公立醫(yī)院PPP項(xiàng)目需注意的問(wèn)題趙瑩

1、公立醫(yī)院PPP項(xiàng)目需注意的問(wèn)題中國(guó)建設(shè)報(bào) 2015-07-10 醫(yī)療行業(yè)是一個(gè)具有高度復(fù)雜性和特殊性的領(lǐng)域。近年來(lái)，我國(guó)在公立醫(yī)院改革、放寬社會(huì)辦醫(yī)準(zhǔn)入條件、鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作辦醫(yī)、事業(yè)單位改革等方面密集出臺(tái)的改革政策，更加劇了這個(gè)行業(yè)的敏感性和復(fù)雜性。從PPP模式的推廣看，可以說(shuō)國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有真正落地的公共醫(yī)療服務(wù)PPP項(xiàng)目，醫(yī)療行業(yè)尤其是公立醫(yī)院如何推廣PPP還處于探索階段。目前，國(guó)內(nèi)醫(yī)療行業(yè)正在探索的PPP模式主要包括以昆明兒童醫(yī)院、南通市通州人民醫(yī)院為代表的公立醫(yī)院股份制改革模式，以深圳濱海醫(yī)院為代表的服務(wù)或管理外包模式，以北京新世紀(jì)兒童醫(yī)院為代表的資源共享模式，以廣州廣和醫(yī)院為代

2、表的PFI（私人融資計(jì)劃）模式，以北京上地醫(yī)院為代表的FBL（籌資建造回租）模式，以煤炭總醫(yī)院、北京市門頭溝區(qū)醫(yī)院為代表的ROT（重組運(yùn)營(yíng)移交）模式等?？傮w而言，對(duì)公立醫(yī)院進(jìn)行股份制改革觸及面較廣，社會(huì)反響較強(qiáng)烈，處理稍有不當(dāng)就可能引發(fā)社會(huì)矛盾。然而，除股份制改造外，目前其他嘗試的PPP模式主要仍依賴于公立醫(yī)院原有核心醫(yī)療技術(shù)團(tuán)隊(duì)，引進(jìn)社會(huì)投資人的資金及管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于醫(yī)院學(xué)科建設(shè)、醫(yī)技團(tuán)隊(duì)的壯大作用有限。能否探索一種新方式，既能實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本在醫(yī)療領(lǐng)域的深度合作，又不違背公立醫(yī)院的非營(yíng)利性屬性，還能合理實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的利益訴求呢？筆者在近期參與醫(yī)療行業(yè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中體會(huì)到，存量型公立

3、醫(yī)院由于具備核心醫(yī)療技術(shù)團(tuán)隊(duì)和品牌優(yōu)勢(shì)，受到社會(huì)投資人追捧。然而，受制于管理體制及資金實(shí)力等因素，很多公立醫(yī)院引入PPP模式的重要訴求是：引進(jìn)高效的醫(yī)療管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，達(dá)到促進(jìn)學(xué)科發(fā)展、壯大人才隊(duì)伍、提高科教研水平的目的，這必然會(huì)觸及到醫(yī)療服務(wù)提供這一核心問(wèn)題。以筆者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，此類公立醫(yī)院PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需注意解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，關(guān)于醫(yī)院的定性問(wèn)題。目前有兩種選擇：營(yíng)利性醫(yī)院和非營(yíng)利性醫(yī)院。關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)中規(guī)定政府不舉辦營(yíng)利性醫(yī)院，但明確公立醫(yī)院可以實(shí)行多種經(jīng)營(yíng)體制，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)多樣化和政府職能的轉(zhuǎn)變。此外中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體

4、制改革的意見(jiàn)規(guī)定：“鼓勵(lì)公立醫(yī)院與社會(huì)力量以合資合作的方式共同舉辦新的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，滿足群眾多層次醫(yī)療服務(wù)需求?！笨梢?jiàn)，目前的政策導(dǎo)向是政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改制，考慮到堅(jiān)持醫(yī)療事業(yè)的公共事業(yè)屬性是醫(yī)改的原則性要求，且非營(yíng)利性醫(yī)院可享受較多優(yōu)惠政策，因此，目前多數(shù)公立醫(yī)院改制后仍然定性為非營(yíng)利性醫(yī)院。而非營(yíng)利性醫(yī)院的收益只能用于醫(yī)院發(fā)展，不能用作股東分紅，對(duì)投資人來(lái)講，顯然缺乏明確的收益回報(bào)機(jī)制。公立醫(yī)院改制成營(yíng)利性醫(yī)院在法理上是成立的，這種安排能夠得到社會(huì)投資人的積極響應(yīng)。但營(yíng)利性醫(yī)院的定性較為敏感，存在影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是地方性人民醫(yī)院、中心醫(yī)院等具備一定規(guī)模和影響力的公立

5、醫(yī)院，如PPP實(shí)施后定性為營(yíng)利性醫(yī)院，則必將要面臨來(lái)自醫(yī)院職工和公眾的強(qiáng)大阻力，在操作的過(guò)程中必須慎之又慎。其次，醫(yī)療行業(yè)探索性開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。在某些壟斷行業(yè)，公共品只能由政府提供，因此其天然具備特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，目前公共醫(yī)療服務(wù)雖然以政府為主導(dǎo)，但政策同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本辦醫(yī)，公共醫(yī)療服務(wù)并非為政府所壟斷，醫(yī)療服務(wù)只能稱之為準(zhǔn)公共品，就公共醫(yī)療服務(wù)本身而言并不天然自帶特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是公立醫(yī)院的醫(yī)療技術(shù)團(tuán)隊(duì)和學(xué)科優(yōu)勢(shì)帶來(lái)了一定的品牌效應(yīng)。因此，筆者認(rèn)為公立醫(yī)院自身品牌可以探索進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)。2014年10月，北京市政府發(fā)布關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)，首次提出醫(yī)療領(lǐng)域“特許經(jīng)營(yíng)”這一概念，安貞國(guó)際醫(yī)院

6、首次試水醫(yī)療行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。然而，北京市提出的在醫(yī)療領(lǐng)域開(kāi)展“特許經(jīng)營(yíng)”的模式更側(cè)重于公立醫(yī)院品牌輸出，適合大型知名的公立醫(yī)院，對(duì)于實(shí)力有限的地方性公立醫(yī)院則很難操作。筆者認(rèn)為，對(duì)于地方性公立醫(yī)院可以進(jìn)行反向操作，即探索通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式引進(jìn)社會(huì)資本的醫(yī)療資源和先進(jìn)的醫(yī)療管理團(tuán)隊(duì)。最后，建立合理的收益回報(bào)機(jī)制和退出機(jī)制。PPP模式講究長(zhǎng)期合作、權(quán)責(zé)明確、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，允許提供給社會(huì)資本合理的投資回報(bào)。但就目前公立醫(yī)院PPP案例而言，社會(huì)資本參股的公立醫(yī)院多定性為非營(yíng)利性醫(yī)院，受制于非營(yíng)利性醫(yī)院的收益不允許用于股東分紅的規(guī)定，一般沒(méi)有明確的投資回報(bào)設(shè)計(jì)或者回報(bào)來(lái)源難以滿足要求，而政府多以私有化或者股份制改革方式處理，財(cái)政不支付可行性缺口補(bǔ)助，在一定程度上影響了社會(huì)資本參與醫(yī)療行業(yè)PPP項(xiàng)目的積極性，也存在不規(guī)范運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)在醫(yī)療行業(yè)積極探索開(kāi)展政府購(gòu)買服務(wù)模式，通過(guò)財(cái)政對(duì)可行性缺口進(jìn)行補(bǔ)助，從而扶植實(shí)施PPP的醫(yī)院更好地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)；允許社會(huì)資本通過(guò)參與運(yùn)作后勤服務(wù)、營(yíng)利性科室、配套養(yǎng)老、康復(fù)產(chǎn)業(yè)等方式，創(chuàng)造合理的收入來(lái)源；建立合理的退出機(jī)制，設(shè)計(jì)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定合作關(guān)系的PPP模式，這既有利于醫(yī)院的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也可以同時(shí)保證政府對(duì)公共醫(yī)療資源支配的主動(dòng)權(quán)。醫(yī)療行業(yè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作關(guān)系到區(qū)域基本醫(yī)療服務(wù)的提供、核心醫(yī)療團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定、