論我國循環(huán)經濟的法制保障

1、論我國循環(huán)經濟的法制保障    一、我國循環(huán)相關的現(xiàn)狀 (一)我國循環(huán)經濟相關法律的概況 ，我國還沒有真正意義上的循環(huán)經濟法律，本文將那些或多或少體現(xiàn)了循環(huán)經濟思想和內涵的法律統(tǒng)稱為循環(huán)經濟相關法律。自1989年我國頒布并實施了環(huán)境保護的基本法一一中華人民共和國環(huán)境保護法 (以下簡稱環(huán)境保護法)以來，我國已經初步建立了環(huán)境保護法體系。已有的環(huán)保法律法規(guī)借鑒和了國內外污染防治、資源綜合利用和廢棄物回收利用的經驗，為的污染預防、綜合治理和提高資源利用率提供了一些法律保障。雖然現(xiàn)行法律中有些已經包含或體現(xiàn)了某些循環(huán)經濟思想，有些已經采用了“循環(huán)經濟”術語，但是

2、現(xiàn)有的環(huán)境保護和資源綜合利用的法律體系的主體仍以末端治理為主要目的。國內外的經驗表明，僅對生產過程的末端進行污染控制，不僅無法從根本上解決我國環(huán)境污染的，而且存在著治理成本不斷升高，經濟損失不斷擴大的趨勢。這遠落后于循環(huán)經濟所要求的全面有效管理資源，建立環(huán)境效益、效益、經濟效益相協(xié)調相促進的全新理念。近幾年來，隨著循環(huán)經濟的不斷深化，國家開始重視循環(huán)經濟的，并且提出“健全法制是把發(fā)展循環(huán)經濟落到實處的重要保證”。在這種思想的指導下，地方循環(huán)經濟立法的進展較快。2004年11月1日我國第一部循環(huán)經濟法規(guī)貴陽市建設循環(huán)經濟生態(tài)城市條例施行，為我國今后的循環(huán)經濟立法提供了經驗。此后，云南、廣州、安徽

3、、江蘇、太原、青島、深圳等地均先后出臺了相關的循環(huán)經濟法規(guī)。目前，全國人大環(huán)境與資源委員會已經成立了循環(huán)經濟促進法起草工作領導小組，負責協(xié)同國家發(fā)改委、部和國家環(huán)?？偩值认嚓P部門，研究制定循環(huán)經濟促進法。這表明，具有戰(zhàn)略性和全局性的循環(huán)經濟基本法的立法工作已經啟動。(二)我國循環(huán)經濟相關法律的缺陷 環(huán)境保護法是我國環(huán)境保護的基本法，中華人民共和國節(jié)約能源法(以下簡稱節(jié)約能源法)、中華人民共和國可再生能源法(以下簡稱可再生能源法)、中華人民共和國清潔生產促進法(以下簡稱清潔生產促進法)和中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法(以下簡稱固體廢物污染環(huán)境防治法)分別對節(jié)約能源、清潔生產和固體廢物污染防

4、治進行了專門規(guī)定。但由于實施循環(huán)經濟也包括保護環(huán)境、節(jié)約資源和能源、清潔生產以及對廢物的回收利用等領域，循環(huán)經濟立法很有可能與上述法律出現(xiàn)重復或者交叉，如何處理循環(huán)經濟立法與相關立法的關系是我國循環(huán)經濟法制建設過程中應當直面的問題。與循環(huán)經濟法的基本范疇相比，我國循環(huán)經濟相關法律存在以下缺陷。1.從循環(huán)經濟的3R原則來看，已有的法律貫徹了循環(huán)經濟的減量化原則，對資源化原則尤其是再利用原則貫徹不夠。循環(huán)經濟的3R原則即減量化、再利用和資源化作為循環(huán)經濟法的立法原則在我國已達成共識。在3R原則中，減量化原則是核心，應當優(yōu)先于再利用和資源化。節(jié)約能源法、可再生能源法主要針對循環(huán)經濟的生產環(huán)節(jié)，強調資

5、源和能源的投入減量； 清潔生產促進法主要針對工業(yè)企業(yè)的生產環(huán)節(jié)，強調生產過程中的廢棄物減量。固體廢物污染環(huán)境防治法主要強調廢棄物產生以后減少對環(huán)境的，這從一定程度上說是我國末端治理思想的體現(xiàn)。雖然減量化原則在3R原則中居于優(yōu)先的地位，但資源化和再利用原則亦不可忽視。這是今后我國循環(huán)經濟法制建設中應當堅持的原則。2.從發(fā)展循環(huán)經濟的重點環(huán)節(jié)來看，已有的法律主要規(guī)制了資源消耗環(huán)節(jié)和廢棄物產生環(huán)節(jié)，對資源開采環(huán)節(jié)、再生資源產生環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的規(guī)制不夠。選擇重點環(huán)節(jié)來推動循環(huán)經濟將事半功倍。上述五個環(huán)節(jié)是國務院關于推進循環(huán)經濟發(fā)展若干問題的意見中提出了發(fā)展循環(huán)經濟的重點環(huán)節(jié)，這是我國今后發(fā)展循環(huán)經濟的

6、重要依據(jù)，也在一定程度上為我國今后的循環(huán)經濟立法指明了方向。已有的節(jié)約能源法和可再生能源法規(guī)制了資源消耗環(huán)節(jié)； 清蓓生產促進法和固體廢物污染環(huán)境防治法主要規(guī)制了廢棄物產生環(huán)節(jié)，注重了污染預防和廢棄物產生后的無害化處理；在資源開采環(huán)節(jié)，僅有極少條文涉及。在再生資源產生環(huán)節(jié)尚缺乏明確而具體的法律規(guī)范，只涉及了包裝物的回收利用。關于消費環(huán)節(jié)的條文少，強制力差。如何規(guī)制資源開采環(huán)節(jié)、再生資源環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)，制定明確、具體、具有可操作性的法律法規(guī)，這是我國今后循環(huán)經濟法制建設的重點。3.從循環(huán)經濟的調整產業(yè)來看，已有的法律主要著眼于工業(yè)領域，對農業(yè)和第三產業(yè)涉及較少。循環(huán)經濟發(fā)展模式也對產業(yè)結構調整提出

7、了新的要求，循環(huán)經濟法應該盡可能地涵蓋各個行業(yè)，重點是工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)。已有的法律都著眼于工業(yè)領域的污染防治，對于農業(yè)和第三產業(yè)涉及較少。今后應在修改已有法律和制定新法的過程中對農業(yè)和第三產業(yè)加以關注。我國現(xiàn)有的循環(huán)經濟相關法律雖然已經貫徹了部分原則、規(guī)制了部分環(huán)節(jié)和產業(yè)，但仍然與循環(huán)經濟法律建設的要求相距甚遠。從目前的情況來看，我國循環(huán)經濟的立法思路并不是很清晰；若干相關的法律之間不協(xié)調，相互銜接不緊湊，甚至相互制約，這必將給將來循環(huán)經濟的執(zhí)法帶來困難。這些都表明，我國需要系統(tǒng)地進行循環(huán)經濟法制建設，即構建一個完善的循環(huán)經濟法律保障體系。二、德日循環(huán)經濟法制的經驗借鑒 當前發(fā)達國家中，德國

8、和日本是典型的“循環(huán)經濟型”立法的國家。兩國的立法經驗告訴我們，要發(fā)展循環(huán)經濟，建立一個完善的法律保障體系至關重要。德國是先在具體領域立法中體現(xiàn)循環(huán)經濟思想，然后建立系統(tǒng)整體的循環(huán)經濟法規(guī)；而日本是先有總體性的立法，再向具體領域推進。雖然兩國循環(huán)經濟立法的方式、步驟不同，但是兩國都是既有發(fā)展循環(huán)經濟的基本法律，又有一系列具體的法律、法規(guī)，從而形成了一個系統(tǒng)、全面的法律保障體系。除此之外，德日兩國的循環(huán)經濟法律保障體系還具備以下共性。1.兩國的廢棄物處理立法均經歷了“末端治理源頭治理循環(huán)經濟”的階段。早在1972年，德國就制定實施了廢棄物處理法，當時的立法目的僅僅是為了“處理”生產消費中所產生的

9、廢棄物，屬于末端治理：1986年，德國將該法修正為廢棄物限制處理法，強調要通過節(jié)省資源的工藝技術和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)，把避免廢物產生作為廢物管理的首選目標；1994年的循環(huán)經濟與廢棄物管理法，把資源閉路循環(huán)的思想從商品包裝拓展到社會所有領域，規(guī)定要避免產生廢棄物，同時對于已產生的廢棄物應循環(huán)使用和最終資源化的處置。日本的廢棄物處理法先后經過了七次修訂，以適應循環(huán)經濟的要求。2.兩國的循環(huán)經濟法律保障體系中均沒有專門的規(guī)制循環(huán)經濟消費環(huán)節(jié)的法案。消費環(huán)節(jié)是循環(huán)經濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。據(jù)此，有學者指出，循環(huán)經濟法律保障體系中應包括可持續(xù)消費法。但綜觀德日兩國，對于循環(huán)經濟消費環(huán)節(jié)的調整主要依賴于特定資源

10、、產品、特定行業(yè)、特定產業(yè)的循環(huán)利用等為補充的單項立法和政府采購法；其對消費者在循環(huán)經濟中的行為的規(guī)制，主要體現(xiàn)為在循環(huán)經濟基本法中規(guī)定基本義務以及在不同行業(yè)的循環(huán)經濟專項立法規(guī)定特別義務。德國的循環(huán)經濟和廢棄物管理法規(guī)定了官民合作原則，公民應參與解決環(huán)境問題。日本促進循環(huán)型社會形成基本法規(guī)定，國民有義務盡可能長時間使用產品、使用再生品和回收循環(huán)資源，有義務遵守有關建設循環(huán)型社會的法規(guī)；當產品成為循環(huán)資源時有義務協(xié)助企業(yè)收集。3.兩國的循環(huán)經濟法律保障體系均經歷了一個自上而下的發(fā)展過程。自上而下是指兩國從綜合的固體廢棄物處理立法開始，然后擴展演變，制定特定行業(yè)、特定資源的廢棄物處理法。德國的廢

11、棄物處理法最早于1972年制定，然后逐步制定了包裝廢棄物法、限制廢車條例、城市垃圾環(huán)境友好處置法、關于防止產品廢物產生和再利用法(草案)。日本的廢棄物處理法最早于1970年制定，然后逐步制定了容器包裝物的分類收集與循環(huán)法、特種家用電器循環(huán)法、建設工程資材再資源化法、食品循環(huán)資源再生利用促進法、汽車循環(huán)利用法。4.兩國的循環(huán)經濟法律保障體系中均規(guī)定了生產者延伸責任制度。該制度要求生產者在產品離開生產過程后，對消費等其他環(huán)節(jié)所產生的固體廢棄物承擔回收、再利用及處置等責任。1991年德國首次按照“資源一產品一資源”的循環(huán)經濟理念，制定包裝廢棄物法，規(guī)定生產商和零售商首先應避免包裝的產生，其次要對其回

12、收和利用。后又相繼制定了限制廢車條例和關于防止電子產品廢物產生和再利用法(草案)分別規(guī)定了汽車、電子產品的生產者的延伸責任。日本2001年起制定實施家電回收法規(guī)定家電生產企業(yè)、銷售商有回收和循環(huán)利用廢棄家電以及負擔部分費用的義務。        三，我國循環(huán)保障體系的構建 我國所構建的循環(huán)經濟法律保障體系應該貫徹循環(huán)經濟的3R原則，規(guī)制循環(huán)經濟的重點環(huán)節(jié)，關注三大產業(yè)的綜合發(fā)展，以保護和節(jié)約資源，促進各行業(yè)廢物的回收利用，促進循環(huán)型的形成和可持續(xù)發(fā)展。(一)我國循環(huán)經濟法律保障體系的構建框架 循環(huán)經濟法律保障體系具

13、有客觀性，它是由現(xiàn)實社會生活中客觀存在并需要法律予以調整的循環(huán)經濟社會關系所決定的。根據(jù)我們對循環(huán)經濟基本和循環(huán)經濟立法相關理論的理解，以及對循環(huán)經濟相關立法的缺陷，借鑒發(fā)達國家循環(huán)經濟法律保障體系的立法經驗，本文將我國的循環(huán)經濟法律保障體系分為三個層次。第一層次是循環(huán)經濟促進法，這是整個循環(huán)經濟法律保障體系的基礎；第二層次是五部綜合法，即節(jié)約能源法、可再生能源法、清潔生產促進法、資源循環(huán)利用促進法、固體廢物污染環(huán)境防治法，這是我國循環(huán)經濟法律保障體系的主干，調整循環(huán)經濟的各個環(huán)節(jié)；第三層次包括綠色采購法，特定資源、特定產品、特定行業(yè)、特定產業(yè)的循環(huán)利用等為補充的單項立法以及各項循環(huán)經濟標準。

14、這是調整特定資源、特定產品、特定行業(yè)、特定產業(yè)的循環(huán)經濟活動，可能涉及循環(huán)經濟的不同環(huán)節(jié)。在上述循環(huán)經濟法律保障體系中，前一層次立法是上位法，后一層次立法是下位法，下位法要與上位法的精神、原則和內容相一致，并在具體立法內容、制度設計中予以體現(xiàn)和貫徹。(二)我國循環(huán)經濟法律保障體系的構建策略 我國循環(huán)經濟法律保障體系的構建是一個循序漸進的過程。在我國循環(huán)經濟法律保障體系的構建過程中，不同層次有不同立法要求。第一層次，加快制定循環(huán)經濟基本法。循環(huán)經濟促進法起草工作正在進行，該法應從循環(huán)經濟的目標、基本原則、基本制度和違法責任等做出原則性和指導性的規(guī)定。尤其應明確政府、和居民的權利和義務，以指導已有

15、法律法規(guī)的修改完善和后續(xù)綜合法律、單行法律法規(guī)的頒布實施，為我國循環(huán)經濟法律保障體系的完善奠定基礎。第二層次，修改已有法律，制定缺失法律。在第二層次中，節(jié)約能源法和可再生能源法、清潔生產促進法、固體廢物污染環(huán)境防治法四部法律是已有法律，需要在循環(huán)經濟促進法出臺后，適時地對他們進行修改，著力貫徹循環(huán)經濟的3R原則，還要解決這些既有法律內容的回歸與復位，避免內容的沖突與重疊，增強可操作性，解決實施效果不力等。如修改節(jié)約能源法，規(guī)范能源開采環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌規(guī)劃礦產資源開發(fā)，推廣先進適用的開采技術、工藝和設備，大力推進尾礦、廢石綜合利用，大力提高資源綜合回收利用率。規(guī)范資源消耗環(huán)節(jié)，加強對冶金、電力、煤炭、

16、石化、化工、建材、農業(yè)等重點行業(yè)能源、原材料、水等資源消耗管理，努力降低消耗，提高資源利用率。李艷芳認為循環(huán)經濟促進法頒布后，固體廢物污染環(huán)境防治法作為專門防治固體廢物污染的立法，沒有必要再對超出固體廢物管理的內容加以規(guī)定，其倡導的綠色采購、防止過度包裝等內容可以刪除。另外，還要增加對農業(yè)和第三產業(yè)的循環(huán)經濟法律調控等。在第二層次中，還需要制定一部資源有效利用促進法。我國的資源綜合利用開展了十多年，國家制定了一系列鼓勵開展綜合利用的方針、政策，但是在資源循環(huán)利用方面的綜合立法確是空白。第三層次，逐步制定專項法。在循環(huán)經濟的再生資源產生環(huán)節(jié)，根據(jù)需要制定有關各種行業(yè)的廢物循環(huán)利用的專項法。循環(huán)經

17、濟的發(fā)展需要技術的支撐，廢物的高效循環(huán)利用依賴于成熟的技術。我國現(xiàn)有的水平還不能完全達到利用所有廢物的標準，因此應該成熟一個，制定一個，以滿足現(xiàn)實的需要。我國應把重點放在電器、報廢汽車、廢舊輪胎、包裝物、建筑材料等排放量大、污染較重、技術成熟的廢物的回收利用立法上。有學者認為，我國家電的循環(huán)利用技術支撐足以達到循環(huán)經濟的要求，我國迫切需要法律、法規(guī)將對廢舊家電的回收利用活動作出規(guī)范。廢舊電子電器的循環(huán)經濟法規(guī)的立法正在進行中。在這些專項法中，應貫徹生產者延伸責任原則，要求廠家承擔產品報廢后，回收利用的責任。在這些專項法中要大力倡導有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的消費方式，規(guī)定消費者在消費環(huán)節(jié)的義務和

18、責任，鼓勵消費者使用能效標識產品、節(jié)能節(jié)水認證產品和環(huán)境標志產品、綠色標志食品和有機標志食品，減少過度包裝和一次性用品的使用。同時，可以消費者對于產品的回收利用負擔一定的費用，以減少生產者的成本。在這些專項法中還應規(guī)定政府的相應義務，如實行環(huán)境標志制度，采取必要的經濟激勵措施等。今后，應著力生產者延伸責任的技術可行性和經濟合理性，盡快使之得以實施，同時還要規(guī)定生產者不承擔延伸責任時的法律責任，主要是行政責任，以保障法律的實施。 除了在基本法、專項法中規(guī)制普通消費者的行為，還需要在循環(huán)經濟的消費環(huán)節(jié)，規(guī)制特殊的消費者政府。所謂政府綠色采購，就是在現(xiàn)有的政府采購體系中引入環(huán)境標準、評估和實施程序，確保采購環(huán)境友好型的產品和服務。目前，我國對于政府綠色采購的法律規(guī)定散見于政府采購法、固體廢物污染環(huán)境防治法以及清潔生產促進法等法律中，且規(guī)定比較簡略，政府部門在實施政府采購的過程中很難自覺履行綠色采購義務。發(fā)達國家的立法實踐表明，政府綠色采購立法通過干預各級政府的采購行為，要求政府將環(huán)境準則納入其采購模式，增加了綠色產品的購買力度，極大地調動了企業(yè)參與循環(huán)型社會建設、發(fā)展靜脈產業(yè)的積極性，對可持續(xù)消費乃至可持續(xù)生產發(fā)揮了顯著的引導作用，是推進循環(huán)經濟發(fā)展的重要立法。我