東莞經(jīng)驗對地方行政管理體制改革的啟示

1、    東莞經(jīng)驗對地方行政管理體制改革的啟示內(nèi)容摘要：東莞充分發(fā)揮扁平化行政體制的優(yōu)勢，積極參與國際分工，贏得了發(fā)展的機會，從一個鮮為人知的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣一躍成為排名廣東第4、全國第12的經(jīng)濟(jì)大市和全球知名的世界加工廠，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成效。最近，我們對東莞行政管理體制改革情況進(jìn)行了調(diào)研，認(rèn)為東莞扁平化行政管理體制對深化地方政府行政體制改革具有借鑒意義。關(guān)鍵詞：行政管理體制，改革，東莞，經(jīng)驗一、東莞市行政管理體制的特點和主要經(jīng)驗東莞濃縮了改革開放以來我國地方行政管理體制變化的歷程。1985年前，東莞是惠陽地區(qū)的一個縣。1985年，東莞撤縣建市(縣級

2、市)，仍屬惠陽地區(qū)管轄。1988年，東莞升格為地級市，轄區(qū)不變，形成了較為獨特的不設(shè)區(qū)、不轄縣的地級市和直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級政府管理體制。東莞行政管理體制的基本特征，在行政結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為兩級政府管理，行政效能高;在管理職能上表現(xiàn)為財權(quán)事權(quán)匹配，服務(wù)職責(zé)清;在發(fā)展機制上表現(xiàn)為重心下沉，鎮(zhèn)街和村級實力強。一是政府層級少，行政效能高。東莞現(xiàn)有32個鎮(zhèn)街，其中4個街道構(gòu)成城區(qū)，但沒有區(qū)級政府的中間行政層次，28個建制鎮(zhèn)屬城區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)，但沒有縣級政府的中間行政層次。在這種扁平化的管理體制下，市鎮(zhèn)兩級分工明確，市主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策和監(jiān)督管理，鎮(zhèn)街側(cè)重貫徹落實和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，避免了不少地方幾級政府共爭資源、共上項目

3、的無序競爭局面。少了一級地方政權(quán)，減少了行政管理層次，必然會減少行政管理成本。由于政府層級少，政令能及時落實，下情能快速地上達(dá)，行政審批程序簡化，大大提高了行政管理績效。二是財權(quán)事權(quán)匹配，服務(wù)職責(zé)清。在看到東莞扁平化行政管理體制優(yōu)勢的同時，也要看到，減少政府層級并不能自動推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在兩級政府管理模式下，東莞逐步下放財權(quán)、事權(quán)，理順市鎮(zhèn)(街)兩級財稅分配關(guān)系，基本實現(xiàn)了市鎮(zhèn)(街)兩級政府財權(quán)和事權(quán)相匹配，有效增強了政府履行行政職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。從1996年起，東莞市對鎮(zhèn)街采取“劃分收入，核定基數(shù)，基數(shù)內(nèi)外按比例分成”的財政管理體制，并在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化財力分配結(jié)構(gòu)，建立鎮(zhèn)街工商稅

4、收超收獎勵的激勵機制，對欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)村提供專項資金和貸款貼息，扶持后進(jìn)鎮(zhèn)村加快發(fā)展。目前，東莞市鎮(zhèn)(街)兩級可支配收入基本達(dá)到11。在收入分成基礎(chǔ)上，明確兩級政府的公共服務(wù)責(zé)任，把改善民生放在政府工作更加突出的位置，規(guī)定新增財力重點投向鎮(zhèn)村，重點用于鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護(hù)等補貼。三是發(fā)展重心下沉，鎮(zhèn)街和村級實力強。不設(shè)區(qū)縣的管理體制，使得東莞市更加關(guān)注鎮(zhèn)街和村級的發(fā)展，避免了不少市(縣)發(fā)展中上級政府利用行政資源重點發(fā)展主城區(qū)(城關(guān)鎮(zhèn))、征用農(nóng)村土地資源擴(kuò)張城市建成區(qū)(城關(guān)鎮(zhèn)區(qū))以及通過“縣改區(qū)”、“鎮(zhèn)改街”、“村改居”區(qū)劃調(diào)整，“做大做強”市轄區(qū)等“城市偏斜”現(xiàn)象。設(shè)立地級市

5、以來，東莞32個鎮(zhèn)街和500多個村居的建制基本沒有發(fā)生變動。穩(wěn)定的行政地理格局，有利于促進(jìn)區(qū)域的長期發(fā)展，形成了市、鎮(zhèn)、村、組四輪驅(qū)動、組團(tuán)發(fā)展的合理工業(yè)化、城鎮(zhèn)化空間布局。與全國經(jīng)濟(jì)總量60%以上集中在地級市市轄區(qū)不同，東莞28個小城鎮(zhèn)占全市經(jīng)濟(jì)總量85%以上，形成了多點發(fā)展、分布均衡的都市圈經(jīng)濟(jì)格局。32個鎮(zhèn)(街)平均每鎮(zhèn)生產(chǎn)總值116億元，人口22萬，其中戶籍人口5萬，外來人口17萬，一些鎮(zhèn)具備了中等城市規(guī)模。2007年市、鎮(zhèn)、村三級可支配總收入分別為186億元、176億元和186億元，基本各占1/3，平均每村可支配收入高達(dá)3121萬元。二、扁平化行政管理體制促進(jìn)了東莞經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)

6、展東莞經(jīng)濟(jì)保持長期快速發(fā)展，主要是積極參與全球化市場分工和競爭的結(jié)果。東莞市鎮(zhèn)兩級扁平化行政管理體制的獨特優(yōu)勢，也為贏取發(fā)展機會創(chuàng)造了重要條件。一是促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。地級管理權(quán)限給了東莞較大的自主發(fā)展空間，比之縣級經(jīng)濟(jì)，外部環(huán)境相對穩(wěn)定，政策條件相對寬松，構(gòu)成了持續(xù)發(fā)展的要件。地級市設(shè)立前，東莞與同為縣級單位的順德、南海發(fā)展水平大體一致，順德更長時間占據(jù)全國縣級經(jīng)濟(jì)榜首位置。地級市設(shè)立后，東莞發(fā)展更加迅速，而順德、南海從縣級市改為佛山的市轄區(qū)，發(fā)展自主權(quán)減少，現(xiàn)在兩者的經(jīng)濟(jì)總量相加只相當(dāng)于東莞的82%。2008年，東莞經(jīng)濟(jì)總量從設(shè)地市前的39億元增長到3703億元，按可比價格計算的年均

7、增長速度達(dá)19%。二是帶動了鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。市直管鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街擁有較大的自主權(quán)和決策權(quán)，調(diào)動了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。東莞小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中形成了鮮明的“一鎮(zhèn)一品”產(chǎn)業(yè)集群特征，如厚街鎮(zhèn)的制鞋、虎門鎮(zhèn)的服裝、大朗鎮(zhèn)的毛織、大嶺山鎮(zhèn)的家具、塘廈鎮(zhèn)的家用電器、石龍鎮(zhèn)的電子信息、長安鎮(zhèn)的五金模具等，產(chǎn)量或出口量在全國乃至全球都占有相當(dāng)份額。32個鎮(zhèn)街全部進(jìn)入全國千強鎮(zhèn)，虎門、長安進(jìn)入全國十強鎮(zhèn)，11個鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)總量超過100億元，最低的也達(dá)到了20億元，鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)實力超過了不少城市?；㈤T、長安更是人口超過50萬，產(chǎn)值超過200億，具備了中等城市的規(guī)模。三是促進(jìn)了農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。讓村組集體

8、以農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素直接參與工業(yè)化過程，分享發(fā)展成果，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要主體，是東莞發(fā)展模式的重要特點。2007年，村組集體資產(chǎn)達(dá)1089億元，占全省同級資產(chǎn)的1/3。東莞推動集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份合作制改革，保障農(nóng)民作為股東從集體資產(chǎn)運作獲得長期收益的權(quán)利，較好地解決了一些地方城鎮(zhèn)化過程中不注重保障農(nóng)民土地權(quán)益而帶來的一系列矛盾。村組集體經(jīng)濟(jì)實力的增強，不僅加強了農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，也帶動了農(nóng)民收入的增長。近年來，集體經(jīng)濟(jì)用于轄區(qū)內(nèi)道路、學(xué)校、綠化等公共設(shè)施的投入占到純收入的25%左右，有力推動了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的對接;村組用于治安、教育、環(huán)衛(wèi)、社保等公益事業(yè)的投入，占到集體純收入的

9、45%左右，明顯改善了農(nóng)村居民的公共服務(wù)水平;農(nóng)民人均純收入中有近30%來自集體的直接分配，有35%分別來自租金和工資收入，優(yōu)化了農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)。2008年，農(nóng)民人均純收入12328元，居全國城市之首。城鄉(xiāng)居民收入差距為2.451，遠(yuǎn)低于全國平均水平。四是推動形成了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的新格局。東莞市直管鎮(zhèn)的管理架構(gòu)，提高了以城帶鄉(xiāng)能力，對促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展發(fā)揮了積極作用。東莞市推進(jìn)市鎮(zhèn)統(tǒng)籌、二級管理的辦學(xué)管理體制改革，全市高中階段學(xué)校由市統(tǒng)一管理，初中由市、鎮(zhèn)街共管，以鎮(zhèn)街為主，小學(xué)由鎮(zhèn)街統(tǒng)一管理，取消村級辦學(xué)，教師工資福利由市財政統(tǒng)發(fā)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。東莞市已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)民醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療

10、保險并軌運行，在全國率先建成城鄉(xiāng)一體的醫(yī)保體系。建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民最低生活保障制度，低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)400元/月，居全國前列。正在積極推動農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌，到2010年，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。重視增強社會融合，將農(nóng)民工逐步納入社會保障體系，到2009年7月，分別有42%、68%和73%的農(nóng)民工參加了養(yǎng)老(含失業(yè))、醫(yī)療(含計劃生育)和工傷保險，遠(yuǎn)高于全國農(nóng)民工的參保水平。三、東莞經(jīng)驗對地方行政管理體制改革的借鑒意義20世紀(jì)80年代后，我國普遍推行“市管縣”，形成了省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級地方政府管理體制。這一體制從資源配置上強化了市級政府的調(diào)控能力，促進(jìn)了城市特別是建成區(qū)的

11、迅速發(fā)展。但是，這種體制也出現(xiàn)了地級市本級與縣級爭利、財富日益向市級集中、財政投放重點日趨集中在市本級的現(xiàn)象，帶來了縣及縣以下政府促進(jìn)發(fā)展和提供服務(wù)所需要的公共資源嚴(yán)重不足問題，由此引發(fā)了到底是“市管縣”還是“市刮縣”的爭論。近年來不少地方都開展了以行政“擴(kuò)權(quán)強縣”和財政“省直管縣”為主要內(nèi)容的改革，探索通過行政管理體制改革擴(kuò)大基層政府的發(fā)展自主權(quán)。事實上，從行政管理上看，可以把東莞現(xiàn)象看作“省直管縣”的特例，與縣的區(qū)別在于，它擁有地級市管理權(quán)限，因而有更大的發(fā)展自主權(quán)。同時，由于沒有區(qū)、縣設(shè)置，比起其它城市，它可以更加重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)而非城區(qū)的發(fā)展，更有利于以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我們認(rèn)為，東莞

12、經(jīng)驗對地方行政管理體制改革有重要的啟示和借鑒意義。第一，建立扁平化的行政管理體制，提高政府效能，是地方行政管理體制改革的方向。從世界各國來看，大多數(shù)國家地方政府實行二級或三級制，相比之下，我國地方政府實行“省-市-縣-鎮(zhèn)”四級制，是行政層級最多的國家。東莞行政管理架構(gòu)實現(xiàn)了“省-市-鎮(zhèn)”三級制，降低了行政成本，提高了行政效率，在我國地方行政體制改革中具有較強的示范作用。目前，各地已經(jīng)全面開展省直管縣財政改革試點。十七屆三中全會決定提出，有條件的地方可以依法探索在行政上省直管縣的體制，這需要重新定位市和縣的功能，賦予縣級政府更大的行政管理權(quán)限，實行市和縣分治，市縣同級，各自均由省直管。建立扁平化

13、的管理機制，是要給基層政府注入體制活力，提高管理效能，不是要通過改革提高行政級別、增設(shè)行政機構(gòu)、增加行政編制、做大政府，應(yīng)遵循政府機構(gòu)改革精簡、高效的原則。地方行政管理體制改革，不是集中資源和權(quán)力，做強中心城區(qū)。近年來，大量的縣(市)改為市轄區(qū)，縣(市)級政府的職能弱化，以城帶鄉(xiāng)能力減弱，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程受到制約，要審慎審批縣(市)改區(qū)。第二，建立財權(quán)和事權(quán)對應(yīng)的財政體制，推動政府職能轉(zhuǎn)變，是地方行政管理體制改革的關(guān)鍵。行政上的擴(kuò)權(quán)和扁平化不會自動促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速協(xié)調(diào)發(fā)展。以財權(quán)定事權(quán)，建立財權(quán)和事權(quán)相匹配的公共財政制度，推動政府職能轉(zhuǎn)變，是地方行政管理體制改革的核心內(nèi)容。應(yīng)在實行財政“省直管縣”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動以收入分成劃定各級政府公共服務(wù)事權(quán)的改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動基本公共服務(wù)均等化。第三，建立以城帶鄉(xiāng)的長效機制，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是地方行政管理體制改革的重要內(nèi)容。東莞經(jīng)驗表明，建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，不僅要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心適當(dāng)下沉，創(chuàng)造集體和農(nóng)民直接參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程