目前我國支線機場應急救援現(xiàn)狀研究

1、一、目前我國支線機場應急救援現(xiàn)狀研究1、機場應急救援相關的法律、法規(guī)和規(guī)定：相關法律主要有中華人民共和國民用航空法、中華人民共和國安全法、中華人民共和國突發(fā)事件應對法和中華人民共和國消防法等。其中中華人民共和國民用航空法（1996年3月1日開始實施）明確了機場應急救援是保障機場運營的重要組成部分，是機場取得使用許可的必備條件。航空法規(guī)定民用機場應具備處理特殊情況的應急計劃以及相應的設施和人員，并按照國家規(guī)定經(jīng)驗收合格后方可申請機場使用許可證。中華人民共和國安全法（2002年11月1日開始實施）確定了安全生產(chǎn)國家綜合監(jiān)管，以及各行業(yè)職能機構(gòu)專項監(jiān)管兩結(jié)合的監(jiān)管體制，明確了安全生產(chǎn)的四個責任對象政

2、府、生產(chǎn)經(jīng)營單位、從業(yè)人員、中介組織，規(guī)定了七項基本法律制度-監(jiān)督管理制度、責任追究制度、從業(yè)人員權(quán)利和義務制度、中介服務制度、事故應急救援制度等，引入了三套對策體系，即事前預防超前預防對策體系、事中救援事故應急救援體系、事后處理事故調(diào)查、報告和責任追究體系中華人民共和國突發(fā)事件應對法（2007年11月1日開始實施）提出建立屬地管理為主的應急管理體制，同時民航主管部門應制定自己部門的應急預案。突發(fā)事件應對法第四條規(guī)定國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類、分級管理、屬地為主的應急管理體制。第十七條規(guī)定國務院有關部門根據(jù)各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發(fā)事件部門應急預案。相關法規(guī)有國家處置民

3、用航空器飛行事故應急預案、民用機場管理條例、中華人民共和國搜尋救援民用航空器規(guī)定等。其中國家處置民用航空器飛行事故應急預案（2006年1月22日開始實施）規(guī)定民用航空器飛行事故應急預案體系由本預案、國務院相關部門應急預案、有關地方人民政府應急預案、民用航空地區(qū)管理機構(gòu)及其派出機構(gòu)民用航空器飛行事故應急預案、民用運輸機場應急救援預案、民用航空相關企事業(yè)單位應急預案等組成。飛行事故發(fā)生時，有關各級政府和部門、單位、組織應各司其職，按照各自預案及時有效地開展應急處置工作。同時按民用航空器飛行事故的可控性、嚴重程度和影響范圍，應急響應分為四個等級，即I級應急響應、n級應急響應、出級應急響應、W級應急響

4、應。并規(guī)定發(fā)生I級應急響應事件時，啟動本預案和國務院相關部門、省級人民政府應急預案；發(fā)生n級應急響應事件時，啟動國務院民用航空主管部門應急預案和相關省級人民政府應急預案；發(fā)生出級應急響應事件時，啟動民用航空地區(qū)管理機構(gòu)應急預案和相關市（地）級人民政府應急預案；發(fā)生W級應急響應事件時，啟動民用運輸機場應急預案、民用航空相關企事業(yè)單位應急預案、民用航空地方安全監(jiān)察辦公室應急預案和相關市（地）級人民政府應急預案。啟動本級應急預案時，本級應急指揮機構(gòu)應向上一級應急指揮機構(gòu)報告，必要時申請啟動上一級應急預案。啟動本級應急預案時，相應的下級應急預案應提前或同時啟動。中華人民共和國搜尋救援民用航空器規(guī)定民用

5、機場及其鄰近區(qū)域發(fā)生的事故，其應急救援和現(xiàn)場保護工作按照民用機場應急救援規(guī)則執(zhí)行；發(fā)生在上述區(qū)域以外的事故按照中華人民共和國搜尋救援民用航空器規(guī)定執(zhí)行。民用機場管理條例（2009年7月1日開始實施）規(guī)定民用航空管理部門、有關地方人民政府應當按照國家規(guī)定制定運輸機場突發(fā)事件的應急預案。機場管理機構(gòu)應當根據(jù)運輸機場突發(fā)事件應急預案組織運輸機場應急救援的演練和人員培訓。機場管理機構(gòu)、航空運輸企業(yè)以及其他駐場單位應當配備必要的應急救援設備和器材，并加強日常管理。發(fā)生突發(fā)事件，運輸機場所在地有關地方人民政府、民用航空管理部門、空中交通管理部門、機場管理機構(gòu)等單位應當按照應急預案的要求及時、有效地開展應急

6、救援。民航局法規(guī)有民用運輸機場應急救援規(guī)則、民用航空器飛行事故調(diào)查規(guī)定、中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定、民用航空安全信息管理規(guī)定、民用機場使用許可規(guī)定、民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規(guī)定、中國民用航空應急管理規(guī)定、民用航空運輸機場消防站消防裝備配備、民用航空運輸機場飛行區(qū)消防設施（2007年12月1日民航局）、國際民用航空公約附件14和機場勤務手冊民用運輸機場應急救援規(guī)則（2000年4月3日民航局）民用機場管理條例正式施行后，機場的應急救援工作要納入各級地方人民政府應急救援體系。針對此變化，鑒于航空突發(fā)事件的特殊性，地方人民政府應當按照國家有關規(guī)定和條例的要求，組織制定機場應急救援預案，

7、以保證一旦機場發(fā)生緊急情況時，能夠按照預案及時有效地開展救援工作。各機場也要針對政府管理職責的這一變化，對本機場現(xiàn)有的應急救援預案進行調(diào)整和完善。另外，民航局應抓緊修訂民用機場應急救援規(guī)則。中國民用航空應急管理規(guī)定（2010年5月1日民航局）對民航應急工作的職責、內(nèi)容進行了定義；提出了實行分級響應的原則；借鑒網(wǎng)絡型組織結(jié)構(gòu)的原理，規(guī)劃了以民航局突發(fā)事件應急工作領導小組為領導機構(gòu)，以領導小組辦事機構(gòu)為核心機構(gòu)，以民航局各職能部門為工作機構(gòu)的應急管理體制；對突發(fā)事件與民用航空的復雜關系進行了力求準確的解釋；對民航應急工作各個環(huán)節(jié)的基本內(nèi)容與要求做出了相應的規(guī)定。本規(guī)定以明確應急工作的基本概念、原則

8、和要求為主要目標，以現(xiàn)有民航規(guī)章尚未做出規(guī)定的應急工作為主要規(guī)范對象，努力保持與現(xiàn)有民航規(guī)章的一致，并在附則中增加了“本規(guī)定頒布前施行的其他民用航空規(guī)章對民航應急工作的具體內(nèi)容另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的例外條款，以符合加強應急管理是在原有機構(gòu)工作職責基本不變的前提下，通過統(tǒng)籌規(guī)劃與綜合協(xié)調(diào)，促進原有機構(gòu)在應急工作中更加充分發(fā)揮作用的基本原則。2、我國目前支線機場救援現(xiàn)狀:截止2010年底，我國共有頒證運輸機場175個（不包括港澳臺），其中支線機場132個，占全部民航運輸機場的78.3%。2010年內(nèi)，新增支線機場9個，“十一五”期間共新增支線機場31個?！笆濉蹦┢?，我國46%的支線機場建設等級

9、為4C級，到2010年底，我國4c級支線機場的比例上升到58%由于支線機場管理模式不同，機場應急救援保障模式也隨之不同。從全國的支線機場看，主要有三種模式：一種是自主管理，即支線機場擁有自己的公安、消防、急救等保障部門及設備設施。這些支線機場大部分是老機場，個別新建的支線機場也采取這種模式。包頭機場的消防保障等級為六級，機場公司裝備了重型泡沫車2臺、主力泡沫車1臺、水罐車1臺、搶險照明車一臺。機場公安分局共有干警5人，協(xié)警6人，警車3輛，負責消防日常管理，消防隊現(xiàn)有隊長及副隊長各一名，下設2個戰(zhàn)斗班，消防戰(zhàn)斗員23名，消防站占地一千多平米，戰(zhàn)斗員宿舍2間，車庫9間。包頭機場應急救護等級為六級，

10、醫(yī)生2名，護士2名，擔架隊員16名，救護車司機1名，救護協(xié)調(diào)員1名。第二種是部分委托管理，即支線機場沒有自己的消防或急救，消防或急救歸屬地方；僅2011年中，龍江機場集團下屬的漠河、伊春、雞西3個新建支線機場便將醫(yī)療救護工作由當?shù)厥姓袚?。第三是全部委托管理，即支線機場公益性職能由政府負責，機場的公安、消防、急救納入社會保障體系，分屬當?shù)卣嚓P部門，由當?shù)卣撠熖峁┵M用，日常管理由機場統(tǒng)一負責。目前一些新建的機場都已采取這種方式。2009年，大慶市政府與黑龍江省機場集團簽訂大慶機場合作協(xié)議。協(xié)議中明確黑龍江省機場集團承擔大慶機場安全運營、服務質(zhì)量管理責任，大慶市政府負責將大慶機場的公安、

11、消防、醫(yī)療救援等公益職能納入社會保障體系，承擔相關費用，日常工作由大慶機場統(tǒng)一管理。大慶市政府明確機場公安、消防人員由市公安局統(tǒng)一調(diào)配解決，機場醫(yī)療急救人員由市衛(wèi)生局協(xié)調(diào)市人民醫(yī)院統(tǒng)一調(diào)配解決，人員數(shù)量按滿足機場需求配備。派駐機場工作人員的人事關系仍保留在原單位，工資渠道不變，由機場統(tǒng)一管理。機場消防、醫(yī)療急救設備按保證機場基本需要配置，由市政府投資購置，大慶機場使用。為實現(xiàn)大慶機場公安、消防、醫(yī)療急救公益性職能復位，大慶市政府購置相關車輛和設備投資了1200多萬元，每年還需承擔相應的人工及運行成本300萬元左右。鞍山機場也采取了全部委托管理的方式。機場的公安、消防、急救都隸屬政府相關部門，費

12、用由政府提供，日常管理由機場統(tǒng)一負責。并且由于目前航班較少，公安、消防和急救沒有常駐機場，只是在飛機降落前和起飛后一小時內(nèi)到達機場保障。3、支線機場應急救援工作的重要性越來越凸顯盡管世界安全專家普遍認為，航空運輸比公路運輸安全至少高20倍，但是航空災害的難預測性、突發(fā)性、可能造成的極大的人員和財產(chǎn)損失，給人們的精神打擊和帶來的恐懼心理遠遠超出任何其他交通事故。目前，機場緊急事件的救援工作主要是由機場承擔的。機場應急的目的是把緊急事件的影響，特別是關于搶救生命和維持航空器運行方面的影響減至最小。對于發(fā)生在機場或其緊鄰地區(qū)的飛機事故或事件，機場應急救援是頭等重要的，因為就是在這個地區(qū)里才有挽救生命

13、的最大機會，這也是發(fā)生緊急事件后，能否把生命、財產(chǎn)損失降到最低的最后的機會。二、支線機場應急救援存在的問題及原因分析當前，我國民航事業(yè)發(fā)展迅猛，呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢，許多中小支線機場的建設和開航大大加快，與此同時，一些長期存在的結(jié)構(gòu)性矛盾并沒有緩解，造成支線機場的應急救援也存在一些問題。1、機場應急救援設備設施老化，并達不到配備標準。目前支線機場的消防設施設備因缺乏資金，得不到及時維護，設施設備老化現(xiàn)象較嚴重。部分支線機場消防設施設備處于一次性投入狀態(tài)，也就是說在機場建設時期，正式投入運營前，為通過消防的行業(yè)驗收，而集中購置和安裝一批消防設施設備，然后長期使用不再更新。這種現(xiàn)象在支線機場的重大

14、消防設施設備方面十分突出。2、支線機場應急救援人員人數(shù)不足，培訓不到位。對于自主管理的一些機場，為了減少支出，控制成本，不按要求配備人員，機場消防和急救人員很多都是兼職，在個別的支線機場，機場消防隊被派到飛行區(qū)及道口警戒跑道、監(jiān)護航空器，甚至出現(xiàn)了在保障航班任務期間，消防隊無人值守的現(xiàn)象。另外，從目前實行情況看，應急救援人員培訓還不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一標準。部分機場管理機構(gòu)尤其是支線機場，由于沒有完善的培訓能力，無法對委托當?shù)卣撠煹南?、急救等人員開展培訓。而且隨著科技的發(fā)展，機場消防設施設備發(fā)生質(zhì)的飛躍。以先進設備為后盾的消防工作領域大為擴展，已從簡單的消防作業(yè)，拓展到破拆搶險事故飛機、搬移運

15、輸殘存飛機、夜間應急照明、樓宇火災自動化監(jiān)控、快速撲滅火災等實施深層次、寬領域的消防救援工作。但是機場應急救援人員的綜合素質(zhì)還有許多不適應之處，表現(xiàn)在員工對先進技術消化吸收和再創(chuàng)新能力薄弱，作戰(zhàn)單元與后勤單元之間、戰(zhàn)斗員之間的協(xié)作配合還不夠默契。有的支線機場，由于消防委托當?shù)卣撠?，消防?zhàn)斗員由于培訓不到位，人員流動頻繁，甚至對航空器火災的特點和撲滅方法都不了解。3、支線機場應急救援演練社會力量參與不夠，缺乏實效。目前絕大多數(shù)機場管理機構(gòu)都能按照民用運輸機場應急救援規(guī)則要求進行應急救援演練，但在演練的內(nèi)容、規(guī)模、實效上還有待完善和提高，主要表現(xiàn)為：為了演練而演練，實戰(zhàn)意義不夠；大多數(shù)機場的演

16、練往往局限于運輸機場內(nèi)部單位參與，地方和駐場單位救援力量參與的綜合演練不夠，不能形成整體聯(lián)動機制。另外由于支線機場財力、物力、人力的不足，有時應急救援演練缺乏實效。國內(nèi)的大型機場在開展演練時，都有航空公司直接參與，多方共同舉行，使用真實的航空器進行演練，模擬真實場景。國外的一些機場甚至擁有價值上億元的仿真設備，可以模擬航空器各個部位起火或出現(xiàn)突發(fā)情況，讓救援人員真正熟悉航空器。而負責支線機場保障任務的許多救援人員甚至都沒有進入過航空器內(nèi)部。開展演練時，也都是使用大客車或其他工作模擬航空器，這也為救援工作開展埋下了許多隱患。4、支線機場應急救援公安、消防及急救保障力量不均衡。應急救護能力不強，人

17、員緊張，救護相關知識培訓不夠。三、對策及建議90號令）相比，機場突發(fā)事1、完善機場突發(fā)事件應急預案的制定和實施細則。民用機場管理條例與2000年4月3日頒布實施的民用運輸機場應急救援規(guī)則（民航總局件應急預案制定的主體由機場管理機構(gòu)改為民用航空管理部門、有關地方人民政府。條例實施后，民用航空管理部門和地方人民政府應該按照條例要求制定所在地機場突發(fā)事件應急預案；機場管理機構(gòu)應該按照預案要求，制定機場突發(fā)事件應急處置實施細則。目前民航局正在抓緊修訂民用運輸機場應急救援規(guī)則。2010年12月14日-15日，民用運輸機場突發(fā)事件應急救援管理規(guī)則（修訂送審稿）審查會在長沙召開。民航局此前就應急救援規(guī)則草案

18、向社會廣泛征求了意見，征集到意見160多條，采納了其中30多條意見。此次審查會，與會專家對規(guī)則逐條進行討論，論證，進一步予以完善。審查會后，民用運輸機場突發(fā)事件應急救援管理規(guī)則即將出臺，對機場突發(fā)事件應急處置起了有利推動作用。2、在新建機場應應盡可能推廣全部委托管理方式。目前各地政府新建機場積極性較高，機場管理機構(gòu)應抓住這一有利時機，根據(jù)突發(fā)事件應對法和條例的有關精神，借鑒其他機場全部委托管理的經(jīng)驗，和地方政府積極協(xié)商，將機場的公安、消防、急救納入地方應急救援體系，人員、編制、設備設施隸屬政府相關部門，日常管理由機場統(tǒng)一負責。推廣這一模式，優(yōu)勢非常明顯。它不僅降低了機場費用支出，減輕了機場經(jīng)營

19、壓力，同時也避免了公安、消防、急救等人員兼職，沒有充分的時間訓練。3、完善支線機場應急救援協(xié)調(diào)機制。支線機場應急救援人員素質(zhì)、培訓、設施設備方面還有很多不足。面對短時間內(nèi)難以改變的現(xiàn)實情況，支線機場應充分發(fā)揮所在地人民政府和上級機場集團的優(yōu)勢及資源，保證機場應急救援工作的有效開展。一是支線機場每年應派出部分應急救援人員到機場集團所屬省會機場（或干線機場）掛職鍛煉。相對而言，省會機場或干線機場應急救援在硬件和軟件方面，比支線機場要完善的多。通過這種方式，支線機場人員綜合素質(zhì)會有很大提高；二是支線機場與較近的干線機場應建立支援關系。支線機場應急救援保障經(jīng)驗和設備設施沒有干線機場豐富和完備，一旦發(fā)生緊急事件后，支線機場由于缺少經(jīng)驗及設備，往往對航空器搬移等事后處置束手無策。建立這種支援關系，整合區(qū)域資源，能夠極大提高支線機場應急救援保障能力。最近在襄陽機場，某一航班降落過程中兩次接地，造成航空器前起落架受損，飛機不能自行脫離跑道。事件發(fā)生后，襄陽機場在武漢機場的指導支援下，迅速采取有效措施，確保了應急救援及時有效。三是偏遠的支線機場應充分利用當?shù)厣鐣Y源，以協(xié)議的方式租賃一些吊裝式搬移等設備；四是目前自主管理的機場應積極和當?shù)卣畢f(xié)商，爭取實現(xiàn)委托管理。4、完善應急救援人員培訓制度。是要細化應急救援