上海城總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

1、上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估編制單位：上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制時(shí)間：20052005 年 2 2 月-2008-2008 年 1212 月獲獎(jiǎng)情況：優(yōu)秀設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)項(xiàng)目總負(fù)責(zé)：徐毅松俞斯佳葉貴勛黃吉銘熊魯霞工作背景城市規(guī)劃工作，特別是城市總體規(guī)劃如何積極有效地引導(dǎo)和控制城市發(fā)展，面臨新的環(huán)境和挑戰(zhàn)，需要我們對(duì)總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行一個(gè)重點(diǎn)跟蹤評(píng)估，從而指導(dǎo)下步的工作。本輪總體規(guī)劃于 20012001 年由國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施，其規(guī)劃控制年限為 1999-20201999-2020 年，規(guī)劃的實(shí)施已經(jīng)接近了規(guī)劃期限的一半。為了把握上海城市總體規(guī)劃實(shí)施的基本情況和城市發(fā)展動(dòng)態(tài)，并為科學(xué)謀劃 201020

2、10 年世博會(huì)之后的上海發(fā)展戰(zhàn)略提前進(jìn)行必要的技術(shù)儲(chǔ)備，在市規(guī)劃局的牽頭和指導(dǎo)下，市規(guī)劃院開展了此項(xiàng)課題。研究方法框架建立信息扎實(shí)的基礎(chǔ)研究平臺(tái)。從 GISGIS 數(shù)據(jù)庫(kù)的建立人手，搭建上海城市發(fā)展建設(shè)判斷、研究、決策的最根本、最真實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。在建庫(kù)過程中經(jīng)歷了數(shù)據(jù)信息收集、入庫(kù)、校核、整理、分析等多個(gè)環(huán)節(jié)。其中數(shù)據(jù)信息入庫(kù)更是經(jīng)過了五輪內(nèi)部校核過程，每一個(gè)環(huán)節(jié)以求精求準(zhǔn)為主旨，為整體評(píng)估工作的順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)、科學(xué)的基礎(chǔ)。反思規(guī)劃方法，探索總體規(guī)劃編制的科學(xué)體系。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、法律法規(guī)解讀、規(guī)劃體系銜接、體制機(jī)制支撐、規(guī)劃編制組織、規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)等多個(gè)視角認(rèn)真反思規(guī)劃工作方法。形成多層

3、面的評(píng)估研究框架。評(píng)估現(xiàn)狀發(fā)展情況、規(guī)劃實(shí)現(xiàn)情況、規(guī)劃演進(jìn)趨勢(shì)和規(guī)劃環(huán)境帶來的新要求。側(cè)重基礎(chǔ)研究、突出重點(diǎn)問題。側(cè)重基礎(chǔ)研究，以 GlSGlS 信息庫(kù)為工作平臺(tái)，以土地為出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)。上海城市建設(shè)的重大問題的策略研究。包括城市規(guī)模與城市形態(tài)管制、城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施演進(jìn)、人口問題的重新審視以及面向后工業(yè)社會(huì)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局。研究成果形成“1+3+71+3+7”工作成果:1 1 個(gè)總報(bào)告；3 3 大評(píng)估研究報(bào)告一一前瞻性的研究框架和評(píng)估方法設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)性的 GISGIS 數(shù)據(jù)信息庫(kù)建設(shè)研究、宏觀性的城市總體規(guī)劃方法研究；7 7 項(xiàng)專題評(píng)估報(bào)告一一覆蓋城市總體規(guī)劃主要內(nèi)容的專題，包括用地、人

4、口、產(chǎn)業(yè)、交通、市政、環(huán)境、郊區(qū)專題。主要工作歷程由局、院領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，集全院之力，經(jīng)過 1 1 年謀劃、3 3 年的正式工作，基本完成本項(xiàng)工作。該項(xiàng)目整體上分為四個(gè)階段：第一階段是從 20052005 年至 20062006 年，開展前期預(yù)研究，并確立評(píng)估工作的基本框架、大綱和組織模式。第二階段是 20072007 年 4 4 月至 1212 月，完成了基礎(chǔ)信息庫(kù)基本建設(shè)和各專題的前期工作，全院所有技術(shù)業(yè)務(wù)處所和信息中心、科研中心，共計(jì) 9 9 個(gè)部門直接參與。第三階段是 20082008 年上半年，基本完成了各專題。并在此基礎(chǔ)上初步完成了總報(bào)告。第四階段是 20082008 年下半年，深化

5、完成了包括總報(bào)告在內(nèi)的各項(xiàng)成果?；九袛嗾n題指出：新世紀(jì)以來的這段時(shí)間，是本輪城市總體規(guī)劃全面實(shí)施的時(shí)期，也是國(guó)家宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向和上海城市發(fā)展進(jìn)入全新階段的時(shí)期。上海城市總體規(guī)劃實(shí)施環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。具體展開，有四個(gè)方面的結(jié)論：本輪城市總體規(guī)劃為上海城市發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，實(shí)施至今，其規(guī)劃目標(biāo)部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，部分有了較大深化調(diào)整。國(guó)家層面提出了包括“科學(xué)發(fā)展觀”等一系列深刻影響上海城市發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略要求，上海城市發(fā)展宏觀背景發(fā)生了重大變化。以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為代表的重要法律法規(guī)的出臺(tái)對(duì)上海城市規(guī)劃編制體系、管理體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等帶來了深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前上海正處于歷史性的發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，需要在城市總體規(guī)劃層

6、面予以全面謀劃和積極呼應(yīng)，探索“后世博”時(shí)期上海的城市發(fā)展方略。主要內(nèi)容總報(bào)告中，著重形成了八個(gè)方面的評(píng)估內(nèi)容，分別是：城市總體規(guī)劃實(shí)施環(huán)境、城市發(fā)展規(guī)模、城市空間結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、歷史文化保護(hù)、水資源、能源與環(huán)境、結(jié)論與建議。課題建議：在城市總體規(guī)劃實(shí)施期限接近一半的時(shí)候，如何貫徹新的發(fā)展形勢(shì)的要求、積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前上海面臨的歷史機(jī)遇和挑戰(zhàn)成為上海城市總體規(guī)劃面臨的最大任務(wù)。本次規(guī)劃實(shí)施評(píng)估成果顯示：在經(jīng)歷了這些年高速擴(kuò)張式的發(fā)展階段之后，隨著外延式的發(fā)展方式向內(nèi)涵式的增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，上海城市規(guī)劃建設(shè)方式也將面臨著兩個(gè)日顯急迫的轉(zhuǎn)變要求：一是城市整體開發(fā)建設(shè)將從側(cè)重發(fā)

7、展規(guī)模和速度開始向側(cè)重發(fā)展效率和質(zhì)量轉(zhuǎn)變：一是城市各個(gè)系統(tǒng)的建設(shè)將從單個(gè)的物質(zhì)空間落地向追求綜合效率轉(zhuǎn)變。課題建議應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮城市總體規(guī)劃在上海城市發(fā)展中的作用，積極倡導(dǎo)健康的城市發(fā)展價(jià)值觀，為城市貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”、實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、建設(shè)“四個(gè)中心”做出積極的貢獻(xiàn)，并積極為上海后世博時(shí)期的發(fā)展方略出謀劃策。課題建議：?jiǎn)?dòng)編制上海市城市近期建設(shè)規(guī)劃（2010-20152010-2015 年）、啟動(dòng)上海城市發(fā)展戰(zhàn)略研究。并闡述了啟動(dòng)這些規(guī)劃研究的必要性，并對(duì)規(guī)劃研究的深度和內(nèi)容提出了針對(duì)性的建議。成果特點(diǎn)順應(yīng)政策與時(shí)代的發(fā)展需要：20082008 年開始施行的中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確規(guī)定了

8、城市規(guī)劃的調(diào)整需要以規(guī)劃評(píng)估為前提和科學(xué)依據(jù)。新世紀(jì)以來，上海城市規(guī)劃的實(shí)施狀況深刻地反映了這一時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)：一方面是取得了顯著了建設(shè)成就和發(fā)展成績(jī)；另一方面在土地集約利用、城市規(guī)模的有序發(fā)展、環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展等方面的問題越來越突出。城市規(guī)劃本身也面臨著從粗放式推進(jìn)到研究性編制的轉(zhuǎn)型和回歸。因此，目前開展的這項(xiàng)工作為上海認(rèn)清現(xiàn)實(shí)情況、謀劃下一步發(fā)展方略提供決策參考。同時(shí)，對(duì)全國(guó)同領(lǐng)域的工作開展具有重要的開創(chuàng)性的借鑒意義，對(duì)城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展具有重要的研究?jī)r(jià)值。原創(chuàng)的研究框架和內(nèi)容：作為全國(guó)第一個(gè)同類型評(píng)估工作，彌補(bǔ)相關(guān)評(píng)估技術(shù)方面的空白。本工作的策劃啟動(dòng)于 20052005 年，

9、在沒有借鑒、規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)的情況下，摸索出一條總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估技術(shù)路線,內(nèi)容成果全面、完整，形成鮮明的工作特色。既覆蓋城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容，更涉及評(píng)估方法研究、GISGIS 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息庫(kù)建設(shè)和城市總體規(guī)劃方法研究等重要研究工作。既兼顧評(píng)估內(nèi)容的綜合性，又突出重點(diǎn)問題的研究。科學(xué)的研究方法和手段：運(yùn)用 GISGIS 技術(shù)，重視基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)。建立起以土地和人口為核心的基礎(chǔ)信息庫(kù)作為實(shí)施評(píng)估最根本的工作基礎(chǔ)平臺(tái)。在建庫(kù)過程中經(jīng)歷了數(shù)據(jù)信息收集、入庫(kù)、校核、整理、分析等多個(gè)環(huán)節(jié)。其中，土地?cái)?shù)據(jù)信息入庫(kù)更是經(jīng)過了五輪內(nèi)部校核過程，每一個(gè)環(huán)節(jié)以求精求準(zhǔn)為主旨，為整體評(píng)估工作的順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)、科學(xué)的基礎(chǔ)

10、。開闊的研究視角和理念：反恩規(guī)劃方法，探索總體規(guī)劃編制的科學(xué)體系。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、法律法規(guī)解讀、規(guī)劃體系銜接、體制機(jī)制支撐、規(guī)劃編制組織、規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)等多個(gè)視角認(rèn)真反思規(guī)劃管理和編制工作。研究提出城市總體規(guī)劃在方法論層面必須要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。首先是在規(guī)劃內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)由規(guī)定性技術(shù)方案向倡導(dǎo)性空間發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變；其次是在規(guī)劃編制上實(shí)現(xiàn)由目標(biāo)終極型導(dǎo)向向過程控制型導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，重視編制組織形式與相關(guān)政策體制的有效銜接，探索總體規(guī)劃編制的科學(xué)體系。新穎的研究思路和觀點(diǎn)：深刻揭示城市發(fā)展特點(diǎn)。結(jié)合現(xiàn)狀發(fā)展比照、規(guī)劃實(shí)現(xiàn)情況、規(guī)劃建設(shè)趨勢(shì)、規(guī)劃環(huán)境變化的評(píng)估，深刻揭示城市發(fā)展的特點(diǎn)。既剖析了影

11、響規(guī)劃實(shí)施的根本性的機(jī)制體制原因，又對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施以來所取得的成績(jī)和出現(xiàn)的問題做出了全面客觀的評(píng)價(jià)。對(duì)城市發(fā)展中存在的階段性特點(diǎn)和問題作出了深入研究，深刻剖析了人口、土地、經(jīng)濟(jì)之間的內(nèi)在關(guān)系。提出未來上海城市發(fā)展必須變“外延式”發(fā)展為“內(nèi)涵式”發(fā)展，揭示了在城市規(guī)劃中貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”的深刻意義。成果應(yīng)用本課題完成后，獲得了廣泛的認(rèn)同和好評(píng)，其中部分論點(diǎn)和建議已經(jīng)成為有關(guān)部門的重要決策參考。本課題的建議啟動(dòng)編制上海市城市近期建設(shè)規(guī)劃（2010-20152010-2015 年）和上海城市發(fā)展戰(zhàn)略研究的設(shè)想已經(jīng)付諸實(shí)施，前者已經(jīng)形成了階段成果，后者已經(jīng)編制完成。本課題已經(jīng)深入運(yùn)用到了上海全市土地利

12、用總體規(guī)劃、全市住房、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等一系列專項(xiàng)規(guī)劃、總體規(guī)劃、虹橋商務(wù)區(qū)等重點(diǎn)戰(zhàn)略發(fā)展地區(qū)規(guī)劃研究等全市一系列重大規(guī)劃和研究工作中，體現(xiàn)了重要的應(yīng)用價(jià)值。附：各專題概況信息庫(kù)專題在充分調(diào)研各部門的相關(guān)工作基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的數(shù)據(jù)庫(kù)，確定了“他山之石”和“以我為主”的兩種技術(shù)路線，并探索出有效的工作機(jī)制，確保了數(shù)據(jù)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)滿足各專題的研究要求。在滿足總體工作要求的前提下，突出重點(diǎn)，主要整理和完成了人口數(shù)據(jù)庫(kù)、影像數(shù)據(jù)庫(kù)、現(xiàn)狀用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)、規(guī)劃用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)和建筑量數(shù)據(jù)庫(kù)等，此外還整理了相關(guān)部門的各類數(shù)據(jù)庫(kù)。用地專題重視定性和定量分析相結(jié)合，重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析。從工作開始，用地專題的開展與用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)

13、的建設(shè)同步進(jìn)行、緊密結(jié)合、相互促進(jìn)。該專題充分利用 GISGIS 技術(shù)，使得面臨龐大數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)游刃有余；采用比較分析法，基于若干時(shí)間節(jié)點(diǎn)用地現(xiàn)狀和規(guī)劃的縱向、橫向比較分析，探尋上海用地拓展趨勢(shì)和評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施情況。人口專題收集整理了上海市人口相關(guān)的實(shí)際發(fā)展數(shù)據(jù)，主要從人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、人口分布以及人口與城市空間四個(gè)方面人手，將城市發(fā)展現(xiàn)狀與總體規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行了分類對(duì)比，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了定性與定量分析，試圖解讀其形成原因，并提出了一定的思考與建議。方法專題對(duì)國(guó)內(nèi)外對(duì)標(biāo)城市總體規(guī)劃編制做了全面研讀，結(jié)合新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的新要求，前瞻性地研究了城市總體規(guī)劃編制的技術(shù)方法和工作路徑，并探索性地對(duì)上

14、海市城市總體規(guī)劃修編的組織模式進(jìn)行設(shè)計(jì)。屬于總體規(guī)劃層面方法論的基礎(chǔ)性研究工作。產(chǎn)業(yè)專題從上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史進(jìn)程入手，結(jié)合對(duì)國(guó)家、上海宏觀產(chǎn)業(yè)政策的研究、上海歷年相關(guān)規(guī)劃和計(jì)劃的整理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)年產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)的分析等方面，對(duì)上?，F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展和空間布局進(jìn)行研究，提出上?，F(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，對(duì)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行判斷，最終提出相應(yīng)的規(guī)劃應(yīng)對(duì)措施。交通專題在系統(tǒng)收集大量現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料基礎(chǔ)上，從綜合交通角度，以定量分析為主要技術(shù)手段，對(duì) 20062006 年的實(shí)施現(xiàn)狀與總體規(guī)劃確定的20202020 年綜合交通規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)各系統(tǒng)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，分析差異產(chǎn)生的原因，并

15、對(duì)原有規(guī)劃理念進(jìn)行規(guī)劃反思，為下一輪上海市總體規(guī)劃綜合交通規(guī)劃的編制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。市政專題通過對(duì)上海市總體規(guī)劃實(shí)施以來市政基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀及其與總體規(guī)劃的契合程度或差異性的研究，回顧總體規(guī)劃對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的指導(dǎo)作用，進(jìn)一步理清現(xiàn)狀和當(dāng)前各專業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，并提出合理的規(guī)劃建議供后續(xù)規(guī)劃工作作為參考。包括供水、電力、通信、燃?xì)?、雨水及防汛除澇、污水?6 6 個(gè)子系統(tǒng)。生態(tài)綠化專題主要包括綠化生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀發(fā)展情況、分析評(píng)估其與城市總體規(guī)劃的契合與差異、以及規(guī)劃策略三部分。發(fā)展現(xiàn)狀情況著重論述自 20012001 年總體規(guī)劃實(shí)施以來各系統(tǒng)的發(fā)展變化；契合與差異主要論述總體規(guī)劃實(shí)施以來生態(tài)綠地系統(tǒng)布局和建設(shè)與總體規(guī)劃的異同，包括在總體規(guī)劃指導(dǎo)下系統(tǒng)的實(shí)施效果和兩者產(chǎn)生的差異及其原因；規(guī)劃策略方面通過回顧總體規(guī)劃的編制思路，并針對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)和背景，提出適合新時(shí)代發(fā)展需要的研究課題。郊區(qū)專題以城市總體規(guī)劃確定的市域城鎮(zhèn)體系為研究的起始點(diǎn)，以近年來全市郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)的政策環(huán)境變化為線索，以全市各郊區(qū)的區(qū)（縣）域總體規(guī)劃和新城總體規(guī)劃為主要研究對(duì)象，以郊區(qū)的鎮(zhèn)、村的規(guī)劃實(shí)施和發(fā)展情況為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，對(duì)近年來全市郊區(qū)規(guī)劃的編制實(shí)施體系及其優(yōu)點(diǎn)和不足進(jìn)行了系