng)對機制公共危機發(fā)生時,各級財政部門要秉著“生命第一,分類分級,戰(zhàn)時聯(lián)動,適時監(jiān)督”的原則及時應(yīng)對公共危機,力爭將損失最小化。1.迅速建立應(yīng)急指揮中心,發(fā)揮統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級財政部門要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍并結(jié)合各自的管轄范圍,確立一個應(yīng)急指揮中心,統(tǒng)一部署、分工協(xié)作,協(xié)調(diào)各方資源,保證應(yīng)急所需資金。2.要根據(jù)公共危機級別啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。各級財政作為應(yīng)急搶險救災(zāi)的主體部門之一,也要依據(jù)危機級別及各級財政承擔(dān)比例迅速調(diào)集資金加以應(yīng)對。3.及時性是突發(fā)事件處理的重要原則,而目前我國財政資金的劃撥流程則顯得有些緩慢,層層協(xié)商可能會延誤災(zāi)難處理的時機
12、,“特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急,但終不是長久之計,必須簡化突發(fā)狀態(tài)下的財政資金劃撥流程。4.推行公助、共助、自助、尋求國際援助的防災(zāi)、抗災(zāi)財政分擔(dān)政策(1)公助。公助是指上級政府對下級政府或政府對企業(yè)、個人實施轉(zhuǎn)移支付。主要有:直接撥款、低息或無息貸款、減免稅收等。當某種災(zāi)害造成外部不經(jīng)濟時,政府應(yīng)當實行資源重新配置。抗擊“非典”中,中央和地方及時制定、實施了公助的相關(guān)政策。公開宣布所有疑似病例、確診病例的費用由中央和地方財政承擔(dān),從根本上杜絕患者、醫(yī)院和地方政府由于經(jīng)濟上的顧慮和困難而產(chǎn)生的延誤,切斷了傳染源;根據(jù)疫情的嚴重程度和地方經(jīng)濟情況,中央安排了專項補貼;對一些行業(yè)適當減
13、免了稅收。公助對于維護社會的穩(wěn)定,保障公民的生命財產(chǎn)和生活,具有重要的現(xiàn)實意義。(2)共助。從經(jīng)濟學(xué)來看,社會群對共助的供給和需求,都是不可預(yù)測的,這種不確定性會導(dǎo)致社會經(jīng)濟效益低下。因此,在發(fā)達國家,一般是國家通過保險制度(法律強制社會廣泛認同、接受而實施的)來達到共助效果。政府介入對風(fēng)險的規(guī)制,盡管不能將風(fēng)險消弭于無形,但能通過制度化的社會共助安全防護機制的實施,將危險在共助網(wǎng)內(nèi)分擔(dān)出去,可以有效減輕公助的財政壓力。(3)自助。民眾個人不能太過依賴于政府、社會團體的救助,也要增強自我約束、自我解決的能力;加強風(fēng)險意識,對自己的風(fēng)險管理系統(tǒng)進行自檢,判斷自身的風(fēng)險保障規(guī)劃是否完善,有無自助能
14、力。購買保險也是尋求共助的自助表現(xiàn),通過保險給自己增加保障的選擇行為。(4)尋求國際援助。一般可根據(jù)災(zāi)情的嚴重程度和經(jīng)濟損失尋求國際援助。國際援助分緊急援助、災(zāi)害預(yù)防、研究開發(fā)三種。尋求國際援助,在緩解國內(nèi)財政壓力的同時,也促進政府和非政府組織之間的國際交流。(三)公共危機后的財政重建機制1.財政資金的及時補償。公共危機一旦發(fā)生往往會造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失,因此,財政部門要充分考慮災(zāi)區(qū)的需要,制定明確的資金救助計劃和資金補償機制。要考慮災(zāi)民的衣、食、住、行等基本生活品的需要,考慮對遇難家屬進行慰問撫恤以及撫慰災(zāi)民心理的需要等等。這就需要有大量的資金予以支持。所以,財政資金的及時補償是穩(wěn)定
15、民心、恢復(fù)災(zāi)民信心、搞好生產(chǎn)自救的關(guān)鍵。2.財政部門要與其他部門密切配合,共助災(zāi)區(qū)重建。3.對財政資金的清理回收要有明確規(guī)定,多余的資金除用于規(guī)定的開支范圍外,其余的要回收財政專戶,對應(yīng)對過程中產(chǎn)生的資金不足要查找原因。4.震后恢復(fù)重建工作后,要對財政資金的整個申領(lǐng)、使用過程進行全面的審計檢查,對違規(guī)使用資金的人員進行嚴肅的處理,嚴重的要追究其刑事責(zé)任,以形成一個公正公平的問責(zé)與獎勵機制來推動突發(fā)事件應(yīng)急管理的系統(tǒng)化、體制化、長期化、法制化。5.突發(fā)事件處置結(jié)束后,要對整個應(yīng)對過程進行詳細總結(jié),找出應(yīng)對過程中的成功和不足之處,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),完善財政應(yīng)急預(yù)案。公共財政應(yīng)急機制構(gòu)建案例分析以汶川大
16、地震為例主要就汶川大地震財政撥款、用款過程進行簡要回顧及評析。(1)根據(jù)“分類分級”原則迅速展開公助行為。地震發(fā)生后,國家減災(zāi)委、民政部緊急啟動了國家救災(zāi)一級響應(yīng),民政部協(xié)調(diào)各方資源,中央財政緊急下?lián)艿卣鹁葹?zāi)資金8.6億元。其中,有7億元是5月12日晚向四川緊急下?lián)艿牡卣鹁葹?zāi)資金,其中包括綜合財力補助資金5億元,統(tǒng)籌用于各方面搶險救災(zāi)工作;地震災(zāi)區(qū)自然災(zāi)害生活補助應(yīng)急資金2億元,用于受災(zāi)群眾緊急轉(zhuǎn)移安置。另有1.6億元是中央財政13日向甘肅、陜西、云南、重慶等地緊急下?lián)艿牡卣馂?zāi)區(qū)自然災(zāi)害生活補助應(yīng)急資金。四川財政作為應(yīng)急搶險救災(zāi)的主體部門之一,于14日8時,緊急調(diào)撥6.1億元人民幣用于搶險救災(zāi)
17、,并聯(lián)合四川省民政廳下?lián)苊裾葹?zāi)資金500萬元。針對抗震救災(zāi)工作中救助工具和藥品、食品等物資緊缺的情況,四川省已緊急組織了大批物資。中華全國總工會書記處當天決定向四川省總工會緊急撥款100萬元救災(zāi)慰問金。(2)戰(zhàn)時聯(lián)動。財政部與交通運輸部、地震局等部局聯(lián)動,5月13日下午下?lián)芫葹?zāi)搶通資金1000萬元;與地震局聯(lián)動,動態(tài)調(diào)整救災(zāi)款數(shù)額,截至20日14時,全國財政部門先后下?lián)芸拐鹁葹?zāi)資金117.27億元。(3)互助與國際援助。地震發(fā)生后,各地財政紛紛向四川、甘肅、重慶等地區(qū)捐贈物品、救災(zāi)款;中華紅十字總會、中華慈善總會倡導(dǎo)公民發(fā)揚互助精神,呼吁民間團體相互支持,截至20日,先后吸收社會捐贈款物達1
18、39.25多億元,其中捐款125.16億元;接受部分國家和地區(qū)救災(zāi)款物900萬美元。其中,加拿大聯(lián)邦政府5月15日宣布,加拿大民眾每為中國四川地震災(zāi)區(qū)捐1元錢,政府就跟進1元錢,不設(shè)上限,不設(shè)截止日期。(4)及時監(jiān)督、審查救災(zāi)物資、款項的使用。一是強化對救災(zāi)款物的跟蹤審計監(jiān)督。審計機關(guān)要關(guān)口前移、提前介入,對財政和社會捐贈款物的籌集、分配、撥付、使用及效果進行全過程跟蹤審計。省級審計機關(guān)每周要向?qū)徲嬍饒蟾婢葹?zāi)款物審計情況,審計署每月向社會公布階段性審計情況。救災(zāi)工作全面結(jié)束后,向社會公告救災(zāi)款物管理使用的最終審計結(jié)果。加強對救災(zāi)款物管理使用情況的紀律檢查,涉嫌犯罪的,要及時移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。二是建立救災(zāi)款物的信息披露制度,把公開透明原則貫穿于救災(zāi)款物管理使用的全過程,主動公開救災(zāi)款物的來源、
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