俄羅斯財政分權(quán)化管理

1、俄羅斯財政分權(quán)化管理摘要:效率、分配和德定是財政分權(quán)的永恒目標,而基于穩(wěn)定的制度安排將有利于為奮共服務(wù)的供給提供德定的體制框架及實現(xiàn)長期的效率與介平。俄羅斯聯(lián)邦獨立以來,預(yù)算聯(lián)邦制的構(gòu)建并沒有對德定目標給予充分考慮,因而有關(guān)政府間對政關(guān)系的改革一直更加關(guān)注政策選擇而非管理問題。甚于穩(wěn)定視角的政府間財政職能理論檢測了俄羅斯分權(quán)預(yù)算制度安排的有效性,認為在中長期國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略框架下形成的離質(zhì)的預(yù)算關(guān)系制度,加強對分權(quán)的管理,是提商政府資任的關(guān)鍵要素。關(guān)健詞俄羅斯時政分權(quán)管理預(yù)算聯(lián)郊制政府責任俄羅斯獨立后的第一部聯(lián)邦憲法確定了其聯(lián)邦制政體形式,政府結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯分權(quán),形成了由共和國,邊疆區(qū)、州、莫

2、斯科和圣彼得堡市,自治州和自治專區(qū)三種主體形式構(gòu)成的新型聯(lián)邦關(guān)系,這為小管轄區(qū)更有效率地提供個性化政策提供了基礎(chǔ),也使得地方政府可以在“以足投票”的約束下,高效地提供公共產(chǎn)品提供了可能。但是,俄羅斯的分權(quán)制度選擇是不是如同傳統(tǒng)理論所言。根據(jù)福利經(jīng)濟學的傳統(tǒng)理論,允許分權(quán)決策一旦作出,地方政府將被激勵去產(chǎn)生必要的事業(yè)機構(gòu)并指導公共行動使該過程成為可預(yù)期的成功的激勵機制。很多文獻研究都認為,俄羅斯財政分權(quán)的政治經(jīng)濟激勵不足,破壞了財政可持續(xù)性、良好治理、公共服務(wù)的有效供給和地區(qū)間財政平等、阻礙了經(jīng)濟增長和市場化改革進程川。這引發(fā)了對分權(quán)所強調(diào)及破壞效率和權(quán)責的條件問題的研究,并且認識到以公共支出與

3、收人在各級政府間的分配為特征的財政分權(quán)與管理和政府質(zhì)量的密切相關(guān)性。一、公共支出劃分合理化有效穩(wěn)定的分權(quán)體制要有明確的關(guān)于不同層級政府支出職能范圍劃分的體制框架。這一框架應(yīng)對政府在效率、公平和穩(wěn)定等政策目標上的重要性順序以及優(yōu)先選擇做出積極反應(yīng)。支出職能的劃分是設(shè)計政府間財政關(guān)系體制的基礎(chǔ)。實際的支出職能劃分在何種程度上體現(xiàn)分權(quán)體制理想的支出劃分原則是檢驗支出劃分充分性的一個辦法,其合理性應(yīng)通過考察它在何種程度上實現(xiàn)了政府在其分權(quán)戰(zhàn)略中設(shè)立的目標和任務(wù)來判定。從總體上說,俄羅斯聯(lián)邦立法對支出責任的劃分違背了事權(quán)決定財權(quán)的原則、地方政府支出責任清晰性、財政分權(quán)的目標性。合理的支出責任劃分的第一個

4、標準是明確財政分權(quán)設(shè)計的順序,即遵循事權(quán)決定財權(quán)的原則。財政分權(quán)設(shè)計的最優(yōu)次序是首先明確界定不同級次政府的職責范圍,是設(shè)計政府間財政分權(quán)制的首要步驟,是政府間合理有效的稅收分配組合的基礎(chǔ)有助于提高稅收制度的效率,與此同時,缺乏支出責任的劃分容易導致分權(quán)制的脆弱性。可是俄羅斯聯(lián)邦的財政分權(quán)是從收人開始的。各級政府支出權(quán)力的分工大部分都是自然形成的,沒有考慮所提供的預(yù)算服務(wù)要受制于預(yù)算水平的因素,而是遵循一種特殊的制度安排每個財政年度重新調(diào)整。在未明確劃分支出范圍的條件上,設(shè)計分權(quán)體制的其他要件,這就導致了聯(lián)邦以下政府的財政支出安排,不是以支定收,而是以收定支,因此,政府支出責任的這種調(diào)整,實際上

5、是充當了聯(lián)邦內(nèi)政府政權(quán)更替調(diào)整的手段和政策工具。實踐中分權(quán)體制的不穩(wěn)定、不規(guī)范往往起因于對不同級次政府職能和支出責任未能在法律上明確劃分。第二個標準是有利于宏觀經(jīng)濟管理的支出責任劃分應(yīng)該以一國或地方的社會偏好為依據(jù)確定公共支出項目特別是混合型公共產(chǎn)品的合適分權(quán)程度川。只有這樣才能使公共責任在政府間的分配與當?shù)叵M者選民的偏好相匹配,對社會偏好有意義的是來自通過政治自主性所表達的支出決策的自主權(quán)力。因此,政府財政職能在政府間分配就是確定由哪一級政府負責有關(guān)政策制定、融資及管理的問題。否則支出職責劃分缺乏明晰性。俄羅斯財政支出體系缺乏公開性和透明性。傳統(tǒng)的做法是按照受益原則在政府間來劃分公共服務(wù)項

6、目。年之前憲法以及法律體系沒有就支出項目的融資、監(jiān)管和實施等責任做出具體的劃分,支出劃分的安排模棱兩可,多級政府共享責任特征明顯。雖然年的預(yù)算法典及其他法律對支出有關(guān)的政策、標準、監(jiān)督及執(zhí)行方面有了規(guī)定,但是還有一些重要的責任和權(quán)力沒有明確劃分。體現(xiàn)在當決定支出劃分的具體細節(jié)時,在法律框架下的不確定性則更為凸顯。只是在2005年前俄聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要中才對支出責任做了較詳細的劃分。缺乏明晰的支出責任劃分會引起體制性的不穩(wěn)定、公共服務(wù)的無效供應(yīng)及政府官員責任感的缺乏。不僅如此,俄羅斯稅收分割及財政均衡機制的不合理就是支出職能缺乏具體明晰的劃分所導致的,從而破壞了在各級政府間明晰地劃分權(quán)力和責

7、任的原則。第三個標準是支出劃分的目標性?？傮w上說,俄羅斯支出劃分效率低下,同時也帶來了宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定的潛在危險。一方面是資本性投資支出劃分的低效率。俄羅斯的資本支出職能的劃分是伴隨著大規(guī)模的投資性支出移交給聯(lián)邦以下政府的過程。這種支出責任的轉(zhuǎn)移和重新分配實際上是為了平衡聯(lián)邦預(yù)算,削減州以及州以下各級政府的財政盈余,其結(jié)果給一些聯(lián)邦以下政府造成了極大的財政壓力。另一個特征是俄羅斯地方政府承擔大量的社會保障和社會責任。如果從純粹宏觀經(jīng)濟管理的角度看,中央政府應(yīng)負責對需求有特別大影響的支出或?qū)?jīng)濟周期變化尤其敏感的支出,如失業(yè)救濟等。而俄羅斯的地區(qū)政府和地方政府,承擔了大量社會福利的籌資責任、管理責

8、任以及社會安全網(wǎng)的責任。這是與理論原則及其他國家的實踐相背離的。地方政府由于承擔了大量的具有較高邊際消費傾向的支出項目,必然促成總需求的增長進而違背聯(lián)邦政府對穩(wěn)定目標的追求。二、俄羅斯地方政府財政自主權(quán)的充分性在多級財政體制下財政分權(quán)的過程就是財政自主權(quán)形成的過程。國有產(chǎn)權(quán)在理論上是指國家內(nèi)的每一成員都有權(quán)分享的權(quán)利由國家擁有,它再按可接受的政治程序來決定誰可以使用或不能使用這些權(quán)力。財政聯(lián)邦主義就是降低這種權(quán)力分配的交易成本的制度安排,它體現(xiàn)了基于民意的承認和一致或多數(shù)意基礎(chǔ)上的國家權(quán)力在政府間的界定。這些權(quán)力包括有關(guān)的一組支出權(quán)、稅收權(quán)力、借貸權(quán)和調(diào)控權(quán)閉。政府間財政收支劃分的過程實際上是

9、在中央政府和地方政府之間產(chǎn)權(quán)的界定過程,是政府自主權(quán)的確定過程。事實上,在分權(quán)體制下,雖然在事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的情況下合理分權(quán)可以使各級政府自主決策公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給規(guī)模,但是相對完整的財政、稅收權(quán)力被賦予一級政府的同時,又被分解為并不完整的稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和財政支出權(quán),使自主權(quán)成為一種有限度的自主和自治。俄羅斯政府間收人和支出劃分存在的最明顯的問題在于地方政府的支出和收人自主權(quán)不足。2005年前俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要反映出俄羅斯聯(lián)邦總職能項,其中歸聯(lián)邦級政權(quán)有項、地區(qū)級政權(quán)有項、地方級政權(quán)有項、不交叉的職能共計有項、交叉的職能共計有項圖。項職能中有項聯(lián)邦政府參與標準法律的調(diào)控。地區(qū)

10、和地方政府很少能參與到標準法規(guī)調(diào)控中,更多的是參與財政保障和執(zhí)行階段。這說明聯(lián)邦政府在各個階段所起的作用始俄羅斯財政分權(quán)化管理終占優(yōu)勢。共同責任的存在也是地方政府支出自主權(quán)不明晰、不確定及不充分的表現(xiàn)。俄羅斯的立法在對地方預(yù)算分配支出責任時,不附有任何對決策和支出自主權(quán)的保障。稅收自主權(quán)是決定稅率、稅基和征收的權(quán)力。稅種在各級政府間的劃分不僅被看做是各級政府獲得收人的途徑,而且是有效的政府間行為的約束機制。而這種有效的約束機制就是稅收立法權(quán)、征稅權(quán)和管理權(quán)。因為稅收立法權(quán)可以使地方政府能夠靈活地根據(jù)地方公共支出的需要規(guī)范其稅收收人,激勵地方政府為擴大稅基而促進經(jīng)濟的發(fā)展。否則缺乏稅收立法權(quán)的地

11、方政府,由于支出權(quán)與籌資權(quán)脫節(jié),就會繞過法律的約束,而尋找“非正規(guī)稅”。俄羅斯次級政府僅對相當少量稅種的稅基具有控制權(quán)如印花稅,這說明地區(qū)和地方政府確定自有收人水平的能力十分有限,甚至完全沒有。聯(lián)邦政府控制大部分商品稅的稅基。確定稅率的權(quán)力也十分有限。即使是被法律列人的地區(qū)稅和地方稅,決定這些稅的稅率也是在聯(lián)邦限制的范圍內(nèi),惟一例外的是地區(qū)政府對賭博生意稅。地區(qū)和地方政府對地區(qū)稅和地方稅的征收權(quán)力很小,大部分稅種都由聯(lián)邦政府進行征收。俄羅斯同大多數(shù)國家的政府間財政關(guān)系不同,即大多數(shù)國家的稅款由聯(lián)邦政府負責征收后,才同下級政府分享,而俄羅斯的財政體系中,稅收收人的分享是從區(qū)政府到州政府,最后到聯(lián)

12、邦中央政府,從下到上逐級進行的。在中央與地方政府之間缺少明確定義、穩(wěn)定統(tǒng)一的稅收分配原則會影響地方預(yù)算管理,而且對地方政府會有不利的影響,不是會隱藏地方預(yù)算外收人,就是會降低地方流動性稅收的效果。如果把分權(quán)視為向地方政府授權(quán)的方法,使之在決策上有某種自主權(quán),那么這種方法有三種類型分散、委托和轉(zhuǎn)讓。俄羅斯政府內(nèi)部關(guān)系的演變呈現(xiàn)為一種委托和轉(zhuǎn)讓的混合體。轉(zhuǎn)讓在聯(lián)邦一地區(qū)間是主要形式。但在地區(qū)一地方間許多功能都由二級政府分擔,并且沒有明確的責任劃分。由于嚴格限制建立自己的稅收體系,地方政府在稅收決定權(quán)方面須依賴地區(qū)政府。在年之前,還沒有立法明確區(qū)域預(yù)算與地方預(yù)算的關(guān)系。有些法律條款只有宏觀控制的約束

13、力,沒有明確的可操作性。隨后的改革仍然沒有使聯(lián)邦主體內(nèi)部的預(yù)算走出集權(quán)化管理模式。這就限制了地方政府的自主權(quán),也破壞了對選區(qū)的問責制。盡管聯(lián)邦控制所有預(yù)算結(jié)構(gòu),加強對最低支出標準的管制,限制地區(qū)使用最重要的稅收,但現(xiàn)行的體制仍然使地方在與上級政府的關(guān)系上有很大的非正式的自由決策權(quán)。三、公共服務(wù)融資機制的管理聯(lián)邦政府財政援助和借款一直是政府間財政制度安排的焦點和富于爭議的主題。目前,稅收分享制度逐漸穩(wěn)定。俄羅斯的轉(zhuǎn)移支付充當了限制地方自主性、控制地方的政治手段及轉(zhuǎn)移財政赤字的實現(xiàn)機制。盡管政府間轉(zhuǎn)移支付制度一直是預(yù)算體制改革的重點,但還遠沒有實現(xiàn)體制的穩(wěn)定性和確定性。無論是聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移給地區(qū)級政

14、府的財政援助資金的分配,還是地區(qū)內(nèi)部的財政援助資金的分配,仍然存在很大程度的主觀因素。相當一部分財政援助資金沒有經(jīng)過預(yù)算批準就進行分配。轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常被撥到最需要的地方或是政治權(quán)力極大的地方,并且通常作為控制地方的政治手段而使用。聯(lián)邦政府有意識地在指揮中留下相當數(shù)量的財政資源資金,其目的就是在財政年度在經(jīng)濟和政治上出現(xiàn)問題須增加財政撥款的地區(qū)之間進行資金分配。聯(lián)邦政府不愿意放棄對地方政府的限制,拒絕賦予地方政府籌集收入的權(quán)利,限制了地方政府的自主性。也使聯(lián)邦以下政府更加依賴聯(lián)邦的財政援助。轉(zhuǎn)移支付與分享收人占地方總收人的比例卻很高。政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度及核算方法不完善。預(yù)算平衡補助金分配的突出

15、特點就是試圖混淆補償和平衡間撥款的性質(zhì)。為一種形式的預(yù)算間資助確定幾個目標,結(jié)果將是一個目標都不能實現(xiàn)。這種財政不均衡的政治成本是政府在稅收和支出決策的責任感的缺乏及地方政府的資源浪費,并且喪失了財政援助的針對性。政府間劃撥起到了適度的平等化作用。即使平等化補助和有條件的補助部分彌補了地方上的多數(shù)急用資金的不足,但是要從整體上解決橫向不平等這一問題,這種方法既不充分,也不太有效。允許次級政府從金融市場借貸,能改進資源的配置和對公共服務(wù)供應(yīng)有責任的必要條件是嚴格的預(yù)算限制的法律和監(jiān)督框架。當這些條件缺乏時,對財政的投資會增加經(jīng)濟的不穩(wěn)定。尤其是在同時缺少市場原則和健全有效嚴格實施的規(guī)章制度下的下

16、級政府借貸將破壞政府財政目標的實現(xiàn),并且給宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定帶來危險。俄羅斯聯(lián)邦以下政府有三種借款途徑,即預(yù)算借款、向商業(yè)銀行借款、發(fā)行證券?？傮w上說,地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。健康的借款體系應(yīng)該更多地依賴于資本市場。而利用預(yù)算借款則是地方預(yù)算融資主要渠道借款規(guī)則缺乏透明度和穩(wěn)定性,無法對各級政府的財政行為實施有效的監(jiān)督。該體系的預(yù)算激勵引發(fā)了依賴借款政府的道德風險并造成了軟預(yù)算約束的持續(xù)存在。因此,提高政府借款的監(jiān)督效率和執(zhí)行效率,是防止道德風險的重要途徑。法律調(diào)控借款是對實現(xiàn)監(jiān)督效率和執(zhí)行效率的有效保證四、俄羅斯預(yù)算關(guān)系的改革加強政府責任以增強政府責任為核心的預(yù)算聯(lián)邦制的改革,旨在降低體制運作的最低

17、成本,實現(xiàn)經(jīng)濟效率、財政責任、社會公正、經(jīng)濟和政治穩(wěn)定。為實現(xiàn)經(jīng)濟效率必須為聯(lián)邦主體和地方政府進行結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)造長期激勵,支持有利于投資和企業(yè)的競爭環(huán)境,促進居民收人和地方經(jīng)濟增長。通過公共財政管理增強預(yù)算責任,最大效率地利用稅收和資源提供公共服務(wù),增強稅收預(yù)算政策透明性和責任,平衡預(yù)算過程,提高各級政府政策選擇和執(zhí)行預(yù)算責任心。同時使社會公民平等地享受基本的公共服務(wù)和社會保障收益,實現(xiàn)社會公正。實現(xiàn)國家經(jīng)濟和政治穩(wěn)定,必須為聯(lián)邦主體和地方自治機構(gòu)有效率地履行職責創(chuàng)造條件,促進公民社會發(fā)展實現(xiàn)地區(qū)一體化,保障統(tǒng)一的稅收預(yù)算制度,避免地區(qū)發(fā)展比例失調(diào),鞏固國家領(lǐng)土完整。盡管俄羅斯復雜的預(yù)算關(guān)系制度

18、一直處于改革之中,但是仍然不符合預(yù)算聯(lián)邦制的基本原則和國家長期發(fā)展戰(zhàn)略。因此,為了實現(xiàn)上述目標,必須在中長期國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略框架下高質(zhì)量地形成新的預(yù)算關(guān)系制度。增加財政自主權(quán),使聯(lián)邦主體和地方自治政府在法律確定的各級政府之間權(quán)力和責任劃分的基礎(chǔ)上獨立行使稅收一貨幣政策。只有在地方政府具備責任感并符合納稅人的偏好時,財政分權(quán)化的好處才能夠得以體現(xiàn)。各國的實際經(jīng)驗表明,只有各級政府至少擁有一種主要的自有稅收來源時,分權(quán)式財政制度才可能取得令人滿意的運行效果。此時,多級政府體制才可能提高政府的財政責任感,從而最終提高政府的經(jīng)濟效率。這就要求分配給各級政府有實際意義的稅源,以增加地方政府的稅收努力,限制有條件的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍,提高無條件撥款的重要性?，F(xiàn)行財政援助的分配,大部分沒有明確的分配標準和比例,每年確定聯(lián)邦稅收分享比例產(chǎn)生的地區(qū)和地方預(yù)算的依賴性破壞了進行結(jié)構(gòu)改革、吸引投資、地方稅收潛力的發(fā)展和提高稅收征收的激勵,因此,要改革轉(zhuǎn)移支付的程序、規(guī)則和方法以增加預(yù)