吉林省城鄉(xiāng)最低生活保障制度問(wèn)題研究1

1、吉林省城鄉(xiāng)最低生活保障制度問(wèn)題研究一、吉林省最低生活保障制度現(xiàn)狀1一吉林省城市最低生活保障制度21.城市最低生活保障范圍22.保障標(biāo)準(zhǔn)及資金3二吉林省農(nóng)村最低生活保障制度31.農(nóng)村最低生活保障范圍32.保障標(biāo)準(zhǔn)及資金4二、吉林省最低生活保障制度的研究論述及存在問(wèn)題5一實(shí)證分析61.數(shù)據(jù)規(guī)模62.描述性統(tǒng)計(jì)6二存在的問(wèn)題分析81低保標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，部分低保對(duì)象的基本生活難以維持93制定標(biāo)準(zhǔn)不標(biāo)準(zhǔn)，全省無(wú)統(tǒng)一要求104機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)還存在一定“瓶頸”問(wèn)題10三、完善吉林省最低生活保障制度的實(shí)施方法11一最低生活保障制度的完善111.保障生存權(quán)利112.低保實(shí)施的普遍性113. 聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平

2、11二政策建議121.應(yīng)參照當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出和平均工資水平122.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度123.統(tǒng)籌吉林省城鄉(xiāng)最低生活保障必須加強(qiáng)最低生活保障方面的立法134.建立多層次的社會(huì)保障體系13參考文獻(xiàn)13一、吉林省最低生活保障制度現(xiàn)狀“1997年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知，通知明確指出到1999年底全國(guó)各個(gè)城市必須建立起城鎮(zhèn)最低生活保障制度?！奔质≌凑諊?guó)務(wù)院的要求，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌，1997年底在九個(gè)市州均建立了居民城市最低生活保障制度，將低保人數(shù)提高到了10136人，增長(zhǎng)率到達(dá)117.8%。到1998年底，省政府將低保范圍擴(kuò)展到各縣區(qū)，使41個(gè)縣(市)區(qū)享有國(guó)

3、家最低生活保障，人數(shù)比上年增加了36382人，同期提高了361.4%,使得吉林省最低生活保障人數(shù)到達(dá)46518人?！?001年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院決定進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障制度建設(shè)，要求盡快把符合條件的所有城市貧困居民納入最低生活保障范圍，盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)?！?圖1吉林省1996-2009年城市居民最低生活保障人數(shù)增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)源:根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省民政統(tǒng)計(jì)年鑒整理得到從圖1可以看出，低保人數(shù)增長(zhǎng)率在2002年以前呈現(xiàn)出極大的浮動(dòng)性，而原因是由于吉林省建立城市居民低保制度起步較遲，基數(shù)小，而國(guó)家在起步階段在保障資金上和政策上大力支持，從而導(dǎo)致了初始的幾年波動(dòng)性較大。200

4、3年以后，省政府研究了以往近六年的最低生活保障建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并且借鑒和改善其他城市的以往經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善低保制度及其配套措施和政策，增加了低保人群的醫(yī)療保障范圍，逐步改善了被保障家庭的社會(huì)保障體系建設(shè)。2010年，全省共籌集城鄉(xiāng)低保資金36.70億元，其中城市低保資金28.97億元，農(nóng)村低保資金7.73億元。城市低保月標(biāo)準(zhǔn)和月人均補(bǔ)助水平到達(dá)226和198元，比上年增長(zhǎng)5.6%和16.5%。農(nóng)村低保年標(biāo)準(zhǔn)和年人均補(bǔ)助水平分別到達(dá)1319元和989元，增長(zhǎng)5.9%和30.1%，有效保障了全省213萬(wàn)城鄉(xiāng)低保對(duì)象的基本生活。一吉林省城市最低生活保障制度1.城市最低生活保障范圍依據(jù)國(guó)務(wù)院制定的城市居民最

5、低生活保障條例，吉林省出臺(tái)單獨(dú)法規(guī)，確定了城市最低生活保障范圍，有下面幾種類別：持有非農(nóng)業(yè)戶口并家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的居民；無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力且無(wú)法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的城市居民；雖有一定收入但家庭人均收入依然低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的城市居民。吉林省城鎮(zhèn)低保目前覆蓋人群包括生活困難的在職人員、下崗人員、退休人員、失業(yè)人員、三無(wú)人員和其他類型的貧困人群。151996年吉林省城市最低生活保障建立初始期，由于沒(méi)有成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，其被保障保障對(duì)象主要是由于國(guó)有企業(yè)改革而下崗的困難職工和城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員。保障金的給付是由地方政府每年的財(cái)政收入按一定比重分配，因此初始期低

6、保的有范圍限制，所以政策的優(yōu)越性也沒(méi)有得到充分的展現(xiàn)。到了后期根據(jù)國(guó)家對(duì)全國(guó)各省市統(tǒng)一建立城鎮(zhèn)最低生活保障的安排，省政府對(duì)初期的低保制度進(jìn)行了重新調(diào)整，同時(shí)各地地方財(cái)政對(duì)最低生活保障資金逐步加大，因此從2000年開(kāi)始吉林省最低生活保障救助數(shù)量大幅增加，資金支出也得到大幅度提升，與此同時(shí)最低生活保障人數(shù)的數(shù)據(jù)為143.67萬(wàn)人到達(dá)歷史最高，同時(shí)低保的財(cái)政支出支出也到達(dá)了頂峰，此后低保人數(shù)平穩(wěn)增長(zhǎng)。 2.保障標(biāo)準(zhǔn)及資金 根據(jù)城市居民最低生活保障條例的規(guī)定，吉林省城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的劃定主要依據(jù)定量分析法，包括：當(dāng)?shù)鼐S持居民最低生活所需的衣、食、住費(fèi)用；適當(dāng)?shù)乃娒簹赓M(fèi)用及未成年人教育費(fèi)用；市

7、場(chǎng)物價(jià)指數(shù)尤其是生活必需品價(jià)格指數(shù)；當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收支狀況；其他社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。吉林省城市發(fā)展起步晚，經(jīng)濟(jì)能力較薄弱，民政開(kāi)展規(guī)模和幅度也比較小，因此民政資金支出水平較低；自2001年開(kāi)始，民政資金保障率出現(xiàn)大幅度提升，截止到2008年末，吉林省民政資金到達(dá) 4.7億元，占國(guó)家民政資金支出的比例達(dá)2.2%，盡管從全國(guó)來(lái)看，占比重較小，但考慮到吉林省自身的經(jīng)濟(jì)狀況，有了較大的進(jìn)步。 圖3:吉林省民政資金支出趨勢(shì)圖數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省民政統(tǒng)計(jì)年鑒整理得到二吉林省農(nóng)村最低生活保障制度1.農(nóng)村最低生活保障范圍“按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的(國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知的要

8、求制定了吉林省農(nóng)村最低生活保障檔案管理方法、吉林省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行方法、吉林省農(nóng)村貧困家庭收入核算方法(試行)、吉林省農(nóng)村居民最低生活保障方法?！币揽窟@些制度可以確定吉林省最低生活保障對(duì)象主要條件是具有吉林省農(nóng)村戶口且其家庭人均年收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，其中包括一些老、弱、病、殘人群。2007年10月17日吉林省民政廳財(cái)政廳發(fā)布了吉林省農(nóng)村居民最低生活保障方法，其中明確規(guī)定了享有農(nóng)村低保的人群范圍：行政區(qū)域內(nèi)持有常住農(nóng)村戶口、家庭年人均實(shí)際純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民；行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期重病、重殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力、生存條件惡劣的農(nóng)村居民。時(shí)至2009年末

9、，吉林省農(nóng)村最低生活保障人員到達(dá)756785人，占全國(guó)的1.6%。吉林省農(nóng)村最低生活保障人員構(gòu)成為女性群體279482人，占吉林省總體最低生活保障人數(shù)的36.93%；老年人282140人，占吉林省總體最低生活保障人數(shù)的37.28%未成年人85777人，占吉林省總體最低生活保障人數(shù)的6.1 %；殘疾人131504人，占吉林省總體最低生活保障人數(shù)的8.9%。2.保障標(biāo)準(zhǔn)及資金從吉林省農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)定主要按照這樣的程序制定:第一步，確定影響農(nóng)民基本生活的因素。這其中主要有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年均純收入;基本生活消費(fèi)的開(kāi)支費(fèi)用;當(dāng)年的通貨膨脹因素;當(dāng)年地方政府財(cái)政收入。第二步，確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的

10、原則:一般采用既能夠保障農(nóng)民最基本的生活消費(fèi)水平又能促進(jìn)農(nóng)民開(kāi)展生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。第三步，各縣級(jí)地方政府確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)后提交到上一級(jí)人民政府備案審核。第四步，各級(jí)地方政府公布實(shí)施最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。第五步，每年各級(jí)地方政府對(duì)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平、物價(jià)水平、財(cái)政狀況等因素的變化對(duì)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。依照吉林省農(nóng)村居民最低生活保障方法的規(guī)定，吉林省農(nóng)村居民最低生活的保障標(biāo)準(zhǔn)制定主要依據(jù)：當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民年人均純收入；當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需衣、食、日用品、水、電費(fèi)用；當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、消費(fèi)能力和財(cái)政狀況。早在2004年，吉林省政府就開(kāi)始對(duì)吉林省農(nóng)村家庭困難人群進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，同

11、年吉林實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村困難人群專項(xiàng)救助活動(dòng)，救助對(duì)象主要是家庭年人均收入低于625元的農(nóng)村人口，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)共計(jì)46萬(wàn)人，平均每人補(bǔ)助150元，一共投入了6900萬(wàn)元。2005年，吉林省根據(jù)04年專項(xiàng)救助中的經(jīng)驗(yàn)和程序，決定將農(nóng)村家庭人均收入低于625元的人群納入吉林省農(nóng)村最低生活保障體系中來(lái)，同時(shí)確定每人每年救助標(biāo)準(zhǔn)定為180元，救助資金由吉林省轉(zhuǎn)移支付中劃撥，當(dāng)年共籌集農(nóng)村最低生活保障資金9630萬(wàn)元。2006年，吉林省政府決定擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障救助對(duì)象規(guī)模，將救助標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的農(nóng)村家庭年均收入低于625元調(diào)高到683元，這樣增加了30萬(wàn)人的救助對(duì)象，到達(dá)了80萬(wàn)農(nóng)村困難居民，同時(shí)將年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從

12、原來(lái)的180元提高到240元。2007年，吉林省制定了吉林省農(nóng)村居民最低生活保障方法，同時(shí)吉林省財(cái)政對(duì)農(nóng)村最低生活保障加大投入力度，截至到2007年底，吉林省財(cái)政投入農(nóng)村最低生活保障資金共計(jì)2.88億元，同時(shí)將救助標(biāo)準(zhǔn)也提高到了693元，農(nóng)村最低生活保障人均補(bǔ)助提高到360元。從表3可以看出吉林省縣級(jí)以上農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，與全國(guó)同時(shí)期相比，吉林省農(nóng)村最低生活保障支出水平比全國(guó)低15元，這一方面與吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況相適應(yīng)，另一方面吉林省農(nóng)村救助人群基數(shù)大，救助標(biāo)準(zhǔn)又在逐年提高因此農(nóng)村最低生活保障水平支出要比全國(guó)其他省份低一些。從吉林省各市縣內(nèi)容分布來(lái)看，也存在不均衡

13、發(fā)展，其中長(zhǎng)白山區(qū)農(nóng)村最低生活保障2月份支出水平最高到達(dá)131元每人，而通榆縣2月份農(nóng)村最低生活保障支出水平最低僅為11元每人。表3: 2010年2月吉林省縣級(jí)以上農(nóng)村最低生活保障情況數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省民政統(tǒng)計(jì)年鑒整理得到二、吉林省最低生活保障制度的研究論述及存在問(wèn)題一實(shí)證分析1.數(shù)據(jù)規(guī)模吉林省自1996年才開(kāi)始建立最低生活保障制度，得到的低保數(shù)據(jù)有限，因此本文進(jìn)行分析的數(shù)據(jù)全部選自吉林省2011年共計(jì)49個(gè)縣市地區(qū)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)者平均報(bào)酬財(cái)政支出、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、和人均GDP等五指標(biāo)合計(jì)245個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)構(gòu)建吉林省最低生活保障制度基礎(chǔ)模型。2.描述性統(tǒng)計(jì)圖

14、4吉林省各市縣最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省民政統(tǒng)計(jì)年鑒整理得到表5 2009年吉林省最低生活保障各指標(biāo)描述性指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省民政統(tǒng)計(jì)年鑒整理得到將吉林省2009年49個(gè)城市各分類指標(biāo)整理：表7吉林省2009年城市最低生活保障分析指標(biāo)統(tǒng)計(jì)情況地區(qū)最低生活保障平均勞動(dòng)報(bào)酬人均GDP長(zhǎng)春市29402917934193九臺(tái)市15601598818755榆樹(shù)市17161707514084德惠市17161671519584農(nóng)安縣17161521715411吉林市21123160430016樺甸市15602224126796蛟河市1404188421955

15、5舒蘭市14821694046282磐石市18002056113330永吉縣15602032915273四平市17162086217739公主嶺市15601708916233雙遼市14041728216245梨樹(shù)縣14041496113784伊通縣14041651520749遼源市17401929021989東豐縣15001809114410通化市18002054619703梅河口市15962069422373集安市16801602522241通化縣15601614521504輝南縣13201460315110柳河縣13201561511663白山市15602147323159臨江市17161

16、603421887撫松縣15601878620364靖宇縣15601981616783長(zhǎng)白縣19501827817926松原市19203344028486長(zhǎng)嶺縣14761677314900前郭縣17162297240912乾安縣14041870626372扶余縣14041348515553白城市15601579414327洮南市15601625911242大安市15601623912365鎮(zhèn)賚縣15601743116122通榆縣1560141619653延邊州15601920517391延吉市15602300631929圖們市15601913714189敦化市15601709515512龍井市

17、1404218358858琿春市15601872824097和龍市14041568611757汪清縣15601394310231安圖縣14041581013346數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省民政統(tǒng)計(jì)年鑒整理得到通過(guò)實(shí)證分析可以簡(jiǎn)單的看出地方政府的財(cái)政支出和勞動(dòng)者報(bào)酬是影響一個(gè)地方低保水平的主要因素。從改革開(kāi)放后，吉林省國(guó)有經(jīng)濟(jì)占有較大比例，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是根本，可提供僅僅是初級(jí)產(chǎn)品，在整個(gè)價(jià)值鏈環(huán)節(jié)處于一個(gè)相當(dāng)較低的地位，因此在整個(gè)國(guó)家進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程中，財(cái)富的分配格局是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占比較大的省份向工業(yè)產(chǎn)值占比較大省份流轉(zhuǎn)。而每一個(gè)發(fā)達(dá)省份的財(cái)政收入現(xiàn)階段主要靠第工業(yè)產(chǎn)業(yè)的奉獻(xiàn)，地方財(cái)政

18、收入與支出自然比較高。因此吉林省低保的支出水平的深層次原因不在于吉林省財(cái)政投入的多少，而在于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題。二存在的問(wèn)題分析吉林省是有著悠久歷史的重工業(yè)基地和能源基地。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,擁有資源、農(nóng)業(yè)、大中型國(guó)有企業(yè)。但是,隨著我國(guó)漸進(jìn)式改革由沿海向內(nèi)地推進(jìn), 制度變遷使吉林省的國(guó)有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樵絹?lái)越沉重的負(fù)擔(dān)。國(guó)有企業(yè)步履維艱,企業(yè)下崗職工增加,職工貧困群體逐步擴(kuò)大。同時(shí), 由于社會(huì)變遷所導(dǎo)致的其他類型的貧困也在逐步增加,貧困程度加深,城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題越來(lái)越突出。省政府決定在1996年開(kāi)始建立最低生活保障制度, 1999年6月以前,城鎮(zhèn)最低生活保障月標(biāo)準(zhǔn)在90- 130元之間;共有

19、保障對(duì)象52639人,占1999年非農(nóng)人口占0.46%。在享受最低生活保障金的家庭中,無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民較多，從實(shí)際工作的角度來(lái)看, 在最低生活保障制度執(zhí)行的過(guò)程中,有以下問(wèn)題亟待解決:1低保標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，部分低保對(duì)象的基本生活難以維持低保標(biāo)準(zhǔn)的制定，一直是低保制度的核心內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)是否合理、是否與社會(huì)平均水平相適應(yīng)、是否與其他社會(huì)保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)相配合，這些都值得重視，但更為重要的是指導(dǎo)思想。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和綜合國(guó)力的現(xiàn)狀，采取“消除絕對(duì)貧困為主、消除相對(duì)貧困為輔”的方針是適宜的，但是，由于當(dāng)前各地確定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和方法，以及各地財(cái)政狀況各不相同，致使標(biāo)準(zhǔn)制定中問(wèn)題

20、不少，不能完全按照上述方針來(lái)執(zhí)行。由于地方財(cái)力有限，各地在制定保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)并不是“量體裁衣”，而是先定經(jīng)費(fèi)后定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施過(guò)程中按財(cái)政承受能力和保障對(duì)象人數(shù)來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)。絕大多數(shù)的保障對(duì)象只是差額補(bǔ)助，再加上實(shí)際操作中有許多理論上存在而實(shí)際上難以得到的收入，保障對(duì)象得到的差額補(bǔ)助就更少。吉林省目前的城市低保標(biāo)準(zhǔn)雖每年穩(wěn)步提高。由2003年的130元提高到151元，但仍然低于全國(guó)平均177元水平，列全國(guó)第27位。2007年，吉林省月人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)提高到85元，同樣低于全國(guó)平均93.4元水平，列全國(guó)第24位僅從吉林省內(nèi)看，2007年全省城鎮(zhèn)居民可支配收入11285.52元，恩格爾系數(shù)即居民家庭食品消費(fèi)支

21、出占家庭消費(fèi)總支出的比重為33.2%。151元的低保標(biāo)準(zhǔn)，如果全部用于食品消費(fèi)，尚不足城鎮(zhèn)居民平均水平50%。2. 三條保障線銜接問(wèn)題“按照國(guó)務(wù)院辦公廳 關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問(wèn)題的通知的規(guī)定: 國(guó)有企業(yè)下崗職工都應(yīng)當(dāng)進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心, 并嚴(yán)格按國(guó)家有關(guān)規(guī)定簽訂基本生活保障和再就業(yè)協(xié)議。下崗職工通過(guò)企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心保障其基本生活,最長(zhǎng)時(shí)間為3 年； 期滿后仍未就業(yè)的,按規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金,最長(zhǎng)時(shí)間為兩年；享受失業(yè)保險(xiǎn)兩年后仍未就業(yè)的, 按規(guī)定享受城市居民最低生活保障待遇?！庇捎谙聧徛毠せ旧畋Ｕ虾宛B(yǎng)老保險(xiǎn)不能覆蓋到位,而且個(gè)別地方

22、仍然出現(xiàn)下崗職工基本生活費(fèi)、養(yǎng)老金拖欠、不能按時(shí)發(fā)放的等一系列問(wèn)題。致使一部分下崗失業(yè)職工本該享受到的保障享受不到。最低生活保障制度難以審查上述人員的收入狀況,更重要的是,按照規(guī)定也不屬于最低生活保障制度保障的對(duì)象,最低生活保障制度與前兩種保障在保障范圍上出現(xiàn)真空地帶。3制定標(biāo)準(zhǔn)不標(biāo)準(zhǔn)，全省無(wú)統(tǒng)一要求1999年出臺(tái)的城市居民最低生活保障條例以及2007年頒布實(shí)行的吉林省農(nóng)村居民最低生活保障方法均規(guī)定低保標(biāo)準(zhǔn)制定的原則是“地方屬地管理”，保障標(biāo)準(zhǔn)由各地自行制定，其原因在于各地政府機(jī)構(gòu)財(cái)政收支與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并不一致。后來(lái)的事態(tài)發(fā)展證明，保障標(biāo)準(zhǔn)由地方政府自行制定所帶來(lái)的后果就是標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。僅就吉

23、林省的狀況來(lái)看，雖然全省低保標(biāo)準(zhǔn)為151元/月，但具體落實(shí)到各地方標(biāo)準(zhǔn)，則又有很大差距，如長(zhǎng)春市本級(jí)區(qū)財(cái)政低保標(biāo)準(zhǔn)為245元/月，長(zhǎng)春市周邊所轄市縣均為130-140元之間。全省最低者為117元/月，尚低于全省平均標(biāo)準(zhǔn)。我們可以說(shuō)，各地標(biāo)準(zhǔn)不可能做到整齊劃一，這終歸是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定。但從最低生活標(biāo)準(zhǔn)的劃定來(lái)看，各地維持生存之底線不可能差距過(guò)大，因?yàn)楦鞯匚飪r(jià)水平不可能由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定。如果標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)低則失去最低保障的意義。4機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)還存在一定“瓶頸”問(wèn)題經(jīng)過(guò)近些年來(lái)的努力，吉林省的大部分地方雖都已設(shè)立了城市低保專門工作機(jī)構(gòu)，但仍需進(jìn)一步完善，特別是有一些縣市的城市低保工作一直

24、與救災(zāi)救濟(jì)等工作混雜在一起，對(duì)城市低保工作的開(kāi)展有一定影響。同時(shí)，在人員配備和工作經(jīng)費(fèi)安排方面，還存在很多困難，人員配備不充分，有的縣市、區(qū)只有兩、三個(gè)人管理幾萬(wàn)城市低保對(duì)象，加之城市醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)、未參保城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員發(fā)放生活費(fèi)等新工作的開(kāi)展，其工作難度和壓力相當(dāng)大。從全省看，縣以上管理人員與全省城市低保對(duì)象比例為1：5000。近年來(lái)雖然在街道、社區(qū)通過(guò)公益崗位開(kāi)發(fā)配備了一些低保干部，但數(shù)量少，難以滿足需要。最主要的是低保工作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，雖然省里多次強(qiáng)調(diào)，但當(dāng)?shù)叵抻谪?cái)政困難，安排低保專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)的很少，即使安排也額度偏低，不能滿足正常工作需要，只能擠占其他民政事業(yè)費(fèi)，對(duì)城

25、市低保工作的快速發(fā)展造成了一定影響。吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后,而且省內(nèi)國(guó)有企業(yè)較多,下崗、失業(yè)的問(wèn)題尤其突出。有的地方政府財(cái)政資金緊張，應(yīng)付本地正常公務(wù)員開(kāi)資都有困難，更不用說(shuō)拿出部分錢去支援低保開(kāi)支了。在這種情況之下，地方政府只能提高限制條件，在困難人群中選擇更為困難的實(shí)施保障。三、完善吉林省最低生活保障制度的實(shí)施方法一最低生活保障制度的完善想要完善和健全吉林省最低生活保障制度，必須遵循以下幾個(gè)方面的原則制定和實(shí)施: 1.保障生存權(quán)利 當(dāng)前，人們的物質(zhì)文化生活得到了極大的改善和提高，公民要求享有最基本的生存權(quán)力顯得尤為重要。低保的實(shí)施就是為了給公民基本的生存權(quán)利提供保障。雖然在全世界各個(gè)國(guó)家當(dāng)

26、中實(shí)施的低保的制度和標(biāo)準(zhǔn)并不相同，但是其本質(zhì)就是要保障公民的生存權(quán)這點(diǎn)是一致的。吉林省的低保制度和標(biāo)準(zhǔn)的建立也是為了這樣一個(gè)共同的目的。為了使這個(gè)制度能夠真正的得到落實(shí),就必須要保證這項(xiàng)制度開(kāi)展的要公開(kāi)、公平、公正。嚴(yán)查嚴(yán)打弄虛作假的情況。使真正的困難人群享受他們應(yīng)得的待遇，保障他們的最基本的生活。 2.低保實(shí)施的普遍性 雖然國(guó)家和省內(nèi)在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)劃定了人群的范圍，但這條標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是死的，無(wú)論是社會(huì)里的哪些成員出了問(wèn)題，生活出現(xiàn)了困難，我們都應(yīng)當(dāng)讓其享受低保政策，及時(shí)的保障他們的生活。 3. 聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平吉林省是老工業(yè)生產(chǎn)基地，在我們國(guó)家屬于較大的省份。城市和農(nóng)村的發(fā)展水平不一，貧

27、富差距較大，最低保障標(biāo)準(zhǔn)的制定比較困難。必須要考慮到當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，和當(dāng)?shù)厝嗣竦钠骄顦?biāo)準(zhǔn)，以及各級(jí)企事業(yè)單位的承受能力。如果制定的不合理就不能保證每一位困難人員都能享有保障，還可能導(dǎo)致很多不法分子趁虛而入，使很多不合標(biāo)準(zhǔn)的也享受低保，嚴(yán)重影響了社會(huì)風(fēng)氣，真正該享受的沒(méi)能享受到低保，造成貧困人口越來(lái)越多，惡性循環(huán)。二政策建議 1.應(yīng)參照當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出和平均工資水平 當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)主要受到多方面因素的影響，其中包括政策方面、環(huán)境層次上、消費(fèi)水平上，地方財(cái)政水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工資水平等。要想完善吉林省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)該加大對(duì)于社保的財(cái)政支出，調(diào)整財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。從對(duì)吉林省各級(jí)地方

28、政府財(cái)政支出的研究來(lái)看，整個(gè)財(cái)政支出用于社保和就業(yè)的占19.19%，而各大城市財(cái)政支出多少不一，所以才要在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)調(diào)整財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。之后就要提高工資水平，使之跟當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平相適應(yīng)。一個(gè)國(guó)家之所以會(huì)有貧困人口，其根本原因是工資水平與物價(jià)不符所致。當(dāng)物價(jià)上漲過(guò)快時(shí)，工資沒(méi)有能跟著漲上去，勢(shì)必會(huì)有一部分人的生活會(huì)陷入貧困。因此，在物價(jià)變動(dòng)的同時(shí)，及時(shí)的協(xié)調(diào)工資的變動(dòng)，對(duì)于吉林省，甚至是我們整個(gè)國(guó)家的低保制度的發(fā)展都具有極其重要的意義，和舉足輕重的作用。 2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度吉林省建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度應(yīng)該從全局角度出發(fā)，展望未來(lái)。隨著我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)想要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，

29、就必須要將吉林省這樣的農(nóng)業(yè)大省的農(nóng)民徹底改變。然而原本可以很快實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)被戶籍制度和土地制度所阻礙，農(nóng)民一旦失去土地就沒(méi)有了固定的收入來(lái)源。在這樣的時(shí)候，改變城市社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民也納入城市最低生活保障的人群里來(lái)，同時(shí)改變?cè)械膽艏贫?，讓城市接收進(jìn)城務(wù)工的人員戶籍轉(zhuǎn)入。這樣就可以加快吉林省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)，也能夠讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂，為城市的建設(shè)全力奉獻(xiàn)自己的一份力量。另外，通過(guò)補(bǔ)貼農(nóng)村，來(lái)減少城鄉(xiāng)居民之間的收入差距。這樣就能夠從根本上對(duì)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的政策支持不應(yīng)該以吉林省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付為主，而應(yīng)該多安排經(jīng)常性財(cái)政支出的傾斜力度，對(duì)農(nóng)村的扶持應(yīng)該制度化和經(jīng)常化，這樣能夠保證中央和地

30、方財(cái)政的支農(nóng)資金落實(shí)到農(nóng)民實(shí)處，從根本上改變農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的資金障礙和制度性障礙，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平提高，增加農(nóng)民收入，已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)收入差距的縮小。3.統(tǒng)籌吉林省城鄉(xiāng)最低生活保障必須加強(qiáng)最低生活保障方面的立法 統(tǒng)籌吉林省城鄉(xiāng)最低生活保障體系建設(shè)必須依靠法制建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我們可以看到英國(guó)是實(shí)行社會(huì)救助較早地國(guó)家，在其實(shí)行社會(huì)救助時(shí)便制定了相應(yīng)的濟(jì)貧法，該法明確了公民在參與社會(huì)救助過(guò)程中應(yīng)該享有的權(quán)利，并且在法案中規(guī)定實(shí)行社會(huì)救助是政府應(yīng)盡職責(zé)，并且政府專門成立了社會(huì)救助管理局。此后對(duì)于法律不斷完善先后出臺(tái)了兒童法、勞工介紹法、國(guó)民保障法和國(guó)民救助法，對(duì)于完善英國(guó)困難人員社會(huì)救助體系具有重要的保障作用。對(duì)于如何完善吉林省城鄉(xiāng)最低生活保障制度，當(dāng)務(wù)之急就是在國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)的前提下，充分考慮吉林省城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障的差異，制定出有差異并且對(duì)農(nóng)村居民有傾斜的最低生活保障法規(guī)。采取多種形式完善最低生活保障制度。除了貨幣補(bǔ)貼以外, 政府可以通過(guò)采購(gòu)過(guò)剩產(chǎn)品(如農(nóng)產(chǎn)品、生活必需品等),以購(gòu)物卷或分發(fā)實(shí)物等形式,給最低收入者提供更多的生活必需品,提高低收入者的實(shí)際生活標(biāo)準(zhǔn)。這樣不僅能夠增加最低生活保障制度的靈活性和多樣性, 還