中央行政事業(yè)性國有資產管理體制改革近期可供選擇的重點

1、    （一）完善中央行政事業(yè)性國有資產管理部門的職能目前，我國將行政事業(yè)性國有資產管理職能與財政國庫統(tǒng)一支付職能相分離，并保持一定的獨立，改變了財政部門“一手管錢、一手管物”的現(xiàn)狀，進一步推動中央行政事業(yè)性國有資產管理實現(xiàn)專業(yè)化、職能化，這是向逐步完善中央行政事業(yè)性國有資產管理體制邁出的重要一步。但是，中央行政事業(yè)性國有資產的管理仍很薄弱。在實踐中，盡管一些部門被授權監(jiān)督管理中央行政事業(yè)資產的使用與維護，但由于缺乏統(tǒng)一集中管理的基礎與手段，目前還做不到對行政事業(yè)性資產被挪做它用等進行有效監(jiān)督。有必要加強中央行政事業(yè)性國資管理部門建設，使其能管好各單位占

2、用的國資不被用于其原始職能之外，以及做好對中央行政事業(yè)資產的維護保養(yǎng)。根據(jù)行政事業(yè)資產“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理原則，應規(guī)定將管理中央行政事業(yè)資產的責任委派給一家政府機構作為主管機構，它對中央政府占有使用的行政事業(yè)資產實施綜合管理。這家主管機構將對中央各行政事業(yè)單位的資產代表國家行使所有者權利，對產權進行統(tǒng)一管理，授權各占用單位分級負責；同時也負責對這類資產轉為經營性資產進行授權，進行行政事業(yè)性資產產權登記，調處產權糾紛。根據(jù)國務院辦公廳關于印發(fā)財政部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定的通知(國辦發(fā)1998101號)規(guī)定，中央行政事業(yè)性國有資產的管理職能劃歸國務院機關事

3、務管理局承擔，這是國務院對該機構的一項重要授權。據(jù)此應確立該機構有以下職責：代表中央政府按照國家有關國有資產管理法規(guī)、政策，制定中央行政事業(yè)性資產管理制度和辦法，或者會同國家財政部門制定中央行政事業(yè)資產管理的規(guī)章制度，并組織實施和監(jiān)督檢查；包括對中央行政事業(yè)單位國有資產實行產權集中管理；負責制定中央行政事業(yè)性國有資產的配備標準及國有資產購建計劃，向財政部、國家計委等部門提出購建資產、采購服務等預算；按照財政部、國家計委等部門批準的預算，組織政府采購，統(tǒng)建統(tǒng)租辦公場所，并向授權占用單位提供有關服務；組織財產清查，監(jiān)督單位對占用的資產進行合理使用和有效維護，保持資產完整；負責產權變動、資產處置的審

4、批，組織閑置資產調劑轉讓；建立中央行政事業(yè)性資產統(tǒng)計、使用效率評價和網絡化管理系統(tǒng)。中央行政事業(yè)單位（一級單位）設立資產管理部門，負責占用資產的日常管理和維護，負責對所屬下級資產占用單位的資產管理與使用情況進行監(jiān)督。據(jù)此應確立其主要職責是：按照國管局制定的有關資產管理制度、辦法、標準，制定本單位占用資產的管理方案，建立行政首長資產負責制；提出資產購建計劃、配套服務及預算，報國管局審核；負責對授權占用的資產進行日常管理、有效使用與維護；組織本級與所屬下級單位對占用資產進行清查，將清查結果報國管局；對授權占用資產的處置、閑置資產調劑等提出意見，報國管局審批；按照有關標準及要求，建立本單位及所屬下級

5、單位行政事業(yè)性國有資產統(tǒng)計、效率評價、資產管理子系統(tǒng)。（二）建立中央行政事業(yè)性國有資產的剛性預算管理預算管理是資產管理的重要手段。目前，雖然有財務、基建和修繕等預算，但中央行政事業(yè)性國有資產的預算管理體制很不完善，主要是缺少固定資產預算。一個單位，需要購置什么資產、如何配置和處置資產，應該充分分析這個單位的存量資產的現(xiàn)狀及其履行工作職能的需要，并將兩者進行科學的匹配，最后得出決策方案。實際上，匹配的過程就是編制固定資產預算的過程。由于財務、基建等部門對固定資產的現(xiàn)狀缺少全面的了解，財務、基建等預算不可能代替固定資產預算，或者說其中關于固定資產預算的內容不可能準確。事實上，許多單位在決定購置什么

6、資產、如何配置和處置固定資產時，隨意性很大。有的是出于單位利益的考慮，多要多占；有的還一定程度上存在官僚主義，非法處置固定資產，造成國有資產損失和流失。建立科學合理的固定資產預算制度，是解決固定資產管理中存在問題的根本出路。一是可以有效地提高資產的使用效率。對存量資產進行分析，充分了解資產的狀況，提出固定資產購置、配置和處置的方案，并通過預算管理、特別是結合經費預算的管理來促進方案的實施，保證固定資產購置科學、配置合理、處置得當，最終提高資產的使用效率。二是可以為政府經費預算提供直接依據(jù)。政府經費預算一般由財政部門進行，但財政部門對固定資產管理狀況并不清楚，比如對閑置資產的數(shù)量和分布并不了解，

7、這樣，財政部門的預算不能充分考慮存量資產，也許已有某種資產閑置，但財政部門不知道，又做了購買的預算，導致資金的浪費。如果國有資產管理部門對固定資產進行專門預算，財政部門再以此為依據(jù)進行經費預算，就可避免資金浪費的現(xiàn)象。三是對國有資產管理體制的重要補充。財政部、原國家國有資產管理局1995年發(fā)布的行政事業(yè)單位國有資產管理辦法中缺乏科學的固定資產形成制度；目前正在建立的政府采購制度應該是固定資產形成制度的一個重要組成部分，但政府采購制度只是對資產的購置行為進行了規(guī)范，而對為什么購置、購置什么、購置多少等方面的決策行為卻還是沒有一個很好的制度來進行規(guī)范。如果固定資產預算制度建立起來，就能填補這一空白

8、。在建立固定資產預算的同時，要逐步完善有關的財務、基建、修繕等預算制度，最后形成一個科學、合理的中央行政事業(yè)性國有資產的預算管理體制。（三）建立以政府采購制度為主的資產購建方式從政府采購制度的發(fā)展歷史來看，在各國采購執(zhí)行中，通常由專門設立的采購機構負責中央、地方的集中采購。政府機關所需資產的配置，都是由政府采購方式實現(xiàn)的。就國際慣例來看，采購部門的職責和權限雖因各國政府采購模式的不同而有所不同，但一般情況下，都包括以下主要內容：采購預算的編制、審查和批準；制定采購政策、法規(guī)或指南；管理協(xié)調采購委員會的采購事務；負責采購統(tǒng)計、采購分析和評估；監(jiān)督采購活動等。如美國總統(tǒng)預算和行政管理辦公室的專設機

9、構聯(lián)邦采購政策辦公室，負責采購立法，制定采購政策，管理聯(lián)邦采購管理委員會，協(xié)調立法機構、采購委員會、產業(yè)界、法院等部門之間的關系；而美國聯(lián)邦總務署則具體執(zhí)行采購、管理等活動。英國的財政部門負責采購政策的制定，采購執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督以及采購專業(yè)人員的培訓和管理等。根據(jù)我國特點，中央行政事業(yè)資產管理機構，要對現(xiàn)有資產的存量、結構、在用情況等有清楚的了解，結合中央行政事業(yè)單位的具體情況，制定科學合理的配備標準；按照各項資產的配備標準，提出購建計劃和所需配套服務的預算；國管局按照財政部、國家計委等部門批準的預算組織政府采購。從國管局機關1999年政府采購工作試點情況來看，確實取得了比較好的成效，提高

10、了資產購置效率，降低了資產購置成本，節(jié)約了政府部門經費，完全可以在中央行政事業(yè)單位中進行推廣。（四）建立中央行政事業(yè)性國有資產調劑中心資產處置和閑置資產調劑是提高資產配置效率的有效手段。除了要完善中央行政事業(yè)性國有資產管理辦法之外，還要找出有效的管理方式、確定合理的管理權限來進行資產處置與閑置資產的調劑轉讓。建立資產調劑制度，制定調劑辦法，對各中央行政事業(yè)單位需要新購、建的資產，首先從現(xiàn)有資產中調劑?？梢赃\用拍賣、聯(lián)營、租賃等形式實現(xiàn)資產的流動，采取激勵與懲罰措施相結合，促使資產占用單位及時清理閑置資產，在中央行政事業(yè)性國有資產不計提折舊的情況下，最大限度地提高資產的使用效率。為了保證資產處置

11、的公平公開，應通過調劑（交易）中心，以集中處置方式為主；拍賣和調劑應作為中央行政事業(yè)資產產權轉移的重要方式；對于管理維護成本過高的資產即可予以處置。據(jù)此，應建立中央行政事業(yè)性資產集中處置與調劑轉讓市場，將行政管理與市場經營兩種手段有機結合，制定與單位經濟利益掛鉤的資產處置辦法，鼓勵各單位將閑置資產拿出來進行交易，通過所有權變更或使用權轉讓等方式，將閑置資產轉化為有效資源。（五）建立中央行政事業(yè)性國有資產信息化管理系統(tǒng)這個系統(tǒng)的建立，可以為中央行政事業(yè)性國有資產的管理和決策提供基礎數(shù)據(jù)和有效依據(jù)；可以為財政部門預算編制提供存量資產的數(shù)據(jù)；通過資產的使用效率分析，可以發(fā)現(xiàn)閑置資產的數(shù)量與分布。要建

12、立這個系統(tǒng)，首先必須進行清產核資，全面摸清占用資產單位的情況，對資產的增減變動建立嚴格的審批制度，利用相關系統(tǒng)監(jiān)督資產賬、卡及實物的變動。目前，國管局正著手建立中央行政事業(yè)性國有資產信息化管理系統(tǒng)，開始研究國有資產使用效率評價系統(tǒng)，對國有資產統(tǒng)計、分析系統(tǒng)，還有待于結合國家預算改革的實際，進行研究。（六）加強對非經營性資產轉為經營性資產的管理對非經營性資產轉為經營性資產(非經營性行政事業(yè)資產是指在非生產流通領域占用的、不投入或不直接投入到生產經營活動中去的資產；經營性行政事業(yè)資產是指在生產流通領域占用、投入到生產經營活動當中并用于為社會提供商品或服務的資產，它通過事業(yè)單位的生產經營活動來不斷實

13、現(xiàn)自身價值的保值和增值，其使用單位要依靠資產經營收益來支付各種經營活動費用。)（簡稱為“非轉經”）進行管理，是中央行政事業(yè)資產管理工作中的一個重要組成部分。非轉經是一個具有中國特色的概念，在行政事業(yè)單位經費不足、工作人員工資收入不高、待遇偏低的情況下，幾乎所有的行政事業(yè)單位都客觀存在非轉經的活動。這里所說非轉經是指行政事業(yè)單位在不影響完成行政事業(yè)任務的前提下，利用自己占有、使用的非經營性資產，通過出租、出借、合資、合作、投資或自辦經濟實體等形式改變其用途，為獲取利潤而用作經營的那部分資產。非轉經的目的是行政事業(yè)單位的一種經濟行為，就其發(fā)生的主要形式看，是行政事業(yè)單位的一種投資行為。其目的之一是

14、運用本單位富余資產創(chuàng)收，彌補行政事業(yè)單位的經費不足；二是解決本單位富余人員分流問題。加強非轉經的管理，防止資產流失、促進非轉經保值增值，也是中央行政事業(yè)資產產權管理的一項重要內容。目前，非轉經活動中還存在大量的問題。主要表現(xiàn)是：一是非轉經后產權歸屬不清，出現(xiàn)了實際上的所有權管理虛位，無人對資產經營者監(jiān)管，無人向經營者追索投資收益和所有者權益。二是非轉經的資產在運營過程中補償嚴重不足，作為經營性資產其價值補償主要是在營運中通過計提折舊來實現(xiàn)，但據(jù)抽查，大部分非轉經固定資產在營運中不提或少提折舊。三是非轉經后資產的運營效益低下。非轉經后都在預算管理之外，財務監(jiān)督滯后，大都沒有按照國家規(guī)定的成本開支

15、范圍和標準執(zhí)行，致使許多非轉經單位出現(xiàn)三高一低現(xiàn)象，即工資高、費用高、成本高、效益低。四是收益分配中嚴重向個人傾斜，背離了非轉經以彌補行政事業(yè)經費不足的初衷。加強對非轉經管理的幾個重點環(huán)節(jié)：1.對非轉經資產建立有償使用制度。非轉經管理的一項基本原則是，應該堅持國家對非轉經的終極所有權身份不能丟，國家按法律享有終極所有者的監(jiān)督管理權和收益權。行政事業(yè)單位作為代理投資者享有對非轉經的具體監(jiān)督管理權和收益權。資產經營單位對非轉經要實行保值增值的原則，定期按規(guī)定上繳經營利潤。2.國家對行政事業(yè)單位非轉經要建立嚴格的申報審批制度。非轉經必須進行嚴謹?shù)恼撟C，要經過中央行政事業(yè)資產管理機關的批準。在申報審批

16、過程中，以下幾個方面的問題需要予以注意。一是把住非轉經資產來源關。行政事業(yè)單位的首要任務是完成國家賦予的行政事業(yè)任務，國家配給的資產是保證完成這些任務的必備物質條件，各有關單位不能因為創(chuàng)收而影響主要任務的完成。對于國家財政撥給的行政事業(yè)費、上級專項補助以及其他用于維持事業(yè)正常發(fā)展、保證完成行政事業(yè)任務的資產不能轉讓。二是要強調非轉經資產的效益。非轉經的資產要突出保值增值的目標，投資單位做好投資前的市場調查和可行性論證工作，以投資回報作為審批是否準予的重要標準，力爭在審批過程中解決好資產的有效使用和合理流動問題。三是規(guī)范資產經營者與所有者之間的權責利關系，以書面形式保證各自的職能確能到位，落實好資產的投入與經營責任。3.建立健全非轉經資產的監(jiān)督管理責任。對已經轉為經營性用的資產，按照企業(yè)有關制度進行管理。非轉經后資產使用方向發(fā)生變化，資產占有使用權與經營權相分離，對此要注意避免出現(xiàn)新的賬外資產，防止再出現(xiàn)新的產權管理虛位而導致非轉經資產的流失