民辦非企業(yè)組織的若干法律問(wèn)題

1、民辦非企業(yè)單位的若干法律問(wèn)題 摘要：民辦非企業(yè)單位對(duì)我國(guó)而言還是個(gè)新概念， 對(duì)于這種民辦組織的法律界定 及社會(huì)地位的確認(rèn)， 對(duì)于它的申請(qǐng)條件、 登記辦理過(guò)程及其合法權(quán)益， 我們的理 解認(rèn)識(shí)都還處于初始階段。民辦非企業(yè)單位的管理中必然涉及到很多法律問(wèn)題， 本文就民辦非企業(yè)單位的法律地位及其他法律問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。關(guān)鍵詞： 民辦非企業(yè)單位；法律地位；合法權(quán)益；完善 正文：民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)生和發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立有著密切的 關(guān)系，或者說(shuō)它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衍生物。 但民辦非企業(yè)單位對(duì)我國(guó)而言是個(gè)新 概念，它是于 1996 年中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)針對(duì)以往的民辦事業(yè)單位這一概念所作 出的修正。即

2、：事業(yè)單位是國(guó)家舉辦的，而民間不應(yīng)再稱(chēng)事業(yè)單位。 1998年 10 月，國(guó)務(wù)院頒布了民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例 ，將民辦非企業(yè)單位界 定為：企業(yè)事業(yè)單位、 社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉 辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。它是一種新型的社會(huì)服務(wù)組織， 介于事業(yè)單位與企業(yè)之間， 既具有事業(yè)單位以社會(huì)服務(wù)為宗旨的特征， 又具有企 業(yè)的某些特征如帶有一定的盈利性。 它的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)屬于集體或者私營(yíng)， 但又 必須服務(wù)于社會(huì)。 對(duì)于這種民辦組織的法律界定及社會(huì)地位的確認(rèn)， 對(duì)于它的申 請(qǐng)條件、登記辦理過(guò)程及其合法權(quán)益，我們的理解認(rèn)識(shí)都還處于初始階段。正由于民辦非企業(yè)單位是社會(huì)

3、主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的衍生物， 其特征就不可避免地 在許多方面與企業(yè)有相同或相似之處。 如它象企業(yè)一樣需要市場(chǎng)并受市場(chǎng)需求的 制約，同一類(lèi)型的民辦非企業(yè)單位之間也會(huì)出現(xiàn)激烈的競(jìng)爭(zhēng)， 它與上級(jí)管理部門(mén) 之間、服務(wù)對(duì)象之間也同樣存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。 法律對(duì)于企業(yè)的規(guī)范作用也 就完全適合于民辦非企業(yè)單位。 即使是它的務(wù)主管部門(mén)和登記管理機(jī)關(guān)， 在行使 管理職能時(shí)， 也應(yīng)按照相應(yīng)的法律進(jìn)行宏觀管理和宏觀調(diào)控。 民辦非企業(yè)單位的 管理中必然涉及到很多法律問(wèn)題， 本文就民辦非企業(yè)單位的立法及其他法律問(wèn)題 進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。一、民辦非企業(yè)單位的法律地位 從民辦非企業(yè)單位的職能看， 民辦非企業(yè)單位具有行政相對(duì)人、 準(zhǔn)行

4、政主體 和民事主體三種法律地位身份。（1）作為行政相對(duì)人。從其接受登記管理機(jī)關(guān)登記管理和業(yè)務(wù)主管單位業(yè) 務(wù)指導(dǎo)、日常管理和監(jiān)督檢查而言， 民辦非企業(yè)單位可以作為行政相對(duì)人， 具有 自然人、法人或其他組織的地位。 民辦非企業(yè)單位作為相對(duì)人， 享有的實(shí)體權(quán)和 程序權(quán)利，主要有：參與權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)、受償請(qǐng)求 權(quán)等。其必須履行的法律義務(wù)，主要有：遵守法律和法規(guī)、服從行政命令等。（2）作為準(zhǔn)行政主體。從其依法管理公共事務(wù)而言，民辦非企業(yè)單位可以 作為準(zhǔn)公共管理主體，但一般須經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托。如民辦教 育促進(jìn)法 規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)招收的學(xué)生，可以根據(jù)其類(lèi)別、修業(yè)年限、學(xué)

5、業(yè) 成績(jī)，可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定發(fā)給學(xué)歷證書(shū)、 結(jié)業(yè)證書(shū)或者培訓(xùn)合格證書(shū)。 對(duì)接 受職業(yè)技能培訓(xùn)的學(xué)生， 經(jīng)政府批準(zhǔn)的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)鑒定合格的， 可以發(fā)給 國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)。（3）作為民事主體。對(duì)民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，現(xiàn)行法律、法規(guī) 沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定。但根據(jù)暫行條例第 12 條的規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)對(duì)準(zhǔn)予登記 的民辦非企業(yè)單位，要分別發(fā)給民辦非企業(yè)單位（法人）登記證書(shū) 、民辦非 企業(yè)單位（合伙）登記證書(shū) 、民辦非企業(yè)單位（個(gè)體）登記證書(shū) 。因此民辦 非企業(yè)單位的民事主體地位， 具有法人、 合伙和個(gè)體三種地位。 民辦非企業(yè)單位 如果是法人， 則依法具有民事權(quán)利能力和行為能力， 能依法獨(dú)立享有民

6、事權(quán)利和 承擔(dān)民事義務(wù)。 民辦非企業(yè)單位如果是合伙性質(zhì)， 則不具有法人資格， 由全體合 伙人對(duì)其合伙債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。 民辦非企業(yè)單位如果是個(gè)體性質(zhì)， 則不具 有法人或其他組織資格，由舉辦者以個(gè)人財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。二、民辦非企業(yè)單位的申請(qǐng)條件、登記 對(duì)民辦非企業(yè)單位登記管理實(shí)行分級(jí)管理的原則， 即省級(jí)登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé) 全省性的民辦非企業(yè)單位登記和監(jiān)督管理， 設(shè)區(qū)市登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全市性的民 辦非企業(yè)單位的登記和監(jiān)督管理， 縣級(jí)登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全縣性的民辦非企業(yè)單 位的登記和監(jiān)督管理。（1）申請(qǐng)條件 經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并有正式文件批準(zhǔn)； 有規(guī)范的名稱(chēng)， 且名稱(chēng)符合國(guó)務(wù)院民政部門(mén)

7、制定的 民辦非企業(yè)單位名稱(chēng) 管理暫行規(guī)定； 有必要的組織機(jī)構(gòu)； 有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的從業(yè)人員； 有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的合法財(cái)產(chǎn)， 且其合法財(cái)產(chǎn)中的非國(guó)有資產(chǎn)份額不 得低于總財(cái)產(chǎn)的三分之二。開(kāi)辦資金必須達(dá)到本行（事）業(yè)所規(guī)定的最低限額； 有與其業(yè)務(wù)相適應(yīng)的必要的場(chǎng)所和設(shè)備、 設(shè)施，且活動(dòng)場(chǎng)所須有產(chǎn)權(quán)證明 或一年期以上的使用權(quán)證明。民辦非企業(yè)單位的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院民政部門(mén)的規(guī)定， 不得冠以“中國(guó)” 、 “全國(guó)” 、“中華”等字樣。（2）申請(qǐng)民辦非企業(yè)單位登記， 舉辦者應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交下列文件： 登記申請(qǐng)書(shū)； 業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件； 場(chǎng)所使用權(quán)證明； 驗(yàn)資報(bào)告； 擬任負(fù)責(zé)人的基本情況、身

8、份證明； 章程草案。（3）登記中應(yīng)注意的問(wèn)題： 講政治。以高度的政治責(zé)任感，做好登記管理工作。 登記管轄。登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同級(jí)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民辦非企業(yè)單 位的登記管理。 名稱(chēng)規(guī)范。民辦非企業(yè)單位名稱(chēng)由四個(gè)部分組成： 行政區(qū)域或地名、字號(hào)、 行（事）業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域、組織形式。 章程核準(zhǔn)。 與民辦非企業(yè)單位辦理登記的同時(shí)， 對(duì)章程予以核準(zhǔn)。 民辦非 企業(yè)單位修改章程的，應(yīng)當(dāng)自業(yè)務(wù)主管單位審查同意之日起 30 日內(nèi)，報(bào)登記管 理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。 民辦社科研究機(jī)構(gòu)集中管理。 民辦社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的登記管理， 統(tǒng)一歸 口省社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)作業(yè)務(wù)主管單位，省民政廳負(fù)責(zé)登記。 涉外組織登記。 由境外組織、 個(gè)

9、人在我國(guó)境內(nèi)舉辦或與內(nèi)地社會(huì)力量合作 舉辦的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，目前暫不列入登記范圍。 鼓勵(lì)發(fā)展公益慈善類(lèi)單位。 堅(jiān)持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的方針， 積極鼓 勵(lì)發(fā)展慈善類(lèi)民辦非企業(yè)單位。 對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)參與舉辦民辦非企業(yè)單位的， 可以 采用借用、 租賃、拍賣(mài)等方式， 降低國(guó)有資產(chǎn)的比例， 推動(dòng)民辦非企業(yè)單位發(fā)展。三、民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益民辦非企業(yè)單位通過(guò)國(guó)家登記的形式取得獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)實(shí)體資格， 對(duì)依法形成 的資產(chǎn)享有占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)。法律賦予了民辦非企業(yè)單位的法律地位， 因此，民辦非企業(yè)單位便可依法取得根據(jù)其性質(zhì)可以享有的權(quán)益。 這些權(quán)益綜合 構(gòu)成民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益。歸納起來(lái)主要有以下幾種

10、：（1）財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括物權(quán)和債權(quán)。這是作為民事主體的民辦非企業(yè)單位的一 項(xiàng)重要的民事權(quán)利。 財(cái)產(chǎn)是民辦非企業(yè)單位開(kāi)展活動(dòng)的物質(zhì)保障， 也是民辦非企 業(yè)單位承擔(dān)民事責(zé)任的物質(zhì)擔(dān)保。（2）名稱(chēng)權(quán)，這也是民辦非企業(yè)單位的一項(xiàng)重要的權(quán)利。名稱(chēng)是民辦非企業(yè)單位區(qū)別于其他法律主體的重要特征之一，任何其他單位不得冒用。（3）名譽(yù)權(quán)，法律主體就如自然人一樣，也享有名譽(yù)權(quán)，他人不得毀損民 辦非企業(yè)單位的名譽(yù)， 否則，民辦非企業(yè)單位可以依法提起訴訟， 并可以就因此 遭受的損失要求賠償。（4）知識(shí)產(chǎn)權(quán)，包括著作權(quán)、專(zhuān)利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等。民辦非企業(yè)單位廣泛分 布于教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)和服務(wù)領(lǐng)域，多數(shù)屬于從事具有

11、較高知 識(shí)含量的服務(wù)活動(dòng)。所以，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。（5）減免稅的權(quán)利，民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)決定了它應(yīng)當(dāng)根據(jù)其從事的事 業(yè)而相應(yīng)地享有一定的減免稅的待遇， 如果法律確定了民辦非企業(yè)單位可以享有 減免稅的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)落實(shí)保護(hù)保障這種權(quán)利的兌現(xiàn)和實(shí)施。（6）訴權(quán)，又稱(chēng)訴訟請(qǐng)求權(quán)。是指民事權(quán)利主體依法享有的請(qǐng)求法院給予 司法救助的權(quán)利。 民辦非企業(yè)單位作為民事法律主體的一種， 無(wú)論其何種合法權(quán) 益受到侵害，均可以向法院提起訴訟，通過(guò)法律程序，保護(hù)自己的合法權(quán)益，依 法行政的機(jī)關(guān)應(yīng)支持和保障民辦非企業(yè)單位獨(dú)立行使這一權(quán)利。 這是民辦非企業(yè) 單位其他權(quán)利得到保障的重要條件。四、民辦非企業(yè)單位立法

12、的健全和完善（一）民辦非企業(yè)單位法律、法規(guī)的健全 民辦非企業(yè)單位主要是改革開(kāi)放以后出現(xiàn)和迅速發(fā)展的新事物， 而有關(guān)立法 未能及時(shí)跟進(jìn)，存在一些法律調(diào)整的空白。（1）雖然國(guó)務(wù)院 1998 年制定了 民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例 ，但 缺乏關(guān)于民辦非企業(yè)單位法律地位的基本規(guī)范， 民法通則也未能涵蓋民辦非 企業(yè)單位的基本問(wèn)題。（2）現(xiàn)有的法律、法規(guī)主要是有關(guān)民辦非企業(yè)單位行政管理特別是登記管 理方面的規(guī)范，對(duì)民辦非企業(yè)單位民事關(guān)系的調(diào)整比較薄弱， 存在一些法律疏漏。 如民辦非企業(yè)單位的內(nèi)部制度、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等的民事問(wèn)題，就很少得到規(guī)范。（3）現(xiàn)有的民辦非企業(yè)單位法律規(guī)范， 大量涉及公民、 法人或其他組

13、織的 權(quán)利義務(wù)， 但它們?cè)S多是以黨政部門(mén)的規(guī)范性文件或政策措施為表現(xiàn)形式， 層級(jí) 較低，缺乏應(yīng)有的法律效力。這不符合公正透明和法治行政的要求。因此，應(yīng)當(dāng)加緊制定作為基本法的民辦非企業(yè)單位法 ，對(duì)民辦非企業(yè)單 位的基本問(wèn)題，如民辦非企業(yè)單位的設(shè)立、組織和活動(dòng)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、 管 理與監(jiān)督、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、 變更與終止以及違法者的法律責(zé)任等， 作出明確的規(guī)定， 并在有關(guān)立法中加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)單位的調(diào)整， 如在的民法 中充實(shí)有關(guān)民辦 非企業(yè)單位的內(nèi)容。 另外，應(yīng)在此基礎(chǔ)上， 盡快制定民辦非企業(yè)單位登記管理和 業(yè)務(wù)管理的正式行政法規(guī)和規(guī)章， 逐步形成民辦非企業(yè)單位的法律法規(guī)的基本框 架。（二）對(duì)現(xiàn)有法律

14、、法規(guī)的調(diào)整和修改 現(xiàn)有法律、法規(guī)有的是不夠協(xié)調(diào)，如 1998 年民辦非企業(yè)單位登記管理暫 行條例是為加強(qiáng)登記管理而制定的有關(guān)民辦非企業(yè)單位的暫行性行政法規(guī)， 而調(diào)整民辦非企業(yè)單位之一的民辦學(xué)校的 2002 年民辦教育促進(jìn)法是為促進(jìn)民 辦教育事業(yè)的健康發(fā)展而制定的法律。 前者調(diào)整范圍大于后者， 而效力卻低于后 者，盡管兩者側(cè)重不同， 但給人一種不協(xié)調(diào)的感覺(jué)。 有的是不夠銜接， 如根據(jù)暫 時(shí)條例的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位有 暫行條例 第 25 條和第 27 條規(guī)定的情形， 且構(gòu)成犯罪的， 依法追究刑事責(zé)任。 但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)， 刑法中沒(méi)有可以適用民辦非企 業(yè)單位的條款和罪名。 這使刑法對(duì)構(gòu)成犯罪依法應(yīng)追究

15、刑事責(zé)任的民辦非企業(yè)單 位難以適用。有的是不盡一致，甚至有違上位法之嫌，如民辦非企業(yè)單位有暫 行條例第 27 條規(guī)定的情形的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)；構(gòu) 成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰。對(duì)這 里規(guī)定的“不構(gòu)成犯罪”的行為，登記管理機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都可以處罰，而實(shí)際 上“取締”該類(lèi)違法行為的職權(quán)屬于公安機(jī)關(guān)，但治安管理處罰條例第 24 條規(guī)定的違法主體限于社會(huì)團(tuán)體，而且作為行政法規(guī)的暫行條例第27 條對(duì)公安機(jī)關(guān)的授權(quán)暗含了行政拘留權(quán)，這有違反 行政處罰法、立法法中關(guān) 于只能由法律規(guī)定行政拘留之嫌。為解決上述問(wèn)題， 要盡快制定民辦非企業(yè)單位法 ，盡快修

16、改刑法、治 安管理處罰條例和暫行條例 ，使其相互協(xié)調(diào)、銜接、一致。（三）法律、法規(guī)部分規(guī)定的合理化（1）關(guān)于“雙重管理體制” 。應(yīng)該肯定，確立對(duì)民間組織的雙重管理體制， 加強(qiáng)了對(duì)民間組織的有效監(jiān)督管理， 制止了擅自設(shè)立民間組織的現(xiàn)象。 盡管近年 來(lái)確立了培育發(fā)展和監(jiān)督管理 “兩手抓” 的民間組織管理方針， 但由于現(xiàn)行法規(guī) “對(duì)民間組織的基本政策就是嚴(yán)厲限制” ，這種體制受到一些質(zhì)疑，認(rèn)為他既不 符合世界大多數(shù)國(guó)家的做法， 也使程序繁瑣， 且使不同部門(mén)在具體問(wèn)題處理上易 發(fā)生分歧。實(shí)際上，民辦非企業(yè)單位與社會(huì)團(tuán)體目前是有區(qū)別的，應(yīng)區(qū)別對(duì)待， 而且一般來(lái)說(shuō)， 這種體制不利于民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。

17、隨著對(duì)民辦非企業(yè)單位 的規(guī)范和管理的加強(qiáng)，應(yīng)逐步取消這一體制。（2）關(guān)于民辦非企業(yè)單位合法權(quán)益的保障。盡管制定暫行條例的宗旨 之一，是為了“保障民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益” ，但實(shí)際上，制定暫行條例 的背景情況是：“民辦非企業(yè)單位一直沒(méi)有建立統(tǒng)一登記管理制度，民辦非企業(yè) 單位的法律地位不明確， 一些單位自行審批設(shè)立民辦非企業(yè)單位， 致使有的地方 民辦非企業(yè)單位盲目發(fā)展； 有的業(yè)務(wù)主管單位管理職責(zé)不落實(shí)， 批而不管， 放任 自流?！边@使暫行條例及其相關(guān)規(guī)定側(cè)重于加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)單位的管理特 別是登記管理， 對(duì)民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益保障方面的規(guī)定很少。 如暫行條 例中規(guī)定了對(duì)違法行為的處罰， 沒(méi)有規(guī)定對(duì)應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)行為的獎(jiǎng)勵(lì)， 只規(guī)定登記 管理機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)的登記管理、 業(yè)務(wù)管理和處罰權(quán)， 而對(duì)不服登記行為和行政處罰行為的救濟(jì)途徑和方式?jīng)]有提及。(3) 關(guān)于限制競(jìng)爭(zhēng)和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)暫行條例第11條和第13條的規(guī)定，對(duì)在同一行政區(qū)域已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民辦非企業(yè)單位，沒(méi)有必要再成立的民辦非企業(yè)單位的申請(qǐng)， 登記管理機(jī)關(guān)不予登記，民辦非企業(yè)單位不 得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這樣規(guī)定有利于加強(qiáng)監(jiān)督管理，但也可能影響民辦非企業(yè)單位 的成長(zhǎng)，甚