上海浦東新區(qū)管理體制考察

1、上海浦東新區(qū)管理體制考察    上海浦東新區(qū)管理體制考察2001-06-28開發(fā)開放浦東是我國90年代改革開放的重大舉措。浦東新區(qū)位于橫穿上海市的黃浦江東面，面積522平方公里，在行政區(qū)劃上原由43個街道辦事處、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)組成，今年在體制改革中合并為25個。常駐人口210萬其中戶籍人口160萬。一、浦東新區(qū)開發(fā)建設取得巨大成就浦東開發(fā)10年來各項建設事業(yè)取得了舉世矚目的巨大成就。一是經(jīng)濟實力不斷增強，已成為上海經(jīng)濟新的增長點。國內(nèi)生產(chǎn)總值從1990年的60.2億元，增長到1999年的800億元，增長速度1990年到1998年為年均21.3%，1999年比19

2、98年增長16.1%。二是基礎設施建設發(fā)展迅速，城市面貌大為改觀。楊浦大橋、南浦大橋、延安東路隧道復線、地鐵二號線等越江工程，楊高路、內(nèi)環(huán)線等道路網(wǎng)絡、外高橋電廠、外高橋港區(qū)等基礎設施工程以及浦東國際機場、世紀大道、世紀公園、濱江大道、陸家嘴中心綠地的建設，使浦東環(huán)境發(fā)生了根本的變化。上海市政府為了進一步加強浦西同浦東的聯(lián)系，現(xiàn)楊浦大橋、南浦大橋、延安東路隧道復線等越江交通設施對過往車輛已經(jīng)不再收費。三是對外開放力度加大，招商引資勢頭良好。到1999年底，已有67個國家和地區(qū)、5942個投資項目落戶浦東，總投資額達294.43億美元，引進合同外資115.68億美元。四是功能開發(fā)積極推進，重點開

3、發(fā)小區(qū)進入收獲期。新區(qū)的金融、貿(mào)易等功能得到發(fā)展。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)有78家中外金融機構在此集聚。金橋出口加工區(qū)初步形成了微電子、現(xiàn)代通信等六大支柱產(chǎn)業(yè)。外高橋保稅區(qū)保稅加工、對外貿(mào)易、保稅倉庫等功能開始顯示。張江高科技園區(qū)強化了高科技的功能定位。其他各小區(qū)的建設都得到同步發(fā)展。五是社會事業(yè)全面發(fā)展，精神文明建設同步推進。浦東新區(qū)開發(fā)和建設所取得的成就，不僅拓展了上?？缡兰o發(fā)展的空間，而且進一步增強了上海在國內(nèi)國際的地位和影響。二、管理體制不斷創(chuàng)新10年來，上海市緊緊圍繞中央提出的以浦東開發(fā)開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，滯動長江三角洲和整個長江流

4、域地區(qū)經(jīng)濟的新飛躍這樣一個宏偉目標，進行了大膽地試、大膽地闖，實現(xiàn)了“一年一個樣、三年大變樣”的目標。浦東開發(fā)建設過程中因時而變，不斷進行管理體制的創(chuàng)新，大大推進了浦東開發(fā)區(qū)的發(fā)展。回顧浦東新區(qū)管理體制的變遷大體經(jīng)歷了以下三個階段。第一階段：從1990年到1992年。其特點是宏觀協(xié)調(diào)、分散管理。即由上海市政府成立浦東開發(fā)辦進行宏觀管理協(xié)調(diào)，浦東的開發(fā)建設和管理，則由楊浦區(qū)、黃浦區(qū)、南市區(qū)、上海縣和川沙縣等“三區(qū)兩縣”具體負責。這種體制的優(yōu)點是有利于調(diào)動各區(qū)縣的積極性，為前期啟動浦東的開發(fā)打下了一定的基礎。第二階段：1993年1月到2000年6月。其特點是高度集權，統(tǒng)一管理。盡管分散管理的體制有

5、利于調(diào)動區(qū)縣的積極性，但這種管理體制的明顯不足，則是各區(qū)縣過分注重局部的利益，使浦東的開發(fā)和建設難以形成統(tǒng)一整體的規(guī)劃，大量低水平、低檔次，重復建設和重復引進的現(xiàn)象難以避免。針對此情況，上海市委、市政府于1993年初，對浦東的管理體制進行了重大的改革，撤銷了上?？h和川沙縣的行政建制，調(diào)整楊浦區(qū)、黃浦區(qū)和南市區(qū)的行政區(qū)劃，三個區(qū)原有涉及浦東的區(qū)域，不再歸其管轄。成立浦東新區(qū)黨工委和浦東新區(qū)管委會，作為市委、市政府的派出機構，直接負責浦東管理和開發(fā)建設事宜。浦東新區(qū)黨工委和管委會享有市級管理權限，主要領導市政府一名副市長擔任。在“東事東辦、新事新辦”的方針指導下，浦東的開發(fā)建設均由黨工委和管委會統(tǒng)

6、一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實施。這樣增強了管委會的權威和指揮能力，杜絕了相互扯皮現(xiàn)象，極大地提高了辦事效率，為90年代浦東的快速健康發(fā)展提供了強有力的組織保障。第三階段：2000年6月開始。其特點是健全四套機構，行使政府職權。隨著浦東經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，城區(qū)面積不斷放大，社會事務大量增加，高度集權的管理體制也出現(xiàn)與新區(qū)現(xiàn)狀不相適應的地方，許我事情在上下之間不能很好地銜接，特別是在人大和政協(xié)等政權建設方面，矛盾顯得更加突出。加這集權式管理體制下，監(jiān)督機制相對薄弱，從長遠來講，對新區(qū)干部的健康成長也有不利的影響。因此，上海市委決定調(diào)整浦東新區(qū)的管理體制，建立浦東新區(qū)的四套班子，即區(qū)黨委、區(qū)

7、人大、區(qū)政府和區(qū)政協(xié)。目前，新區(qū)黨委已于6月21日正式擁有什么樣的權力。是和其它城區(qū)一樣，還是保持過去的特殊性，或者是兩者的結(jié)合，現(xiàn)正在研討之中。三、精干、高效、快捷的管理體制（一）精干的組織機構浦東新區(qū)管理委員會自成立以來就按照“小政府、大社會”的模式運和，特點是組織機構高度濃縮，管理權限高度集中，機構設置突出經(jīng)濟管理職能為主。管委會內(nèi)設有辦公室、組織部、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部、紀委、農(nóng)村工作委員會、城區(qū)工作委員會、綜合規(guī)劃土地局、經(jīng)濟貿(mào)易局、城市建設局、工商行政管理局、農(nóng)村發(fā)展局、財政稅務局、社會發(fā)展局、國有資產(chǎn)管理辦公室等十四個委辦局，工作人員980人。整個機構設置不到其它區(qū)的一半，工作人員數(shù)量約為

8、其它城區(qū)的三分之一。在干部管理上，正處級干部由管委會任命，副處級由各委辦局任命。浦東新區(qū)的所有內(nèi)設機構均享有市級委辦局的管理權限。除了處事、重大項目和有關各區(qū)之間聯(lián)動的事務由市里統(tǒng)一管理外，其它事項都可以在浦東新區(qū)管委會內(nèi)直接辦妥。（二）高效的管理體制浦東新區(qū)是行政區(qū)域和政策的統(tǒng)一體，522平方公里內(nèi)的所有經(jīng)濟和社會發(fā)展事務都由浦東新區(qū)管委會統(tǒng)一管理。浦東的開發(fā)建設不搞四面出擊，全面開花，而是主要集中在陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)和外高橋保稅區(qū)等幾個具有鮮明特點的功能區(qū)域。管委會對這些功能區(qū)的管理，主要側(cè)重從經(jīng)濟和效率方面，因此在機構的設置上也獨具特色。在各功能區(qū)域中，除外

9、高橋保稅區(qū)由于情況特殊設立二級管委會以外，其它功能區(qū)都不設立管委會，而是以開發(fā)公司的形式來運作。各開發(fā)公司都是由浦東新區(qū)管委會控股的公司的形式來運作。各開發(fā)公司都是由浦東新區(qū)管委會控股的公司的形式來運作。各開發(fā)公司都是由浦東新區(qū)管委會控股的公司，共主要資產(chǎn)是國有土地資源，運作方是“空轉(zhuǎn)起步，滾動開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”，這種運作方式使作為國有資產(chǎn)的土地資源與金融資本得到快速有效的結(jié)合，對各功能區(qū)的開發(fā)建設起到了重要的推動作用。（三）簡便快捷的“一門式”服務方式浦東新區(qū)為了進一步改善投資環(huán)境，簡化辦事程序，方便廣大投資者，對投資項目實行“一門式”審批服務。新區(qū)有關項目審批和服務部門在浦東新區(qū)招

10、商中心聯(lián)合辦公，為投資者提供從政策咨詢、辦事程序咨詢到項目審批的“一條龍”服務。浦東新區(qū)成立時就明確其享有市級事權，因此，對總投資額3000萬美元以下的非限制外商投資項目和在地方審批權限內(nèi)的非了奶制性內(nèi)資項目，在保證政府對投資項目產(chǎn)業(yè)導向、規(guī)劃控制、環(huán)境保護等要求的前提下，實行“十個工作日”審批制，限時服務。這種服務方式極大地減少了冗長繁瑣的辦事程序，提高了工作效率。“一門式”服務方式的運行規(guī)劃概括地講就是“一門受理、并聯(lián)審批、兩次辦結(jié)、一口收費”。所謂“一門受理”就是指所有的投資申請事項都可以在一個地方找到辦事的相關政府部門；“并聯(lián)審批”是指所有申請事項都可以同時交給各有關部門審批，而不是跑

11、了一個部門再找另一個部門；“兩次辦結(jié)“是指所有審批事項投資者最多跑兩次即可，即使這樣一般也是在申請者材料不全的情況下有關部門為讓其補辦材料所作的要求，如果第二次還不能辦理，有關受理和審批的部門就要負完全的責任；“一口收費”是指在招商中心內(nèi)設有專門的收費窗口，所有申請事項所需費用都可以在這個窗口統(tǒng)一繳付，而不用向各個部門分別付費。設在浦東新區(qū)招商中心的由負有審批權限的有關職能部門和市級派出機構聯(lián)合線成。受、理審批項目和辦理時限均有明確的規(guī)定。“一門式”項目受理流程如下：項目單位報送文本預檢并分流（文本不符合要求或非受理項目可退回項目報送單位）對產(chǎn)業(yè)導向、規(guī)劃、環(huán)保等條件進行咨詢、預審出具預審意見

12、書對符合10個工作日審批條件的由工商局辦理名稱查詢（對不符合10個工作日審批條件的轉(zhuǎn)向項目建議書審批程序，由有關單位進行聯(lián)合會審，根據(jù)會審結(jié)果分別處理，符合條件的進入工商局辦理名稱查詢程序，根據(jù)會審結(jié)果分別處理，符合條件的進入工商局辦理名稱查詢程序，對不符合條件的則進行否決出局）進入“十個工作日審批”程序和可行性研究報告（合同、章程）審批領取營業(yè)執(zhí)照及有關批文。浦東新區(qū)在注重辦事效率的同時，還十分注重謙政建設，并從制度上加以保證，他們規(guī)定了四條：一是領導干部不參加具體投資和審批業(yè)務。二是在審批流程中，審批員與具體項目申請單位和人員不能見面。三是當工作必要時，紀檢部門提前介入有關事務。四是經(jīng)常對

13、各級干部進行思想作風養(yǎng)成教育。四、張江上海21世紀技術創(chuàng)新的東范基地張江高科技園區(qū)規(guī)劃面積25平方公里，經(jīng)過7年的開發(fā)，張江初步形成了一個以自主知識產(chǎn)權為核心的創(chuàng)新體系，構筑了國家上海生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地、國家信息軟件產(chǎn)業(yè)基地和技術創(chuàng)新區(qū)的基本框架。引進了國際著名跨國集團、大公司和國內(nèi)大型企業(yè)投資80多個項目，總投資額超過10億美元，有近70家“頭腦型”企業(yè)進駐園區(qū)。張江既是浦東新區(qū)的重要功能區(qū)之一，也是上海高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的重要組成部分。在實際運作上，由浦東新區(qū)管委會下設的張江園區(qū)開發(fā)公司負責園區(qū)日常管理、招商引資和開發(fā)建設等項工作。1999年8月召開全國技術創(chuàng)新大會后，上海市委、市政府為

14、貫徹落實大會的精神，提出“聚焦張江”，決定把集中力量加快張江高科技園區(qū)的開發(fā)建設，作為上海市加快技術創(chuàng)新和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及面向21世紀浦東開發(fā)的重大舉措。確定張江高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及面向21世紀浦東開發(fā)的重大舉措。確定張江高科技園區(qū)的長遠發(fā)展目標是：建設成為國內(nèi)重要的技術創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的示范基地，基地的任務是“研發(fā)創(chuàng)新、孵化創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)化輻射、機制創(chuàng)新”。未來5年的目標是將張江高科技園區(qū)建設成為上海市技術創(chuàng)新的東范基地，名副其實的國家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和國家軟件產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地，環(huán)境優(yōu)美、設施完善、交通便捷、信息暢通、機制靈活、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍濃郁、具有世界先進水平的科技園區(qū)。為了實現(xiàn)這一目標，上海

15、市政府于今年1月7日制訂發(fā)布了上海市促進張江高科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定，對張江高科技園區(qū)的管理體制作出了特殊的規(guī)定。這一系列政策措施，體現(xiàn)了上海市在發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)方面的突破和創(chuàng)新。一是由市里直接設立張江高科技園區(qū)領導小組及其辦公室。園區(qū)領導小組是雷鋒區(qū)開發(fā)、建設的領導機構，負責園區(qū)的規(guī)劃編制、政策制定和組織協(xié)調(diào)工作。根據(jù)這一規(guī)定，目前市已成立了由陳良宇常務副市長為組長，左煥琛副市長和浦東新區(qū)管委會主任周禹鵬副市長任副組長，市各有關部門領導組成的上海市張江高科技園區(qū)領導小組。領導小組一設由市政府副秘書長任主任。浦東新區(qū)管委會副主任任常務副主任，有關部門負責人和張江高科技園區(qū)開發(fā)公司總經(jīng)理為副

16、主任的領導小組辦公室。二是規(guī)定園區(qū)領導小組辦公室既是園區(qū)領導小組的辦事機構，同時又是浦東新區(qū)管理委員會派出機構。目的是為了能使領導小組辦公室能和浦東新區(qū)管委會的權力得到有效的協(xié)調(diào)。這一機構的職權是負責監(jiān)管理園區(qū)的開發(fā)建設規(guī)劃、落實優(yōu)惠政策、受理并組織進入園區(qū)項目和企業(yè)的申請和評估、協(xié)調(diào)行政管理部門對園區(qū)內(nèi)企業(yè)的日常行政管理和年檢。三是成立專門的項目評審委員會，以保證把張江建設成為名副其實的高科技園區(qū)。上海市領導對張江發(fā)展的要求是“寧肯慢此，也要好些”。為貫徹這一思想，由項目評審委員會負責對進入園區(qū)的技術創(chuàng)新及科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)項目進行評估。項目評審委員會由專家、園區(qū)辦公室和相關管理部門共同組成

17、。其中科技、經(jīng)濟和法律方面的專家不少于委員總數(shù)的三分之二，以保證園區(qū)發(fā)展的高檔次，不使寶貴的資源被隨意浪費。四是進一步簡便了企業(yè)注冊登記手續(xù)。凡在園區(qū)內(nèi)建立的企業(yè)實行直接登記；符合企業(yè)設立條件的，工商行政管理部門在5個工作日內(nèi)辦理完畢；法律、法規(guī)、國務院部門規(guī)章規(guī)定前置審批的，實行“工商受理、抄告相關、并聯(lián)審批、限時完成”的方式，有關部門在10個工作日內(nèi)辦理完畢；申請設立的企業(yè)也可以委托企業(yè)登記代理機構代為辦理有關手續(xù)，取消市政府及所屬部門規(guī)定的企業(yè)設立前置審批；科技人員和管理人員兼職或者離崗在園區(qū)內(nèi)申請設立科技型企業(yè)，可以憑個人的有關證明材料向工商行政管理部門提出申請。五是對企業(yè)的管理實行告

18、知與承諾制。凡是應當由企業(yè)承擔的法定義務，有關行政管理部門作出承諾或者保證，并承擔相應的法律責任。六是浦東新區(qū)管委會還特別在張江高科技園區(qū)內(nèi)設立了“一門式”服務的分支機構，發(fā)支機構內(nèi)的所有職能部門都由設在浦東新區(qū)招商中心內(nèi)的有關部門派出，其職權和招商中心內(nèi)的部門完全相同。規(guī)劃管理部門審批園區(qū)內(nèi)規(guī)劃項目時，需事先征求園區(qū)辦公室的意見。七是禁止行政管理部門和其他單位要求園區(qū)企業(yè)參加各種形式的檢查、評比活動，禁止以任何名義向園區(qū)內(nèi)企業(yè)亂收費。此外，因張江高簡報支園區(qū)地處浦東張江鎮(zhèn)，為了更好地協(xié)調(diào)關系，解決園區(qū)發(fā)展過程中涉及鎮(zhèn)利益的事情，園區(qū)開發(fā)公司與張江鎮(zhèn)建有聯(lián)合黨委，共同協(xié)調(diào)解決在開發(fā)過程中涉及到

19、地方利益的問題和事情。五、幾點啟示浦東新區(qū)在10年的開發(fā)建設過程中，管理體制經(jīng)歷了3次變革和創(chuàng)新，以適慶形勢和浦東開發(fā)建設的需要。實踐證明，上海市在浦東新區(qū)進行的管理體制創(chuàng)新，對推動浦東的開發(fā)建設，實現(xiàn)“一年一個樣、三年大變樣”的目標起到了重要的保障作用?？偨Y(jié)浦東新區(qū)管理體制因時變革、不斷創(chuàng)新的經(jīng)驗，有幾點重要啟示。啟示之一：緊密圍繞工作任務和發(fā)展目標來建立相應的體制是實現(xiàn)目標的前提。浦東在開發(fā)建設的最初3年，也是以原有區(qū)縣為基礎開展工作，但實踐證明，舊的行政區(qū)劃和管理體制對于實現(xiàn)以浦東開發(fā)開放為龍頭，進而把上海建設國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心這樣一個宏偉大目標根本不相適應。為此，上海市委、市政府果斷地進行了行政區(qū)劃的調(diào)整，一方面把浦東設置為一個行政性和政策性合一實體化的新區(qū)，另一方面，在政府管理體制上也本著“小政府、大社會”的原則，進行了大膽的創(chuàng)新，從而保證了浦東開發(fā)建設