行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革

1、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革             摘要廣西南寧市解放思想，大膽創(chuàng)新，針對(duì)傳統(tǒng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的弊端，改革和創(chuàng)新管理體制，在理論和實(shí)踐上均取得重大突破，引起國(guó)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)理論界和政府管理部門(mén)的廣泛關(guān)注，被譽(yù)為“南寧威寧模式”并榮獲20032004年度第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”二等獎(jiǎng)?！澳蠈幫幠Ｊ健备母镌诘玫娇隙ê唾澴u(yù)的同時(shí)。也有人對(duì)改革的制度依據(jù)提出了質(zhì)疑。本文擬解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù)。 關(guān)鍵詞行政事業(yè)單位；國(guó)有資產(chǎn)；資產(chǎn)管理；經(jīng)濟(jì)體

2、制改革。 南寧市委、市政府解放思想，大膽創(chuàng)新，于2002年4月組建威寧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司，針對(duì)傳統(tǒng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的弊端，改革和創(chuàng)新管理體制，在理論和實(shí)踐上均取得重大突破，引起國(guó)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)理論界和政府管理部門(mén)的廣泛關(guān)注，被譽(yù)為“南寧威寧模式”，榮獲20032004年度第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”二等獎(jiǎng)。“南寧威寧模式”改革在得到肯定和贊譽(yù)的同時(shí)，也有人對(duì)改革的制度依據(jù)提出了質(zhì)疑，本文擬從1995年2月15日施行的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法(國(guó)資事發(fā)199517號(hào))、2006年7月1日施行的行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第35號(hào))和事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第36號(hào)

3、)，解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù)。 一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的概念 國(guó)有資產(chǎn)劃分為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、自然資源性國(guó)有資產(chǎn)三大類(lèi)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱(chēng)。包括行政事業(yè)單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資等。 二、財(cái)政部令第35號(hào)、第36號(hào)出臺(tái)的背景 1995年，財(cái)政部和原國(guó)有資產(chǎn)管理局制定發(fā)布了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法(國(guó)資

4、事發(fā)199517號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)17號(hào))，對(duì)行政事業(yè)單位開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理工作起到了重要作用。lO多年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但由于規(guī)章制度滯后、管理體制未理順等原因，仍然存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：基礎(chǔ)工作比較薄弱，家底不清；資產(chǎn)配置不公平，普遍存在超編、超標(biāo)現(xiàn)象；資產(chǎn)使用缺乏評(píng)估和監(jiān)督；資產(chǎn)使用效率較低，還存在資產(chǎn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象；資產(chǎn)處置不規(guī)范，資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重等。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、“收支兩條線(xiàn)”等財(cái)政改革的不斷深入，原有的制度規(guī)定已不適應(yīng)實(shí)際管理工作的需求，迫切需要出臺(tái)新的管理辦法以規(guī)

5、范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。為此，財(cái)政部在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，頒布了行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第35號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)35號(hào))和事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第36號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)36號(hào))，自2006年7月1日起正式施行。 三、解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù) 改革目標(biāo)之一：“明晰產(chǎn)權(quán)，核清家底”的制度依據(jù) 17號(hào)第三條“行政事業(yè)資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理，保障資產(chǎn)的安全和完整”、第四條“行政事業(yè)資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)登記、界定”，可見(jiàn)，“南寧威寧模式”改革的目標(biāo)之一和重要原則“明晰產(chǎn)權(quán)，核清家底”有著非常明確制度依據(jù)。35號(hào)第

6、四條“行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)(三)保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整”、第五條“行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、產(chǎn)權(quán)登記”36號(hào)第三十一條“申報(bào)、辦理產(chǎn)權(quán)登記”兩個(gè)辦法均將“產(chǎn)權(quán)登記”作為國(guó)有資產(chǎn)管理工作中的一項(xiàng)基本任務(wù)，作為保障國(guó)有資產(chǎn)安全和完整的重要工作和措施。 實(shí)施“南寧威寧模式”改革前，南寧市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在“管理混亂、存量不清、賬實(shí)不符”的弊端和漏洞。有的單位疏于管理，國(guó)有資產(chǎn)被非法侵占；有的單位利用國(guó)有資產(chǎn)辦企業(yè)、開(kāi)公司，賬外設(shè)賬；有的單位利用占用的土地違規(guī)違法投資開(kāi)發(fā)建設(shè)；有的單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理相脫節(jié)，賬實(shí)不符；對(duì)于價(jià)值最大的土地

7、和房產(chǎn)，許多單位沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證。在這種狀態(tài)下，雖然財(cái)政部門(mén)每年都進(jìn)行清產(chǎn)核資，但一直無(wú)法核清其家底，可以說(shuō)行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)在很大程度上始終是一筆糊涂賬。 在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)中，土地和房產(chǎn)所占的價(jià)值比重最大，使用期限最長(zhǎng)，屬于重點(diǎn)管理對(duì)象。但由于歷史原因，很多土地、房屋沒(méi)有辦理產(chǎn)權(quán)證，辦公樓和職工宿舍樓大多交雜在同一宗土地上，之間大多沒(méi)有清晰的界線(xiàn)。隨著住房制度改革的推進(jìn)和深化，職工住房進(jìn)行房改后產(chǎn)權(quán)已歸個(gè)人所有。因此，重新界定行政事業(yè)單位國(guó)有土地和房產(chǎn)的界線(xiàn)和范圍，對(duì)辦公區(qū)和宿舍區(qū)土地進(jìn)行分割，辦理土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，是保障資產(chǎn)安全和完整的首要任務(wù)和工作。 產(chǎn)權(quán)證是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰的

8、法律文件，實(shí)施“南寧威寧模式”改革后，對(duì)南寧市市本級(jí)行政事業(yè)單位的國(guó)有土地、房產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)辦證并重新評(píng)估入賬，從根本上徹底解決了行政事業(yè)單位國(guó)有土地和房屋權(quán)屬不清、家底不清的問(wèn)題。 改革目標(biāo)之二：“資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離”的制度依據(jù) 17號(hào)第五條“國(guó)家對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)的管理，堅(jiān)持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，35號(hào)第七條和36號(hào)第五條“行政(事業(yè))單位國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，35號(hào)第十條和36號(hào)第十條“財(cái)政部門(mén)根據(jù)工作需要，可以將國(guó)有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成”，36號(hào)第四條“事業(yè)

9、單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則。”制度清晰地明確了行政事業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，使用權(quán)在單位，所有權(quán)和使用權(quán)相分離是政事分開(kāi)的要求，所有權(quán)由財(cái)政部門(mén)代表國(guó)家來(lái)行使，或是由財(cái)政部門(mén)委托專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體管理。 在傳統(tǒng)的管理體制之下，由于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是由財(cái)政撥款購(gòu)建，資產(chǎn)的形成是免費(fèi)的，而占用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)卻由各單位所有，擁有的資產(chǎn)越多，空閑的資產(chǎn)越多，其可供出租、經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)相應(yīng)增加，職工福利及部門(mén)私利也越多，部門(mén)利益最大化最終引發(fā)和強(qiáng)化了使用單位的資產(chǎn)占有擴(kuò)張欲望，導(dǎo)致資源配置失衡；由于缺乏明確的規(guī)則來(lái)促進(jìn)必要的流通，導(dǎo)致“單位占有和使用”實(shí)際上成為“單位所

10、有”、“部門(mén)化”、“個(gè)人化”，作為所有者的國(guó)家產(chǎn)權(quán)虛置，統(tǒng)一管理失控；由于缺乏合理有效的監(jiān)督機(jī)制，資產(chǎn)使用效率低，閑置浪費(fèi)突出，使用單位盡量多占用資產(chǎn)和變相將資產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，滋生“小金庫(kù)”和*；由于缺乏規(guī)范的處置程序和處置途徑，導(dǎo)致使用單位自行隨意處置，資產(chǎn)流失嚴(yán)重；由于缺乏市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、管理不善和“暗箱操作”，催生權(quán)力尋租，滋生*，造成投資損失，國(guó)有資產(chǎn)收益、稅費(fèi)大量流失；由于分散經(jīng)營(yíng)，每個(gè)單位都需要安排人力、財(cái)力、物力來(lái)管理資產(chǎn)，導(dǎo)致管理成本增加。 實(shí)施“南寧威寧模式”改革后，由市政府組建威寧公司，市國(guó)資委授權(quán)威寧公司統(tǒng)一接收、管理、運(yùn)營(yíng)市本級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有土地、房產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體等

11、。威寧公司擁有行政事業(yè)單位國(guó)有土地、房產(chǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)，使用單位通過(guò)與威寧公司建立租賃關(guān)系而擁有資產(chǎn)的使用權(quán)。資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離、經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)相分離，一是嚴(yán)肅了財(cái)經(jīng)制度，撥亂反正，將各行政事業(yè)單位長(zhǎng)期錯(cuò)誤擁有的國(guó)有土地、房產(chǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)回歸政府授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理和運(yùn)營(yíng)；二是徹底地從根本上鏟除了“小金庫(kù)”滋生的土壤，政府職能部門(mén)不再?gòu)氖陆?jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)以及政府職能轉(zhuǎn)變和歸位；三是降低了資產(chǎn)監(jiān)管成本和流失風(fēng)險(xiǎn)；四是加強(qiáng)了資源調(diào)控、調(diào)劑能力，優(yōu)化了資源配置；五是提高了資產(chǎn)使用效率和效益，最大限度地降低了管理成本和資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。 改革目標(biāo)之三：“建立辦公用房

12、租賃關(guān)系”的制度依據(jù) 35號(hào)第六條和36號(hào)第四條“行政(事業(yè))單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循(堅(jiān)持)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的原則?！保?6號(hào)第四十七條“事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有、使用狀況，是主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)編制和安排事業(yè)單位預(yù)算的重要參考依據(jù)。建立和完善資產(chǎn)與預(yù)算有效結(jié)合的激勵(lì)和約束機(jī)制”，36號(hào)第十二條“事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置應(yīng)當(dāng)符合以下條件：(三)難以通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或者服務(wù)的方式代替資產(chǎn)配置，或者采取市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)方式的成本過(guò)高”。制度明確了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)(含辦公用房)占有、使用應(yīng)實(shí)行預(yù)算管理和優(yōu)先采取市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的方式。 在實(shí)行“南寧威寧模式”改革前，政府運(yùn)行成本是多少?很多人會(huì)立即聯(lián)想到每

13、年財(cái)政預(yù)算安排的政府部門(mén)行政經(jīng)費(fèi)，但只考慮行政經(jīng)費(fèi)是不全面的，各部門(mén)占有使用的由財(cái)政撥款形成的固定資產(chǎn)(含辦公用房及土地)的使用成本卻被忽視和忽略不計(jì)，而實(shí)際上這部分資產(chǎn)的使用價(jià)值每時(shí)每刻都在發(fā)生作用。這些資產(chǎn)占據(jù)著市中心的商業(yè)地塊，使得政府長(zhǎng)期投資(包括土地增值等)回報(bào)都變成了單位的運(yùn)行成本，使政府的運(yùn)行成本和社會(huì)成本(交通壓力、群眾辦事不方便、環(huán)境污染等)變得十分巨大，這一成本如不真實(shí)反映，就不能真實(shí)全面反映政府運(yùn)行成本。          摘要廣西南寧市解放思想，大膽創(chuàng)新，針對(duì)傳統(tǒng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的弊端

14、，改革和創(chuàng)新管理體制，在理論和實(shí)踐上均取得重大突破，引起國(guó)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)理論界和政府管理部門(mén)的廣泛關(guān)注，被譽(yù)為“南寧威寧模式”并榮獲20032004年度第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”二等獎(jiǎng)?！澳蠈幫幠Ｊ健备母镌诘玫娇隙ê唾澴u(yù)的同時(shí)。也有人對(duì)改革的制度依據(jù)提出了質(zhì)疑。本文擬解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù)。 關(guān)鍵詞行政事業(yè)單位；國(guó)有資產(chǎn)；資產(chǎn)管理；經(jīng)濟(jì)體制改革。 南寧市委、市政府解放思想，大膽創(chuàng)新，于2002年4月組建威寧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司，針對(duì)傳統(tǒng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的弊端，改革和創(chuàng)新管理體制，在理論和實(shí)踐上均取得重大突破，引起國(guó)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)理論界和政府管理部門(mén)的廣泛關(guān)注，被譽(yù)為“南寧威寧模式

15、”，榮獲20032004年度第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”二等獎(jiǎng)?！澳蠈幫幠Ｊ健备母镌诘玫娇隙ê唾澴u(yù)的同時(shí)，也有人對(duì)改革的制度依據(jù)提出了質(zhì)疑，本文擬從1995年2月15日施行的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法(國(guó)資事發(fā)199517號(hào))、2006年7月1日施行的行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第35號(hào))和事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第36號(hào))，解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù)。 一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的概念 國(guó)有資產(chǎn)劃分為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、自然資源性國(guó)有資產(chǎn)三大類(lèi)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)

16、資源的總稱(chēng)。包括行政事業(yè)單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資等。 二、財(cái)政部令第35號(hào)、第36號(hào)出臺(tái)的背景 1995年，財(cái)政部和原國(guó)有資產(chǎn)管理局制定發(fā)布了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法(國(guó)資事發(fā)199517號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)17號(hào))，對(duì)行政事業(yè)單位開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理工作起到了重要作用。lO多年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但由于規(guī)章制度滯后、管理體制未理順等原因，仍然存在不少問(wèn)題

17、，主要表現(xiàn)在：基礎(chǔ)工作比較薄弱，家底不清；資產(chǎn)配置不公平，普遍存在超編、超標(biāo)現(xiàn)象；資產(chǎn)使用缺乏評(píng)估和監(jiān)督；資產(chǎn)使用效率較低，還存在資產(chǎn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象；資產(chǎn)處置不規(guī)范，資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重等。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、“收支兩條線(xiàn)”等財(cái)政改革的不斷深入，原有的制度規(guī)定已不適應(yīng)實(shí)際管理工作的需求，迫切需要出臺(tái)新的管理辦法以規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。為此，財(cái)政部在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，頒布了行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第35號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)35號(hào))和事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第36號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)36號(hào))，自2006年7月

18、1日起正式施行。 三、解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù) 改革目標(biāo)之一：“明晰產(chǎn)權(quán)，核清家底”的制度依據(jù) 17號(hào)第三條“行政事業(yè)資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理，保障資產(chǎn)的安全和完整”、第四條“行政事業(yè)資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)登記、界定”，可見(jiàn)，“南寧威寧模式”改革的目標(biāo)之一和重要原則“明晰產(chǎn)權(quán)，核清家底”有著非常明確制度依據(jù)。35號(hào)第四條“行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)(三)保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整”、第五條“行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、產(chǎn)權(quán)登記”36號(hào)第三十一條“申報(bào)、辦理產(chǎn)權(quán)登記”兩個(gè)辦法均將“產(chǎn)權(quán)登記”作為國(guó)有資產(chǎn)管理工作中的一項(xiàng)基本任務(wù)，作為

19、保障國(guó)有資產(chǎn)安全和完整的重要工作和措施。 實(shí)施“南寧威寧模式”改革前，南寧市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在“管理混亂、存量不清、賬實(shí)不符”的弊端和漏洞。有的單位疏于管理，國(guó)有資產(chǎn)被非法侵占；有的單位利用國(guó)有資產(chǎn)辦企業(yè)、開(kāi)公司，賬外設(shè)賬；有的單位利用占用的土地違規(guī)違法投資開(kāi)發(fā)建設(shè)；有的單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理相脫節(jié)，賬實(shí)不符；對(duì)于價(jià)值最大的土地和房產(chǎn)，許多單位沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證。在這種狀態(tài)下，雖然財(cái)政部門(mén)每年都進(jìn)行清產(chǎn)核資，但一直無(wú)法核清其家底，可以說(shuō)行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)在很大程度上始終是一筆糊涂賬。 在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)中，土地和房產(chǎn)所占的價(jià)值比重最大，使用期限最長(zhǎng)，屬于重點(diǎn)管理對(duì)象。但由

20、于歷史原因，很多土地、房屋沒(méi)有辦理產(chǎn)權(quán)證，辦公樓和職工宿舍樓大多交雜在同一宗土地上，之間大多沒(méi)有清晰的界線(xiàn)。隨著住房制度改革的推進(jìn)和深化，職工住房進(jìn)行房改后產(chǎn)權(quán)已歸個(gè)人所有。因此，重新界定行政事業(yè)單位國(guó)有土地和房產(chǎn)的界線(xiàn)和范圍，對(duì)辦公區(qū)和宿舍區(qū)土地進(jìn)行分割，辦理土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，是保障資產(chǎn)安全和完整的首要任務(wù)和工作。 產(chǎn)權(quán)證是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰的法律文件，實(shí)施“南寧威寧模式”改革后，對(duì)南寧市市本級(jí)行政事業(yè)單位的國(guó)有土地、房產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)辦證并重新評(píng)估入賬，從根本上徹底解決了行政事業(yè)單位國(guó)有土地和房屋權(quán)屬不清、家底不清的問(wèn)題。 改革目標(biāo)之二：“資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離”的制度依據(jù) 17號(hào)第五條“

21、國(guó)家對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)的管理，堅(jiān)持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，35號(hào)第七條和36號(hào)第五條“行政(事業(yè))單位國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，35號(hào)第十條和36號(hào)第十條“財(cái)政部門(mén)根據(jù)工作需要，可以將國(guó)有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成”，36號(hào)第四條“事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則?！敝贫惹逦孛鞔_了行政事業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，使用權(quán)在單位，所有權(quán)和使用權(quán)相分離是政事分開(kāi)的要求，所有權(quán)由財(cái)政部門(mén)代表國(guó)家來(lái)行使，或是由財(cái)政部門(mén)委托專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體管理。 在傳統(tǒng)的管理

22、體制之下，由于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是由財(cái)政撥款購(gòu)建，資產(chǎn)的形成是免費(fèi)的，而占用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)卻由各單位所有，擁有的資產(chǎn)越多，空閑的資產(chǎn)越多，其可供出租、經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)相應(yīng)增加，職工福利及部門(mén)私利也越多，部門(mén)利益最大化最終引發(fā)和強(qiáng)化了使用單位的資產(chǎn)占有擴(kuò)張欲望，導(dǎo)致資源配置失衡；由于缺乏明確的規(guī)則來(lái)促進(jìn)必要的流通，導(dǎo)致“單位占有和使用”實(shí)際上成為“單位所有”、“部門(mén)化”、“個(gè)人化”，作為所有者的國(guó)家產(chǎn)權(quán)虛置，統(tǒng)一管理失控；由于缺乏合理有效的監(jiān)督機(jī)制，資產(chǎn)使用效率低，閑置浪費(fèi)突出，使用單位盡量多占用資產(chǎn)和變相將資產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，滋生“小金庫(kù)”和*；由于缺乏規(guī)范的處置程序和處置途徑，導(dǎo)致使用單位自行隨意處置，資產(chǎn)流失嚴(yán)重；由于缺乏市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、管理不善和“暗箱操作”，催生權(quán)力尋租，滋生*，造成投資損失，國(guó)有資產(chǎn)收益、稅費(fèi)大量流失；由于分散經(jīng)營(yíng)，每個(gè)單位都需要安排人力、財(cái)力、物力來(lái)管理資產(chǎn)，導(dǎo)致管理成本增加。 實(shí)施“南寧威寧模式”改革后，由市政府組建威寧公司，市國(guó)資委授權(quán)威寧公司統(tǒng)一接收、管理、運(yùn)營(yíng)市本級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有土地、房產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體等。威寧公司擁有行政事業(yè)單位國(guó)有土地、房產(chǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)，使用單位通過(guò)與威寧公司建立租賃關(guān)系而擁有資產(chǎn)的使用權(quán)。資產(chǎn)