民營化——消防管理體制改革[de]一種路徑

1、民營化消防管理體制改革de一種路徑    關(guān)鍵詞： 消防服務(wù)/民營化/合同承包/政府規(guī)制    內(nèi)容提要： 民營消防隊(duì)“見火不救”事件突顯出當(dāng)下中國消防管理體制de困局。城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上de鄉(xiāng)村巨變、消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在de可分解性以及公共部門消防服務(wù)供給能力de不足使得消防事務(wù)de民營化具有客觀必要性。我國消防服務(wù)民營化改革宜采取通行de合同承包方式，通過委托民營部門生產(chǎn)部分消防服務(wù)實(shí)現(xiàn)政府角色向事前決策者和事后監(jiān)管者de嬗變，從而在維系政府公共責(zé)任de前提下向全社會(huì)公平地供給消防服務(wù)。為了保障消防民營化d

2、e順利推行，通過立法規(guī)定政府在后民營化階段de規(guī)制責(zé)任尤為迫切。    一、引言：問題研究之緣起    晚近三十年來，隨著公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)de官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大de公共行政改革運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)在西方國家發(fā)起。從大de方面來說，這場“重塑政府”de新公共管理運(yùn)動(dòng)de主要內(nèi)容包括“政府職能de市場化、政府行為de法治化、政府決策de民主化、政府權(quán)力de多中心化。政府職能de市場化包括國有企業(yè)de民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機(jī)制等”。1在這一過程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾

3、需求”de民營化（Privatization）方式因?yàn)槠鹾狭恕罢丝s、市場回歸”de題旨而備受各國de青睞，進(jìn)而成為各國公共行政改革de重要舉措。民營化并不意味著國家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任de徹底免除（即所謂de“國家除任務(wù)化”），它僅僅表明私人部門對某些公共行政事務(wù)程度不同de參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理de基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本de哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對于其他社會(huì)組織de適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好de政府，更美好de社會(huì)?！?    

4、;在我國，自改革開放以來，伴隨著政府管制de不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務(wù)履行為旨趣de民營化改革運(yùn)動(dòng)同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營、合同外包等形式de民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留de行政領(lǐng)域，民營化改革de觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊(duì)”和“海上戒毒船”在一些地方de悄然出現(xiàn)即是明證。3就公共事務(wù)de治理而言，這種公私部門之間de合作確實(shí)能夠直接起到有效緩解政府壓力de作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)de履行質(zhì)量。但是，我國當(dāng)下de一些公共行政民營化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過低等問題，

5、甚至很多民營化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)de內(nèi)部文件進(jìn)行de。由于法律保障機(jī)制de嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域de民營化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任de淡出、公共服務(wù)質(zhì)量de下降、私人部門de惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議de話題。近期發(fā)生de民營消防隊(duì)“見火不救”及其所引發(fā)de生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營化過程中de重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營化de利弊、時(shí)機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問題提供了難得de個(gè)案。    “民營消防隊(duì)見火不救事件”de大致梗概是：2005年8月5日下午十四時(shí)許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國de家突起大火。危急時(shí)刻村民們數(shù)

6、次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)因該村沒有上交防火費(fèi)而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國de數(shù)萬元de房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門同意成立這家民營消防隊(duì)主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)de火災(zāi)，公安消防隊(duì)無法及時(shí)趕到現(xiàn)場實(shí)施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)de消防隊(duì)正好可以彌補(bǔ)這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立之初de幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費(fèi)，消防隊(duì)勉強(qiáng)能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費(fèi)作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門廢除。無奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)不得不逐個(gè)村屯簽協(xié)議，對于沒有與其簽訂協(xié)議de村就不能提供服務(wù)。

7、時(shí)至今日，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)已經(jīng)名存實(shí)亡。4    消防隊(duì)“見火不救”事件經(jīng)過多家媒體de報(bào)道之后引起了社會(huì)各界de廣泛關(guān)注，爭議之焦點(diǎn)集中在作為公共物品de消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關(guān)de責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政de民營化是否存在禁區(qū)或界限？遺憾de是，學(xué)界尚未從民營化及政府管制de角度對這一典型社會(huì)事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)de社會(huì)議論僅僅停留于感情層面de爭執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化de界限問題并非易事，為此，本文擬從民營消防隊(duì)見火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國社會(huì)轉(zhuǎn)型de特殊背景，對消防事業(yè)de管理能否實(shí)行

8、民營化、需要什么形式de民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動(dòng)等問題進(jìn)行初步研究，希冀通過這種個(gè)案式de分析以點(diǎn)及面地觸及公共行政民營化de界限問題，從而為我國當(dāng)下日益深入de民營化改革提供理論支撐和相應(yīng)de制度保障，并求教于學(xué)界同仁。    二、消防服務(wù)民營化之必要性    如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財(cái)產(chǎn)安全de災(zāi)害之一，所不同de是：由于火災(zāi)de突發(fā)性和人為因素，使人類還無法象對待其他災(zāi)害一樣，對其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會(huì)所造成de人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪

9、設(shè)想。正是基于消防服務(wù)所具有de非排他性和非競爭性，這種公共物品de無償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國家中政府de份內(nèi)之責(zé)。問題在于，政府提供作為公共物品de消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說，政府是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者de雙重角色？域外有關(guān)國家de公共管理實(shí)踐似乎對此給出了否定de回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二de居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。5    在理論上，消防事務(wù)de管理畢竟涉及公共安全de維護(hù)，屬于現(xiàn)

10、代政府de“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然de國家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來承擔(dān)。6然而，“某項(xiàng)公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體de特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時(shí)空下de具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項(xiàng)公共任務(wù)視為國家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋憲法以及所有合憲法de規(guī)范de規(guī)定才能決定”。7根據(jù)我國現(xiàn)行消防法第二十七條及第三十條de規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定de消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作de需要，建立專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可

11、以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成de義務(wù)消防隊(duì)。可見，借助多種形式de民間力量參與消防事務(wù)de治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵(lì)和提倡。那么，消防事務(wù)de民營化在轉(zhuǎn)型時(shí)期de當(dāng)下中國為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個(gè)方面：    第一，城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上de鄉(xiāng)村巨變。一切制度de變遷都可歸因于社會(huì)結(jié)構(gòu)de變遷。就我國當(dāng)下de消防管理體制變革而言，同樣離不開對現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)de考察。改革開放二十多年來，我國整體de社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對立de格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個(gè)方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對立de社會(huì)結(jié)

12、構(gòu)，很多行政領(lǐng)域de改革（如醫(yī)療、社保等改革）實(shí)際上主要都是在城市進(jìn)行de，或者說改革de受益者往往都是城市以及生活在城市里de居民?，F(xiàn)行消防體制de確立以及消防資源de配置大抵上也是如此。無論是上個(gè)世紀(jì)八十年代之初頒行de消防條例還是九十年代末期頒行de消防法，無不將消防資源偏向于廣大城市。8也就是說，城市de消防事務(wù)得到了政府de高度關(guān)注，政府所提供de消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒有城市密集，火災(zāi)de發(fā)生概率及其造成de損失較低，因而所獲得de消防資源極少。如此以來，政府所提供de消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程de迅猛推進(jìn)

13、和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)de發(fā)展，中國傳統(tǒng)de鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村de企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過了一般de城市，火災(zāi)發(fā)生de幾率日益增大，消防服務(wù)de需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有de公共消防管理體制和消防資源分配模式de弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)de城市消防體制面對中國農(nóng)村de變化表現(xiàn)出強(qiáng)烈de促不及防。舊行政體制de巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對消防服務(wù)de巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)de供給提供了廣闊de空間。特別是伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)de開展，城鄉(xiāng)二元對立de緊張格局有望得到及時(shí)緩解。于是，消防事務(wù)de民營化自然就成了社會(huì)發(fā)展之需。&#

14、160;   第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在de可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)de治理邏輯地包含了兩個(gè)組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護(hù)和社會(huì)治理效果de角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合原則”de原因所在。大體上來說，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃de編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)de制定、消防設(shè)施de配置、消防安全de檢查以及火災(zāi)隱患de整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點(diǎn)十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點(diǎn)更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策d

15、e制定以及政策落實(shí)與否de監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國家公共政策制定者和監(jiān)管者de政府無疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實(shí)施，更多de時(shí)候都可以借助民間力量de參與取得更好de救援效果。事實(shí)上，現(xiàn)行消防法對專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)等多種非政府形式de消防組織發(fā)展de鼓勵(lì)，本身就意味著立法者對民間消防力量參與滅火救援de認(rèn)可。在民營化理論上，這屬于典型de“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)de公共任務(wù)，只是通過私法de組織形態(tài)來繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊(duì)員彌補(bǔ)公安消防力量在滅火救援方面de不足即為有效de制度嘗試。可

16、見，消防事務(wù)雖然觸及社會(huì)公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)de可分解性，對于其中具有執(zhí)行性質(zhì)de滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量de參與。    第三，公共部門消防服務(wù)供給能力de不足。目前，我國消防機(jī)構(gòu)de設(shè)置和消防資源de分配都完全與行政區(qū)劃、行政級(jí)別相吻合，最基層de公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級(jí)。這種高度行政化de消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對消防資源de需求，但對于地處偏僻de廣大鄉(xiāng)村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供de消防服務(wù)。由于現(xiàn)有de消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場，也會(huì)因?yàn)榈R最

17、佳救火時(shí)間而無濟(jì)于事。事實(shí)上，在前文敘及de民營消防隊(duì)見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)de公安消防隊(duì)求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程de推進(jìn)，一些近郊de農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)de徹底消滅永遠(yuǎn)都無法實(shí)現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有de消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本de消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置de末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，也因?yàn)樨?cái)政資金de匱乏、審批程序de繁雜和行政編制de控制而難以實(shí)現(xiàn)?？梢?，面對廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長de消防需求，公共部門消防服務(wù)de供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間de力量向農(nóng)村提供應(yīng)有de消防服務(wù)。由此可見，消

18、防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)de民營化將是我國未來消防體制改革de必由之路。    三、消防服務(wù)民營化之模式選擇    上文de分析表明：在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期de當(dāng)下中國，作為公共產(chǎn)品de消防服務(wù)de提供雖然依舊是政府de天職，但借助于民間力量de參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)de實(shí)際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排de消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊(duì)見火不救事件中，對于誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火de民營消防隊(duì)來說，排他性已經(jīng)十分

19、明顯，消防服務(wù)de公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品de消防一旦變成了排他性de私人產(chǎn)品，其供給de公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向de改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中de主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂de民營化改革不僅無助于消防服務(wù)de公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性de喪失。    民營化理論de一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)de構(gòu)成要素區(qū)分為三個(gè)基本de參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個(gè)人、特定地區(qū)de所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征de社會(huì)階層

20、或者獲得輔助性服務(wù)de政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)de生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間de這一區(qū)分構(gòu)成了整個(gè)民營化概念de核心，是政府角色界定de基礎(chǔ)。民營化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)de十種不同制度安排（見下表）。9    公共服務(wù)提供de制度安排    生產(chǎn)者安排者（提供者）

21、0;   公共部門                  私人部門    公共部門政府服務(wù)                  政府出售    政府間協(xié)議    私人部門合同承包                  自由市場    特許經(jīng)營