學(xué)校新建改造PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架管理辦法

1、學(xué)校新建改造 pppppp 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架管理辦法4.14.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別4.1.14.1.1 導(dǎo)致 PPPPPP 項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素由于 PPPPPP 項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)是一種新生事物， 我國(guó)政府和社會(huì) 普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，PPPPPP 在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問題， 也有許多項(xiàng)目遇到了較大的問題甚至失敗。對(duì)這些失敗的項(xiàng) 目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今 后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)本項(xiàng)目的實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià) 值。造成 PPPPPP 項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素主要有以下幾種：（1 1）法律變更風(fēng)險(xiǎn)：法律變更風(fēng)險(xiǎn)主要是由于采納、 頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市

2、 場(chǎng)需求、產(chǎn)品/ /服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變 化，從而威脅到項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。PPPPPP 項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多， 加 之我國(guó) PPPPP P項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全， 很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。（2 2）審批延誤風(fēng)險(xiǎn)：審批延誤風(fēng)險(xiǎn)主要指由于項(xiàng)目的 審批程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致花費(fèi)的時(shí)間過長(zhǎng)和成本過高，且批 準(zhǔn)之后對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給 項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來了威脅。（3 3）政治決策失誤/ /冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)：政治決策失誤 / /冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPPPPP 項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力

3、、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等導(dǎo)致項(xiàng)目 決策失誤和過程冗長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。（4 4）政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)：政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種 原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受益，從而引起政治甚至公 眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。（5 5）政府信用風(fēng)險(xiǎn)：政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或 拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接 危害的風(fēng)險(xiǎn)。（6 6）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)：不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指合同一方無法 控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無法回 避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)難或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。（7 7）融資風(fēng)險(xiǎn)：融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最 主要的表現(xiàn)形式

4、是資金籌措困難。PPPPPP 項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融 資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的 融資期限內(nèi)中標(biāo)者尚未能完成融資，將會(huì)被取消中標(biāo)資格并 沒收投標(biāo)保證金。（8 8）市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)：市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目 運(yùn)營(yíng)后的收益不能回收投資或達(dá)到預(yù)期水平的風(fēng)險(xiǎn)。（9 9）項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目隹一性風(fēng)險(xiǎn)是指政府或其 他投資人新建或改建其他相似項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì) 性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì) 帶來市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列 后續(xù)風(fēng)

5、險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。（1010） 配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)：配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn) 是指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。（1111） 市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)：市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)是指排除 唯一風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律 法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際 需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。（1212） 收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)：收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)是指由PPPPP P 產(chǎn)品或 服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致 項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。（1313） 腐敗風(fēng)險(xiǎn)：腐敗風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府官員或代表利 用其影響力要求或索取不合法的財(cái)務(wù)，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司 在

6、關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來的違 約風(fēng)險(xiǎn)。4.1.24.1.2 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)因素分析為了更好地分析和確定每一種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)的影響 作用，更好地確定對(duì)每種風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)采取的風(fēng)險(xiǎn)管理措施的優(yōu) 先順序，將 PPPPPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為“國(guó)家”、“市場(chǎng)”和“項(xiàng)目” 三個(gè)層級(jí)。（1 1）國(guó)家層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)：在國(guó)家某一特定的政治、人文、 社會(huì)、環(huán)境等方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如政治和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性、 國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的能力、市場(chǎng)規(guī)則變化等。（2 2）市場(chǎng)層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)：在全球或者某一特定國(guó)家內(nèi)的經(jīng) 濟(jì)市場(chǎng)、建筑市場(chǎng)和 PPPPPP 項(xiàng)目所在行業(yè)市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，包 括公司在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、市場(chǎng)規(guī)則

7、的復(fù)雜性、以及市場(chǎng)資源的稀缺性。（3 3） 項(xiàng)目層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)：在某一特定PPPPPP 項(xiàng)目中可能遭遇 的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如不合理的工程設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)施工安全、不恰當(dāng) 的質(zhì)量控制手段和環(huán)境保護(hù)等。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的層級(jí)分析如下圖所示，其中包括1313 個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、6 6 個(gè)市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和失敗的 1616 個(gè)項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)因素層級(jí)圖工程/運(yùn)營(yíng)變更社僉資本變動(dòng)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管不足項(xiàng)目測(cè)算方法主那特許經(jīng)藍(lán)人能力不足配套基礎(chǔ)設(shè)施鳳險(xiǎn)合同文件沖寮/不完備4.24.2 本項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)清單及其解釋根據(jù)對(duì)本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，確認(rèn)項(xiàng)目主要 風(fēng)險(xiǎn)如下:表 4-14-1序號(hào)風(fēng)險(xiǎn)類型政府承擔(dān)共同承擔(dān)社會(huì)資本承擔(dān)1

8、1政府干預(yù)V2 2政府信用V3 3第三方延誤/ /違約V4 4政治/ /公眾反對(duì)V5 5法律及監(jiān)管體系不完善V6 6法律變更V7 7通貨膨脹V8 8政府決策失誤/ /過程冗長(zhǎng)V9 9項(xiàng)目審批延誤V1010合同文件沖突/ /不完備V1111融資風(fēng)險(xiǎn)V1212工程/ /運(yùn)營(yíng)變更V1313完工風(fēng)險(xiǎn)V1414供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)V1515技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)V1616運(yùn)營(yíng)成本超支V表 4-24-2項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析表1717市場(chǎng)需求變化（非競(jìng)爭(zhēng)因素導(dǎo)致）V1818費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)V1919配套基礎(chǔ)設(shè)施V2020殘值風(fēng)險(xiǎn)V2121招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分V2222特許經(jīng)營(yíng)人能力不足V2323不可抗力風(fēng)險(xiǎn)V2424組織協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)V2525環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)P

9、V2626社會(huì)資本變動(dòng)V2727項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管不足V4.34.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則為核心，按 照風(fēng)險(xiǎn)由最有控制力的一方來承擔(dān)、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得 回報(bào)相匹配、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則，綜合考慮政府風(fēng) 險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在 政府和社會(huì)資本間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。（1 1）政治風(fēng)險(xiǎn)：法律變更、項(xiàng)目審批延誤、政府干預(yù)、 政府信譽(yù)等風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)。（2 2）建造風(fēng)險(xiǎn)：工程變更、完工、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì) 資本承擔(dān)，氣候地質(zhì)條件、第三方延誤、政治公眾反對(duì)等風(fēng) 險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)；配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)。（3 3）運(yùn)營(yíng)階段： 運(yùn)營(yíng)成本超支、 殘值等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資 本承擔(dān)；收費(fèi)變更、費(fèi)用支付等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。（4 4）全階段：不可抗力、利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹等，以 上風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。4.44.4 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施政府和社會(huì)資本雙方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)主要通過權(quán)利義 務(wù)的界定和付款機(jī)制的確定來實(shí)現(xiàn)，即通過合同條款來定 義。因此，對(duì)于各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的應(yīng)對(duì)措施提出如下建議：（1 1 ）項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)項(xiàng)目工期設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并安排好 資金，對(duì)于工期延誤、成本超支情況，政府不予額外補(bǔ)償。（2 2）本項(xiàng)目建設(shè)設(shè)計(jì)范圍較大，在建設(shè)期中，對(duì)所有 設(shè)備、材料供應(yīng)需要通過招標(biāo)方式選擇多家社會(huì)資本，建立 社會(huì)資本庫，保證項(xiàng)目持續(xù)、穩(wěn)定地進(jìn)行。（3 3 ）