PPP商業(yè)模式的探討

1、PPP商業(yè)模式的探討一、PPP模式的意義投資拉動的必要性投資建設(shè)模式的演變BOT-BT-PPP促進(jìn)中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的社會化。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實價值。政府也開始認(rèn)識到這些重要價值，并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。二、PPP模式的主要概念PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫，是指政府與社會組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作

2、各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP模式，以政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。PPP模式一般比較適用于公益性較強的項目，但對社會資本而言，如何合理選擇合作項目以及政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。在PPP模式中公共社會合作雙方的角色和責(zé)任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任-為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)-卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一

3、種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險等。三、PPP模式的政府職能1、政府優(yōu)勢（1）消除費用的超支。公共部門和社會企業(yè)在初始階段社會企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）促進(jìn)了

4、投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和社會機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。（6）風(fēng)險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配,同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險,使風(fēng)險分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險

5、,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入社會企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學(xué)校等。2、政府職能不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)PPP模式化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過市場機制運作基礎(chǔ)設(shè)施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。管理學(xué)家PeterF.Dru

6、cker曾經(jīng)指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會或社區(qū)工作?！盤PP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括社會營利性企業(yè)、社會非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與社會企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。政府是引入社會部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。中央對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、目標(biāo)和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。地方政府負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運用，形成具體的項目目標(biāo)，盡可

7、能使參與各方在項目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共社會合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。因此PPP模式政府職能定位至關(guān)重要。四、政府債務(wù)的定義及劃分按照2013年6月全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，將政府類債務(wù)分為三類：一類政府債務(wù)、二類政府債務(wù)及三類政府

8、債務(wù)。一類政府債務(wù)，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；二類政府債務(wù)，即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個被擔(dān)保人無力償還時，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)；三類政府債務(wù)，即政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（一類債務(wù)）和有效的政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)（有效的二類債務(wù)），納入政府償債預(yù)算的確定性較大。二、存量政府類債務(wù)1、在建項目的判斷標(biāo)準(zhǔn)在建項目是指在國發(fā)201443號文件

9、成文日期(2014年9月21日)之前，經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，并已開工建設(shè)的項目。（是否屬于在建項目，判斷標(biāo)準(zhǔn)為兩個：一是項目必須在2014年9月21前開工；二是項目在2014年9月21日前完成審批或備案手續(xù)。二者必須同時具備。）2、在建項目存量政府債務(wù)融資一是支持在建項目的存量融資需求。地方各級政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)要按照總量控制、區(qū)別對待的原則，支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，確保在建項目有序推進(jìn)。二是對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款，銀行業(yè)金融機構(gòu)要在全面把控風(fēng)險、落實信貸條

10、件的前提下，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。3、在建項目增量政府債務(wù)融資對于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，主要采取如下融資措施：一是適宜采取政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目，優(yōu)先采取政府和社會資本合作模式，彌補在建項目增量融資需求。（PPP模式、政府購買服務(wù)）二是對于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，且符合國家有關(guān)規(guī)定并確實沒有其他建設(shè)資金來源，但又暫時不宜轉(zhuǎn)為政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目，增量融資需求納入政府預(yù)算管理，由地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決（發(fā)行政府債券解決）三、新增政府類債務(wù)對于新增政府類債務(wù)處理的總體原則是：政府的歸

11、政府、市場的歸市場。對于還款來源于政府信用的部分，必須進(jìn)入政府債務(wù)登記系統(tǒng)，要求縣級以上人大或政府相關(guān)部門出具納入財政預(yù)算的說明性文件；對于市場的部分，進(jìn)行現(xiàn)金流測算，能夠覆蓋多少，就可以做多少;對于現(xiàn)金流部分覆蓋的，可以通過政府購買服務(wù)、政府補貼、委托代建等方式，解決新增政府類融資。現(xiàn)階段新增政府類債務(wù)融資方式，主要為：一是優(yōu)先采用政府和社會資本合作模式（PPP模式、政府購買服務(wù)）； 二是無法采用PPP模式，則采取發(fā)行政府債券解決。 參考文件：1、新預(yù)算法 2、國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號） 3、地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法（財預(yù)2014351號）

12、4、關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見（國辦發(fā)【2015】40號） 五、PPP模式中的社會資本PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購或補體形式與投資人組成項目公司簽定特許合同(項目公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司),由項目公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使項目公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予項目公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和

13、收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的，實現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨！項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。

14、項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。PPP融資模式可以使社會資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與社會企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使社會企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了社會企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將社會企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與社會企業(yè)

15、各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。PPP模式可以在一定程度上保證社會資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到社會資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予社會投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予社會企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高社會資本投資城市軌道交通項目的積極性。PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和社會企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由社會企業(yè)負(fù)責(zé)項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省