PPP模式解析參考模板

1、PPP模式解析一、 PPP概念1二、 PPP的特點.1三、 PPP模式對政府的重要意義.2四、 PPP具體操作模式3五、 PPP操作流程.41、 項目識別.42、 項目準(zhǔn)備.53、 項目采購.84、 項目執(zhí)行.95、 項目移交101 / 17 一、PPP概念PPP是英文“Public-Private Partnerships”的縮寫?！癙ublic”代表“公共部門”，公共部門追求公共利益和社會利益?！癙rivate”代表私人部門，私人部門追求個人利益；“Partnerships”的含義是伙伴關(guān)系，伙伴關(guān)系要求風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，風(fēng)險利益合理分配機制是一種動態(tài)的平衡，在長期的公私合作內(nèi)應(yīng)建立價格

2、調(diào)整機制和再談判機制。國家發(fā)展改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資【2014】2724號）把PPP模式定義為：政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。財政部在2014年發(fā)布的關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）中曾明確：“本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)?！笨梢娯斦吭趶街信懦吮炯壵谫Y平臺公司作為社會資本。財政部、發(fā)改委、人民銀行2015年聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于在

3、公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見中措辭如下：“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資?！笨梢姡c政府脫鉤并進行市場化改制后的原融資平臺公司此時開始可以作為社會資本。二、PPP的特點1、公共部門和私人部門之間是一種合作關(guān)系，而不是管理和被管理的關(guān)

4、系。公共部門是做生意而不是官員。2、在合作關(guān)系中政府仍起主導(dǎo)作用。公私合作關(guān)系的客體是公共產(chǎn)品或服務(wù)。提供公共產(chǎn)品或服務(wù)是政府職責(zé)的內(nèi)核，政府應(yīng)關(guān)注社會公眾的需求、確保公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、確保公共產(chǎn)品或服務(wù)的長期穩(wěn)定供應(yīng)、確保價格政策的落實。3、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享。按照風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目的建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。PPP合作項目的資金主要來源于私人部門，故應(yīng)保證私人部門取得合理的回報，但不是暴利。同時，加強項目成本檢測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓

5、利或利益輸送。4、關(guān)注產(chǎn)出，而不是投入。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)模式下，公共部門是業(yè)主，公共部門要提供技術(shù)規(guī)格的信息，而在PPP模式下，公共部門關(guān)注公共產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果是否符合確定的技術(shù)規(guī)格、是否符合質(zhì)量要求。5、成功的公私合作會取得比單獨行動更加有利的結(jié)果。三、PPP模式對政府的重要意義1、解決政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題。2、PPP模式一方面保證工程按計劃的工期完工，另一方面工程的實際支出可控制在預(yù)算范圍內(nèi)。世界銀行1994基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展報告：英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金，80%的工程項目按規(guī)定工期完成。3、PPP模式成為政府在基

6、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中減輕負(fù)擔(dān)并降低風(fēng)險的一種有效方式。4、由私人資本參與公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，把私人部門的管理方法和技術(shù)引入項目中，提高了項目建設(shè)和運營的效率。5、為私人資本提供了投資和取得合理回報的機會。6、提高公共產(chǎn)品貨物或服務(wù)的質(zhì)量。PPP模式下，政府的監(jiān)督工作重心后移、以結(jié)果監(jiān)督為準(zhǔn)，有利于保證公共產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)的質(zhì)量、供應(yīng)的連續(xù)性、價格的合理性，增強社會福祉。PPP合作項目的資金主要來源于私人部門，故應(yīng)保證私人部門取得合理的回報，但不是暴利。同時，加強項目成本檢測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。四、PPP具體操作模式1、委托運營（Opera

7、tion Maintenance, OM），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的PPP模式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)、只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期一般不超過8年。2、管理合同（Management Contract MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護及用戶服務(wù)授權(quán)給社會資本或項目公司。政府保留所有權(quán)，政府只向社會資本或項目公司支付管理費。合同期一般不超過3年。3、建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，合同

8、期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利移交給政府。合同期限一般為20-30年。4、建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate BOO）,由BOT方式演變而來，二者區(qū)別：在BOO模式下，社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，一般不涉及移交，項目合同中要保證公益性的約束條款。5、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）,是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，由其負(fù)責(zé)運營、維護和用戶服務(wù)，合同期滿后項目資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府。合同期限一般為20-30年。6、改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT）,是指政

9、府在TOT模式的基礎(chǔ)上增加改擴建內(nèi)容。合同期限一般為20-30年。五、PPP操作流程1、PPP項目識別項目發(fā)起：政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育項目、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。社會資本發(fā)起。社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。項目篩選：財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進

10、行評估篩選，確定備選項目。財政部門(政府和社會資本合作中心)應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案;存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。物有所值評價：財政部門政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等

11、。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。財政承受能力論證：為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。2、PPP項目準(zhǔn)備授權(quán)實施機構(gòu)：按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作

12、伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務(wù)結(jié)構(gòu)。成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組：領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導(dǎo)等，項目小組負(fù)責(zé)項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)為主要組成。項目實施結(jié)構(gòu)需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預(yù)計完成時間等內(nèi)容。盡職調(diào)查：項目內(nèi)部調(diào)查：項目實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務(wù)、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關(guān)規(guī)定等;社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展

13、規(guī)劃、與項目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機制等;項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設(shè)計、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項目用地的征地情況等。外部投資人調(diào)查：根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研及考察。實施方案編制：通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內(nèi)容: (1)項目概況。項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)和項目公司股權(quán)情況

14、等。 (2)風(fēng)險分配基本框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。 (3)PPP運作模式。PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)一運營一移交、建設(shè)一擁有一運營、轉(zhuǎn)讓一運營一移交和改建一運營一移交等。 (4)交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。 (5)合同體系。合

15、同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 (6)監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán);監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。 (7)采購方式選擇采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。實施方案審核：為提高工作效率，財政部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、

16、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構(gòu)報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。3、PPP項目采購項目資格預(yù)審：項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作;項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審;項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格

17、社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法，以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。項目采購文件編制：項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔(dān)保

18、的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。響應(yīng)文件評審：項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/30評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。談判與合同簽署：項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合

19、同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但己終止談判的社會資本進行再次談判。確認(rèn)談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。4、PPP項目執(zhí)行項目公司設(shè)立：社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門(政府和社會資本合作中心)應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。項目融資管理：項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移?？冃ПO(jiān)測與支付：社會資本項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并