PPP商業(yè)模式的探討

1、PPP商業(yè)模式的探討一、PPP模式的意義投資拉動(dòng)的必要性投資建設(shè)模式的演變BOT-BT-PPP促進(jìn)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)化。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。政府也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到這些重要價(jià)值，并為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展提供了一定的國(guó)家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。二、PPP模式的主要概念PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與社會(huì)組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作

2、各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式，以政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式一般比較適用于公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目，但對(duì)社會(huì)資本而言，如何合理選擇合作項(xiàng)目以及政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問(wèn)題。在PPP模式中公共社會(huì)合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任-為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)-卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一

3、種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。三、PPP模式的政府職能1、政府優(yōu)勢(shì)（1）消除費(fèi)用的超支。公共部門(mén)和社會(huì)企業(yè)在初始階段社會(huì)企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程,保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）促進(jìn)了

4、投資主體的多元化。利用私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門(mén)提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營(yíng)部門(mén)參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。（4）政府部門(mén)和民間部門(mén)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。（6）風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)

5、,從而降低了融資難度,提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入社會(huì)企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類(lèi)市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。2、政府職能不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是可以商業(yè)PPP模式化的，應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化過(guò)程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。管理學(xué)家PeterF.Dru

6、cker曾經(jīng)指出：“政府必須面對(duì)一個(gè)事實(shí)：政府的確不能做、也不擅長(zhǎng)社會(huì)或社區(qū)工作?！盤(pán)PP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括社會(huì)營(yíng)利性企業(yè)、社會(huì)非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與社會(huì)企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。政府是引入社會(huì)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。中央對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。地方政府負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)，盡可

7、能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國(guó)政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共社會(huì)合作，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。因此PPP模式政府職能定位至關(guān)重要。四、政府債務(wù)的定義及劃分按照2013年6月全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，將政府類(lèi)債務(wù)分為三類(lèi)：一類(lèi)政府債務(wù)、二類(lèi)政府債務(wù)及三類(lèi)政府

8、債務(wù)。一類(lèi)政府債務(wù)，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；二類(lèi)政府債務(wù)，即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個(gè)被擔(dān)保人無(wú)力償還時(shí)，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)；三類(lèi)政府債務(wù)，即政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。后兩類(lèi)債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無(wú)需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（一類(lèi)債務(wù)）和有效的政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)（有效的二類(lèi)債務(wù)），納入政府償債預(yù)算的確定性較大。二、存量政府類(lèi)債務(wù)1、在建項(xiàng)目的判斷標(biāo)準(zhǔn)在建項(xiàng)目是指在國(guó)發(fā)201443號(hào)文件

9、成文日期(2014年9月21日)之前，經(jīng)相關(guān)投資主管部門(mén)依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，并已開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目。（是否屬于在建項(xiàng)目，判斷標(biāo)準(zhǔn)為兩個(gè)：一是項(xiàng)目必須在2014年9月21前開(kāi)工；二是項(xiàng)目在2014年9月21日前完成審批或備案手續(xù)。二者必須同時(shí)具備。）2、在建項(xiàng)目存量政府債務(wù)融資一是支持在建項(xiàng)目的存量融資需求。地方各級(jí)政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要按照總量控制、區(qū)別對(duì)待的原則，支持融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目的存量融資需求，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。二是對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)信貸條

10、件的前提下，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。3、在建項(xiàng)目增量政府債務(wù)融資對(duì)于已簽合同貸款額不能滿(mǎn)足建設(shè)需要，主要采取如下融資措施：一是適宜采取政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，優(yōu)先采取政府和社會(huì)資本合作模式，彌補(bǔ)在建項(xiàng)目增量融資需求。（PPP模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）二是對(duì)于已簽合同貸款額不能滿(mǎn)足建設(shè)需要，且符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定并確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源，但又暫時(shí)不宜轉(zhuǎn)為政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，增量融資需求納入政府預(yù)算管理，由地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決（發(fā)行政府債券解決）三、新增政府類(lèi)債務(wù)對(duì)于新增政府類(lèi)債務(wù)處理的總體原則是：政府的歸

11、政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。對(duì)于還款來(lái)源于政府信用的部分，必須進(jìn)入政府債務(wù)登記系統(tǒng)，要求縣級(jí)以上人大或政府相關(guān)部門(mén)出具納入財(cái)政預(yù)算的說(shuō)明性文件；對(duì)于市場(chǎng)的部分，進(jìn)行現(xiàn)金流測(cè)算，能夠覆蓋多少，就可以做多少;對(duì)于現(xiàn)金流部分覆蓋的，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府補(bǔ)貼、委托代建等方式，解決新增政府類(lèi)融資。現(xiàn)階段新增政府類(lèi)債務(wù)融資方式，主要為：一是優(yōu)先采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）； 二是無(wú)法采用PPP模式，則采取發(fā)行政府債券解決。 參考文件：1、新預(yù)算法 2、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201443號(hào)） 3、地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法（財(cái)預(yù)2014351號(hào)）

12、4、關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)【2015】40號(hào)） 五、PPP模式中的社會(huì)資本PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)或補(bǔ)體形式與投資人組成項(xiàng)目公司簽定特許合同(項(xiàng)目公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司),由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使項(xiàng)目公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過(guò)給予項(xiàng)目公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和

13、收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對(duì)項(xiàng)目生命周過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會(huì)效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨！項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。

14、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來(lái)源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。PPP融資模式可以使社會(huì)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門(mén)與社會(huì)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使社會(huì)企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了社會(huì)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將社會(huì)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與社會(huì)企業(yè)

15、各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。PPP模式可以在一定程度上保證社會(huì)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到社會(huì)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予社會(huì)投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予社會(huì)企業(yè)沿線(xiàn)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高社會(huì)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門(mén)和社會(huì)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由社會(huì)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省