江蘇高速公路資產(chǎn)經(jīng)營管理模式研究

1、江蘇高速公路資產(chǎn)經(jīng)營管理模式研究朱曉磊（江蘇省交通廳規(guī)劃研究中心，南京 210001）摘要：多年來，建設(shè)資金的嚴(yán)重不足，一直制約著交通事業(yè)的發(fā)展，尤其是對交通重點工程建設(shè)的影響很大。要從根本上解決交通建設(shè)的“貧血”問題，必須大膽創(chuàng)新投融資機制，多方籌集建設(shè)資金。經(jīng)省政府授權(quán)，江蘇省明確了江蘇交通產(chǎn)業(yè)集團公司和江蘇交通控股有限公司，作為交通建設(shè)的兩大投資主體，確保將其收益主要用于交通重點工程建設(shè)。同時，兩大投資主體搶抓發(fā)展機遇，加大資本運作力度，探索新型的資產(chǎn)經(jīng)營管理模式，很好地實現(xiàn)了交通重點工程建設(shè)和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的“雙贏”。關(guān)鍵詞：高速公路 投融資機制 資產(chǎn)管理模式“九五”以來，江蘇省交通基礎(chǔ)

2、設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，相繼建成了榮獲“魯班獎”和“詹天佑獎”的滬寧高速公路江蘇段，中國第一、世界第四，躋身世界著名橋梁行列的江陰長江公路大橋等一批國內(nèi)領(lǐng)先、國際先進的標(biāo)志性里程碑式工程，高速公路通車?yán)锍掏黄?000公里，縣到鄉(xiāng)公路全部實現(xiàn)灰黑化，基本做到了村村通公路或航道，在數(shù)量和質(zhì)量都實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，譜寫了江蘇交通建設(shè)史上的輝煌一頁，為促進江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極的貢獻。江蘇擁有2000公里的高速公路，這些公路資產(chǎn)如何經(jīng)營，如何為交通滾動發(fā)展，是江蘇交通在新形勢下面臨的新課題。根據(jù)國家對政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求和現(xiàn)有政府資金來源已無法保證我省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求的實際情況，為解決資金匱乏與

3、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額投資的矛盾，我省大膽探索交通投融資體制改革。經(jīng)省政府同意，明確省政府授權(quán)的江蘇交通產(chǎn)業(yè)集團公司和江蘇交通控股公司作為我省交通重點工程建設(shè)兩大投資主體，兩公司把交通重點工程項目籌資放在首位，確保其收益主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和承擔(dān)相應(yīng)的高速公路建設(shè)省級投入資金籌資任務(wù)，并充分利用自身優(yōu)勢，盤活存量資產(chǎn)，加大資本運作力度。通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行股票等多種形式籌集建設(shè)資金，滿足工程建設(shè)需要；通過滾 1動發(fā)展，不斷壯大資產(chǎn)，拓展投資領(lǐng)域，實現(xiàn)工程建設(shè)和企業(yè)發(fā)展的雙贏，以保證我省交通重點工程建設(shè)步入快速、健康的良性發(fā)展軌道。實踐證明這項改革是成功的，保證了我省交通重點工程的順利實施。

4、一、江蘇高速公路建設(shè)管理的基本體制江蘇高速公路建設(shè)管理實行領(lǐng)導(dǎo)小組下的指揮部負(fù)責(zé)制，江蘇省高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是全省高速公路建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，省高指和市高指負(fù)責(zé)建設(shè)管理，高速公路項目公司負(fù)責(zé)籌資、資產(chǎn)和運營管理，省交通廳行使交通建設(shè)行業(yè)管理職能。（一）籌資。省管建設(shè)的高速公路項目資本金籌集，蘇北地區(qū)按照省市80:20比例籌措；蘇南地區(qū)按照省市70:30比例籌措。省級資金通過貸款、發(fā)行債券、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式籌集。省市共建以市為主的高速公路項目資本金籌集按照省市縣1:1:1比例籌措，資本金以外的建設(shè)資金由項目公司籌措。（二）建設(shè)。一是省市共建，以省為主。由省高指全面負(fù)責(zé)高速公路實施期間的建設(shè)管理工

5、作，市高指負(fù)責(zé)征地拆遷和地方矛盾協(xié)調(diào)等工作。二是省市共建，以市為主。省高指在項目建設(shè)過程中行使建設(shè)監(jiān)管職能，市高指全面履行建設(shè)管理職能。在經(jīng)費方面，市高指依據(jù)批準(zhǔn)的工程概算投資和實施內(nèi)容，包干負(fù)責(zé)項目本市段工程建設(shè)，超支不補，節(jié)約按有關(guān)規(guī)定獎勵。（三）收費。江蘇交通產(chǎn)業(yè)集團有限公司和江蘇交通控股有限公司兩大投資主體控股的各條高速公路，其收費管理已基本形成網(wǎng)絡(luò)蘇南網(wǎng)和蘇北網(wǎng)，在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)實行“IC一卡通”技術(shù)，不同的項目公司按照里程分?jǐn)偛饚な杖?。（四）養(yǎng)護。江蘇各條高速公路的日常養(yǎng)護管理由各項目子公司自己承擔(dān)，大、中修由集團公司控股的高速公路養(yǎng)護公司進行統(tǒng)一維修。二、江蘇交通投資主體的管理體制框架（

6、以江蘇交通產(chǎn)業(yè)集團公司為例）江蘇交通產(chǎn)業(yè)集團公司是江蘇省高速公路建設(shè)的投資主體之一，通過籌資、融資和發(fā)行債券、股權(quán)置換等方式籌措資金，用于高速公路建設(shè)，實現(xiàn)公路建設(shè)的滾動發(fā)展，同時對已通車高速公路進行收費、經(jīng)營、管理實現(xiàn)資金還貸任務(wù)。(一)管理模式集團公司在“一路一公司”基礎(chǔ)上，對各子公司實行集團化管理，解決了各項目之間籌資難度的不平衡問題，增強整體融資能力，同時通過對各子公司的股權(quán)占有，實現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營管理。各子公司是由省、市按一定比例共同出資成立，子公司通過收費還貸、招商引資、維修養(yǎng)護等對各條高速公路實行經(jīng)營管理。（二）管理體系集團公司的基本管理結(jié)構(gòu)實行三級管理體系：集團公司、子公司、子公司所

7、屬經(jīng)營發(fā)展公司。集團公司負(fù)責(zé)宏觀決策和投資，通過股東會、董事會、監(jiān)事會對各子公司進行管理考核和財務(wù)審計監(jiān)督。子公司由集團控股，是具有一級獨立法人資格的經(jīng)濟實體。（三）管理機構(gòu)集團公司管理機構(gòu)設(shè)置為：辦公室、組織人事處、投資發(fā)展處、財務(wù)審計處、路產(chǎn)路權(quán)處。子公司管理機構(gòu)為：公司機關(guān)、各市管理處、收費站、服務(wù)區(qū)。（四）集團公司和子公司職能劃分集團公司管理功能：1、籌融資和投資：按照全省高速公路建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)目標(biāo)，合理使用由省政府委托交通廳暫代行出資的國有建設(shè)資金以及利用銀行貸款、債券發(fā)行、股票上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等融資手段進行籌融資。對省內(nèi)高速公路及其他基礎(chǔ)設(shè)施進行控股（參股）投資，并進行產(chǎn)權(quán)經(jīng)營開發(fā)，

8、不參與工程建設(shè)，而通過與建設(shè)單位委托建設(shè)方式明確投融資風(fēng)險分解責(zé)任和監(jiān)管途徑。2、集約化經(jīng)營：集團公司對各子公司三大系統(tǒng)、道路養(yǎng)護、部分三產(chǎn)等共用資源進行統(tǒng)一調(diào)配管理，按專業(yè)性社會化協(xié)作的要求，組建專業(yè)性公司，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。3、財務(wù)控制：集團公司建立對各控股子公司資金調(diào)配機制，統(tǒng)一會計核算辦法，提高資金使用效率與資金周轉(zhuǎn)速度，努力優(yōu)化集團公司資本結(jié)構(gòu)。4、高速公路創(chuàng)新：集團公司加強高速公路信息化、智能化管理，開展高速公路有關(guān)的工程技術(shù)研究開發(fā)，實施科技創(chuàng)新。5、高速公路產(chǎn)業(yè)政策：爭取并落實省政府賦予的各項優(yōu)惠政策和解決高速公路營運期間共性的地方矛盾。針對高速公路運營出現(xiàn)的新情況，向省政府及

9、有關(guān)部門提出建議。6、決策與監(jiān)管：對集團公司近期和遠期發(fā)展進行規(guī)劃，并通過“三會”對控股子公司資本經(jīng)營、對外投資、重要人事任免、機構(gòu)設(shè)置等事項進行決策。通過加強黨、團、工會和紀(jì)檢、審計工作，實現(xiàn)對各控股子公司經(jīng)營行為的有效監(jiān)控，加強安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，加強對控股子公司的資產(chǎn)、人事、財務(wù)及制度執(zhí)行情況的監(jiān)督?？毓勺庸竟芾砉δ埽?、高速公路主業(yè)經(jīng)營：搞好高速公路營運管理，做到應(yīng)征不漏，保證所轄高速公路的安全、暢通和高效，提高高速公路經(jīng)濟效益和社會效益，保證國有資產(chǎn)保值、增值。2、高速公路副業(yè)開發(fā)：大力拓展沿途服務(wù)區(qū)經(jīng)營及廣告、通訊、倉儲、旅游、土地等開發(fā)項目。3、提高公司的競爭力：樹立現(xiàn)代、高效

10、的企業(yè)形象，創(chuàng)建高速公路品牌，提高公司的行業(yè)競爭力。（五）集團公司的外圍關(guān)系1、集團公司與省交通廳的關(guān)系。省交通廳受省政府委托暫代行出資者職能；集團公司根據(jù)省政府授權(quán)，按照高速公路發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)任務(wù)，在交通廳直接領(lǐng)導(dǎo)下具體承擔(dān)高速公路建設(shè)項目的投融資任務(wù)和履行高速公路經(jīng)營管理職能。2、集團公司與工程建設(shè)單位（省高速公路建設(shè)指揮部）的關(guān)系。在建設(shè)期，集團公司作為高速公路建設(shè)投融資主體并以項目公司形式履行項目法人職責(zé)。省高速公路建設(shè)指揮部作為高速公路的建設(shè)主體具體組織工程建設(shè)。高速公路建成后交集團公司實施營運管理。三、江蘇高速公路資產(chǎn)經(jīng)營管理模式總體來講，江蘇的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源主要依賴于

11、政府投資和（國內(nèi)）銀行貸款。雖然這種較為傳統(tǒng)的方法使資金結(jié)構(gòu)單一了一些，但在過去的時間里，對于如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國有資金的確起到了非常有效的保證作用，使我省原本較為落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施有了根本性的改觀。當(dāng)然，江蘇在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革和資產(chǎn)經(jīng)營管理等方面也做了大量和有益的嘗試，并取得了一些成績。1、積極推進投資體制改革，為交通基礎(chǔ)設(shè)施提供大量建設(shè)資金，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增殖和交通事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。“八五”末期，我省對全省公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施投資體制進行了重大調(diào)整，提出“統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”的方針，并堅持責(zé)權(quán)利相結(jié)合及“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，實行“統(tǒng)一

12、規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)管理”和“分段籌資、分段建設(shè)”的體制；以市為分段工程建設(shè)的責(zé)任主體，省里則將所掌握的交通建設(shè)資金以“定額投入”的辦法進行投資（具體為對于高速公路采用資本金投入、對于網(wǎng)化工程采用定額補助、對于縣鄉(xiāng)公路則采用獎勵政策）；同時推行建設(shè)項目法人制，由項目公司全面負(fù)責(zé)項目的籌資、建設(shè)及經(jīng)營，并承擔(dān)投資風(fēng)險。這樣可以充分發(fā)揮省、市、縣的積極性，有利于引導(dǎo)社會資金、企業(yè)資金和國外資金投入到公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去。另外，我省還組建了江蘇交通產(chǎn)業(yè)集團公司和江蘇交通控股公司等大型國有企業(yè)，作為投資人直接參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，并負(fù)責(zé)項目的建設(shè)與管理。通過幾年的實踐，我們認(rèn)為上述做法確實收

13、到了比較好的效果，促進了我省交通事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2、充分利用資本市場，探索高速公路資產(chǎn)證券化經(jīng)營，。我省在利用證券從資本市場融通建設(shè)資金方面也進行了不少嘗試。例如，1997年寧滬高速公路股份有限公司成功地在香港發(fā)行H股股票，募得資金38億元港幣；隨后，該公司又于2001年發(fā)行了A股，獲得資金6億元左右的人民幣；此外，我省交通投資公司（現(xiàn)屬于省交通控股公司）、省交通產(chǎn)業(yè) 4集團公司等先后數(shù)次發(fā)行交通建設(shè)債券，共募得資金8.5億元。這些資金是國有建設(shè)資金的一個重要補充。3、大力吸引外資，服務(wù)于交通尤其是高速公路的建設(shè)和資產(chǎn)經(jīng)營。（1）積極爭取國際金融組織和外國政府貸款。繼1987年至1996年圓

14、滿完成了我省首次利用總額為1.5億美元的世界銀行交通項目貸款之后，又于1998年爭取到了5000萬美元的第二批世行貸款用于我省內(nèi)河航道建設(shè)項目，這不僅緩解了我省水上交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期資金不足的矛盾，還有利于我們合理利用外匯進行滾動還貸，降低因匯率變化造成的貸款成本增加；江陰長江公路大橋在建設(shè)過程中，也獲得了近9000萬美元的英國政府貸款；此外，在一些高速公路項目上，我們也爭取了幾批數(shù)額稍小的外國政府貸款。（2）吸引外商直接投資。據(jù)統(tǒng)計，全省共有吸收外商直接投資的公路項目9個，引進外資近1.7億美元。這些項目主要為省內(nèi)各市的地方公路（橋梁）項目，雖然這些項目的規(guī)模都不太大，引進的資金有限，但對

15、促進當(dāng)?shù)氐慕煌ńㄔO(shè)起到了積極的作用。（3）努力探索其它利用外資的模式。除了上述以外，我省在利用外資方面也進行了一些新的探索，如曾嘗試采用BOT的方式進行高速公路項目的建設(shè)，并得到了有關(guān)方面的積極支持，但終因外部條件不很具備而未能得以實現(xiàn)。即便如此，我們?nèi)匀徽J(rèn)為BOT方式是今后進行大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的一種值得的嘗試。4、進行高速公路的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，盤活交通基礎(chǔ)設(shè)施的存量資產(chǎn)，實現(xiàn)高速公路的滾動發(fā)展。例如徐州市將該市三環(huán)路的經(jīng)營權(quán)（80%）有償出讓給江蘇悅達（上市公司），獲得資金5億多元人民幣、312國道（南京至蘇州）以13.4億元人民幣及寧連高速公路南京段以4.5億元人民幣轉(zhuǎn)讓給寧滬股份公司；其

16、它還有一些較小規(guī)模的收費公路項目也進行了程度不同的經(jīng)營權(quán)讓渡。對于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，總的來講，我們持比較慎重的態(tài)度，主要原因之一是公路資產(chǎn)的評估等方面還存在一些不很規(guī)范的操作，相關(guān)的政策規(guī)定也有待于進一步的完善。5、進行高速公路的資產(chǎn)置換，探索股份制改革的模式。將公路項目的股權(quán)或類似股份的權(quán)益出讓給社會投資人，通過這種資產(chǎn)置換，將政府原來投入的資金轉(zhuǎn)移出來，以進行其它高速公路工程的建設(shè)。例如，我們將我省京滬高速公路股份公司的21%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給一家上市公司-江蘇悅達集團；將原本應(yīng)由政府投入的項目資本金的部分由其它公司來承擔(dān)，如蘇嘉杭高速公路資本金的35%的1/3出讓給江蘇交通控股公司、寧靖鹽高速公路資

17、本金的50%的3/4出讓給交通控投公司。另外還有一種類似的作法叫“土地作價入股”，這是由于實行新的土地法后，地價大幅上升，為了降低工程造價，采取了將地價上漲部分以股份形式由相應(yīng)的土地所有人擁有（具體為農(nóng)民持股會），而不發(fā)生現(xiàn)金。上前在蘇南地區(qū)個別項目 5上采用，并準(zhǔn)備在全省推廣。四、對江蘇高速公路資產(chǎn)經(jīng)營管理的一些想法從本質(zhì)上講，交通是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“先行官”。加快發(fā)展、率先發(fā)展，使交通更好地服務(wù)于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，是交通行業(yè)的“第一要務(wù)”，也是“交通人”責(zé)無旁貸的使命。交通要加快發(fā)展和率先發(fā)展，就必須大膽創(chuàng)新，這樣的理念最為關(guān)鍵。創(chuàng)新是時代精神的鮮明主題，是事業(yè)發(fā)展的動力源泉。交通

18、事業(yè)始終期盼不斷創(chuàng)新，渴望更大創(chuàng)新。江蘇交通的建設(shè)、改革和發(fā)展的實踐證明，創(chuàng)新的力量是無窮的，收益是長遠的。特別是機制創(chuàng)新，對交通事業(yè)的推動作用非常巨大。從新世紀(jì)開始，我省將進入全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)“兩個率先”的新的發(fā)展階段。在新的形勢下，如何創(chuàng)新江蘇高速公路資產(chǎn)管理模式，適應(yīng)江蘇飛速發(fā)展的高速公路建設(shè)的需求，如何提高其運營的效益與質(zhì)量，提高資金使用效率將是我們需要深入研究的問題。我們認(rèn)為以下幾個問題值得深入研究：在國資委成立、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制改革的情況下，如何建立更適合交通行業(yè)發(fā)展的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理模式；如何打破壁壘，使社會資本參與高速公路的建設(shè)和資產(chǎn)經(jīng)營；在政企分開的背景下，如何理順交通行政