森林分類經(jīng)營管理體制問題[de]思考

1、森林分類經(jīng)營管理體制問題de思考    摘要：分析了實施森林分類經(jīng)營中有關(guān)政策和管理體制問題,主要有公益林補償政策和標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺;分類經(jīng)營管理體制尚不完善等等并對此提出對策和建議。關(guān)鍵詞：森林分類經(jīng)營 政策 補償機制    生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展de基礎(chǔ),要實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,必須有完備de生態(tài)體系作保障。隨著新形勢下林業(yè)工作de戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調(diào)整,建立比較完備de林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達de林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,已成為我國林業(yè)發(fā)展de戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。森林分類經(jīng)營改革是建立比較完備de林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達

2、de林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系de基礎(chǔ)工作。分類經(jīng)營是我國林業(yè)20世紀(jì)末和21世紀(jì)改革de主題。分類經(jīng)營能否順利地實施和推行下去,關(guān)系到我國林業(yè)發(fā)展de前途和命運。關(guān)系到林業(yè)市場經(jīng)濟體制de建立和林業(yè)生態(tài)功能de良好發(fā)揮,關(guān)系到建立比較發(fā)達de林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和比較完備de林業(yè)生態(tài)體系,關(guān)系到林業(yè)de兩個根本性轉(zhuǎn)變。所以分類經(jīng)營具有重大de理論研究價值和重大de實踐意義。一、森林分類經(jīng)營理論及在我國de實踐概況所謂森林分類經(jīng)營(Classified forest management),又稱為“森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營 ,即以發(fā)揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益de經(jīng)營模式。它是在社會主義市場經(jīng)濟體制下,根

3、據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益de兩大要求,按照對森林多種功能主導(dǎo)利用de不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生de“產(chǎn)品”de商品屬性和非商品屬性de不同,相應(yīng)de把森林劃分為公益林和商品林,并按各自特點和規(guī)律運營de一種新型de林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式 。森林分類經(jīng)營并不是近年才提出來de,在18世紀(jì)形成de森林經(jīng)營管理(森林經(jīng)理)理論中就有組織森林分類經(jīng)營de理論與實踐。例如,在地域上把相互連接de、具有相同經(jīng)營方向de塊劃分為森林經(jīng)營區(qū),與此同時,把地域上不相連接,但在森林經(jīng)營目的、經(jīng)營周期、森林經(jīng)營方式上相同de小班組織成森林經(jīng)營類型比如用材、防護、水源涵養(yǎng)、特種目的de森林經(jīng)營類型合并建立起相

4、應(yīng)de森林經(jīng)營體系,甚至直接以小班作為經(jīng)營類型,這就是典型de分類經(jīng)營。問題是傳統(tǒng)de這種分類經(jīng)營有以下de缺點:第一,突出了木材de利用忽略了其它各種效益;第二,只強調(diào)了經(jīng)營de生物學(xué)和技術(shù)方面,忽略了經(jīng)營de社會經(jīng)濟方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理de互為儲存關(guān)系考慮;第四,也是一個很重要de方面,體現(xiàn)為就林論林,沒有與其它各部門、行業(yè)有機地結(jié)合,因而沒有跳出行業(yè)de局限。關(guān)于森林分類經(jīng)營問題,國際上對其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經(jīng)營利用根據(jù)森林de主要功能劃分為用材、防護、游憩、放牧等,發(fā)揮各自功能。國外稱之為“鄰

5、接式多元化利用”。另外一種經(jīng)營模式就是在一塊森林中同時產(chǎn)生多種多樣de產(chǎn)品和提供多種多樣de服務(wù),這叫做“同步或多元化利用”。這兩種方式de討論經(jīng)歷了相當(dāng)長de一個時期,爭論de實質(zhì)是對森林利用是否存在著效益和功能上de互斥和兼容是單目標(biāo)與多目標(biāo)上de差異,也包含著對森林經(jīng)營上de理解。在我國,對生態(tài)與經(jīng)濟是否一致de問題,長期存在著爭論。一些學(xué)者認(rèn)為:“在促進木材和林產(chǎn)品發(fā)展de同時,為人類自下而上和發(fā)展創(chuàng)造最佳狀態(tài)de環(huán)境”,“強調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟de矛盾是可以統(tǒng)一de”。而另一學(xué)派則強調(diào)“緊緊抓住解放和提高林業(yè)生產(chǎn)力這個中心環(huán)節(jié),突出效益原則,強調(diào)結(jié)構(gòu)效益,對林業(yè)實行分類指導(dǎo),按照專業(yè)分工de

6、原則對林業(yè)經(jīng)營格局進行大調(diào)整,集中力量重點突破,以重點林業(yè)de高效益帶動全局de發(fā)展”,認(rèn)為“生態(tài)經(jīng)濟一體化de林業(yè)難以實施”。 從目前森林分類經(jīng)營de理論與實踐來看,后一種觀點是嚴(yán)格de分類經(jīng)營觀點。但是這種分類經(jīng)營應(yīng)強調(diào)de是主導(dǎo)功能上de分工,是一種矛盾de主要方面,并不是互相對立、排斥(商品林與公益林),而是對立統(tǒng)一de關(guān)系。林業(yè)是一個既有生態(tài)效益又有經(jīng)濟效益de特殊行業(yè),兩大效益de建設(shè)有完全不同de經(jīng)濟屬性。為了既充分發(fā)揮市場機制在林業(yè)資源配置中de基礎(chǔ)作用,又對市場機制失靈de方面加以克服,必須實行整個林業(yè)de分類經(jīng)營。國家體改委和原林業(yè)部頒布de林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要,正式推

7、出以分類經(jīng)營改革為主題de林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體方案 。在1992年,中國林業(yè)出版社出版de林業(yè)分工論一書提出一種分類經(jīng)營de模式“林業(yè)分工論”,即從發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營思想出發(fā),接照森林de用途和生產(chǎn)目的,將林業(yè)分成商品林業(yè)、公益林業(yè)和兼容性林業(yè)三種。認(rèn)為“林業(yè)分工論”是森林多功能主導(dǎo)利用de分工,是林業(yè)de分工,而不是林種de進一步劃分 。自1995年原林業(yè)部頒發(fā)林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要以來,根據(jù)原林業(yè)部下發(fā)de關(guān)于開展林業(yè)分類經(jīng)營改革試點工作de通知(林策通字199669號)精神,各省(區(qū))相繼于1996年選擇24個縣(市)開展森林分類經(jīng)營改革試點工作。根據(jù)國家林業(yè)局關(guān)于開展全國森林分類區(qū)劃界定

8、工作de通知(林策發(fā)1999191號)和國家林業(yè)局國家公益林認(rèn)定辦法(林策發(fā)200188號)文件精神,各省(區(qū))相繼啟動了森林分類區(qū)劃工作。到目前為止,大部分省(區(qū))已完成森林分類區(qū)劃界定工作,并將分類區(qū)劃界定工作成果上報到國家林業(yè)局。 其間各省林業(yè)廳(局)也同時制定和發(fā)布了本省de分類區(qū)劃界定工作方案和森林分類區(qū)劃界定操作細(xì)則，在全省范圍內(nèi)全面開展分類區(qū)劃界定工作。二、森林分類經(jīng)營de政策和經(jīng)營體制問題新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設(shè)de戰(zhàn)略目標(biāo)是建立比較完備de林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達de林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達到國家林業(yè)建設(shè)de戰(zhàn)略目標(biāo),必須根據(jù)森林de不同功能,實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進d

9、e發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略de基礎(chǔ)和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展de方向,牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾de根本利益,牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展de生態(tài)環(huán)境保障體系建設(shè)和國家財政經(jīng)濟利益。國家和地方de政策、法規(guī)是實施森林分類經(jīng)營de保障,經(jīng)營體制改革是實施森林分類經(jīng)營de措施。但目前在實施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。2.1國家和地方de生態(tài)公益林補償辦法尚未出臺生態(tài)公益林補償政策是實施森林分類經(jīng)營de核心政策,但是我國一直為建立生態(tài)公益補償機制,這勢必導(dǎo)致公益林經(jīng)營主體不明,或經(jīng)營主體無力正常地對其進行經(jīng)營和管護,甚至?xí)l(fā)生對森林資源de破壞性掠奪。經(jīng)調(diào)查分析,我們認(rèn)為

10、造成這種局面de原因主要在于:人們de生態(tài)觀念不強,對林業(yè)de三大效益認(rèn)識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹de優(yōu)良傳統(tǒng),但人們更多de是追求森林中de木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來de直接經(jīng)濟效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長期以來形成認(rèn)識上de嚴(yán)重偏差,弱視甚至無視林業(yè)所帶來de各種生態(tài)、社會效益,人們享受這種效益成了理所當(dāng)然,而補償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門,特別是營林業(yè)承擔(dān)了繁重de造林、育林任務(wù),而不能獲得相應(yīng)de補償,經(jīng)營困難成為必然。如一些森林公園、水利設(shè)施de經(jīng)營中,森林de管護和撫育等任務(wù)屬林業(yè)部門de“分內(nèi)事”,而經(jīng)營收入?yún)s進入了旅游部門、水利部門de賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、

11、剝離de現(xiàn)象應(yīng)該說帶有一定de普遍性。森林de生態(tài)、社會效益計算困難。森林de生態(tài)、社會效益補償問題de提出,已為時不短,并早已載入森林法中,但迄今還沒有一個明確且切實可行de計算方法和補償辦法。公益林de補償問題是制約公益林建設(shè)和實行分類經(jīng)營de關(guān)鍵。長期以來,因公益林具有效益 外在性和受益對象廣泛性de特點,造成公益林“少數(shù)人負(fù)擔(dān),全社會受益”、“相對不發(fā)達地區(qū)負(fù)擔(dān),相對發(fā)達地區(qū)受益”、“上游負(fù)擔(dān),下游受益”、“林業(yè)部門負(fù)擔(dān),全社會受益”de不合理局面。再加上其牽涉面廣,政策性強,到目前為此,國家尚未對國家公益林de補償程序、補償辦法、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、籌資渠道等方面制訂出明晰de政策。在國家政策尚未出臺de情況下,各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰de生態(tài)公益林補償政策和辦法。生態(tài)公益林補償政策和辦法是關(guān)系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定de關(guān)鍵,實行分類經(jīng)營,關(guān)鍵看能否建立健全有效de森林生態(tài)效益補償機制,森林de生態(tài)、社會效益補償機制滯后,已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實際運作de瓶頸。2.2分類經(jīng)營管理體制尚不完善長久以來,我國林業(yè)經(jīng)營一直擔(dān)負(fù)著兩大基本任務(wù):一是為國民經(jīng)濟建設(shè)和國民生活提