我國農(nóng)村社會保障制度存在的突出問題

1、我縣新農(nóng)村的發(fā)展與我國社會保障制度存在的突出問題 2006年中央一號文件指出，“十一五”時期是社會主義新農(nóng)村建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)的關(guān)鍵時期，是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)邁出重大步伐的關(guān)鍵時期，是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系取得突破進展的關(guān)鍵時期，也是農(nóng)村全面建設(shè)小康加速推進的關(guān)鍵時期。根據(jù)中央和省市部署，我縣自2006年2月起，堅持以“二十字”方針為目標，突出“建設(shè)新村鎮(zhèn)、培育新產(chǎn)業(yè)、塑造新農(nóng)民”這一主題，全面啟動示范工程建設(shè)。 一、成效及做法 我縣先后啟動了兩批新農(nóng)村示范村建設(shè)，第一批確定了34個示范點，到今年6月，圓滿完成了建設(shè)任務(wù)，并榮獲全市新農(nóng)村建設(shè)年度考評第二名，取得了新農(nóng)村建設(shè)階段性勝利；第二批選擇61

2、個示范點（其中市點10個，縣點51個），截止目前，各示范村建設(shè)工程均已啟動，村莊道路、改廁、下水道等硬件建設(shè)正在推進。主要做法有： 抓村莊規(guī)劃，繪就新農(nóng)村建設(shè)宏偉藍圖。我縣先后投入資金110多萬元，聘請省級規(guī)劃設(shè)計單位，完成全縣村莊布點規(guī)劃和示范自然村村莊建設(shè)規(guī)劃。同時，安排建設(shè)設(shè)計部門按高中低檔設(shè)計多種戶型，免費提供給鎮(zhèn)村和農(nóng)戶選擇。另外，對有建設(shè)規(guī)劃的村鎮(zhèn)，要求縣土地部門必須嚴格按照建設(shè)規(guī)劃要求審批農(nóng)民宅基地，沒有規(guī)劃的，在規(guī)劃編制尚未完成前，一律暫緩宅基地和建房審批。 抓凝心聚力，推進新農(nóng)村示范工程建設(shè)。2006年，縣財政安排100萬元專項資金，對第一批示范村進行以獎代補，并出臺新農(nóng)村建

3、設(shè)幫扶工作方案，確定縣直單位對示范村結(jié)對幫扶。對于第二批示范村，目前已有45個單位出資53萬元用于示范村建設(shè)。各示范自然村均組建了“五老”理事會，制定了理事會章程和村規(guī)民約，充分發(fā)揮了理事會在新農(nóng)村建設(shè)中的“理事、理財、監(jiān)督”權(quán)力，突出農(nóng)民主體地位，調(diào)動群眾積極性。截止目前，全縣第一批示范村全部建成水泥主干道和通戶路，共修建水泥路71公里，改水2015戶，建成三格式廁所1475口，清理垃圾、雜草1500多噸，拆除破舊圈舍及廢棄房460多間，示范村村容村貌大為改觀。全縣第二批示范村已累計投入資金437.7萬元，修建水泥路37公里，改水1518戶，改廁147戶，清理垃圾、雜草669噸，拆除破舊圈舍

4、及廢棄房487處。 抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實新農(nóng)村建設(shè)物質(zhì)基礎(chǔ)。一是大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。全縣已建成優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地9個、面積29萬畝；發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營企業(yè)162家；創(chuàng)建國家、省、市名牌農(nóng)產(chǎn)品11個、綠色食品2個。二是推進“一鎮(zhèn)一品”、“一村一品”建設(shè)。推廣陶廠生姜、仙蹤草莓、清溪螃蟹等特色種養(yǎng)面積8萬畝，涉及品種10多個。三是加強農(nóng)民合作經(jīng)濟組織建設(shè)。出臺了關(guān)于加強農(nóng)村合作經(jīng)濟組織建設(shè)的實施意見，截止目前，全縣共發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織56家，年經(jīng)營收入2.3億元，帶動農(nóng)戶3.2萬戶。 抓和諧構(gòu)建，解決新農(nóng)村建設(shè)民生問題。一是實施村村通工程。去年共投入2400萬元，建成村級水泥路86公里。二是加強農(nóng)田

5、水利基本建設(shè)。投入1400萬元，重點實施萬畝以上圩堤達標、中小水庫除險加固和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等工程，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。三是改善農(nóng)村中小學辦學條件。投入648萬元，改造農(nóng)村中小學D級危房9920平方米，新建校舍11824平方米。四是加大農(nóng)村衛(wèi)生投入。投入456萬元改造和修繕8個鎮(zhèn)衛(wèi)生院，完善農(nóng)村衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作，全縣86%的農(nóng)戶參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，緩解了農(nóng)民因病致貧的狀況。五是加強社會低保體系建設(shè)。將低保標準提高到180元/月，發(fā)放農(nóng)村特困救助資金50萬元。六是實施飲用水解困工程，解決了2萬多名群眾飲用水問題。七是實施清潔能源工程，全縣累計建成沼氣池3230口。八是實施

6、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓“陽光工程”。全縣累計培訓4300多人次，轉(zhuǎn)移勞力3800人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達90%以上。九是實施農(nóng)機富民工程。全縣共有高性能聯(lián)合收割機106臺，農(nóng)機總動力達25.3萬千瓦，去年共發(fā)放購機補貼44.7萬元。十是實施村村通廣播工程。投入100萬元，用于村村通廣播工程建設(shè)。 抓鄉(xiāng)風文明，豐富新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)涵。在各村成立“禁賭協(xié)會”，加強村“紅白理事會”建設(shè)，深化殯葬改革，推進移風易俗；開展“十佳文明家庭”、“十佳創(chuàng)業(yè)帶頭人”等評比，用身邊的先進典型引導(dǎo)人、教育人、感化人。與此同時，本著“政府倡導(dǎo)、社會支持、農(nóng)民自辦”的原則，將民間藝人組織起來，精心培育一支支生在鄉(xiāng)土、長在鄉(xiāng)土、服務(wù)鄉(xiāng)親

7、的文藝演出隊伍，先后發(fā)展業(yè)余劇團24個。大力興建村級圖書室和文體活動室，共建設(shè)農(nóng)村文體活動室92個，建成農(nóng)民科技書屋5個，每個書屋配備2000本科技書籍和一臺電腦。 二、問題和不足 我縣社會主義新農(nóng)村建設(shè)取得了可喜成績，試點村的面貌與過去相比有了很大變化。但是與社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求相比，還有不小差距，制約農(nóng)村經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定發(fā)展的因素依然存在，社會主義新農(nóng)村建設(shè)任重道遠。主要體現(xiàn)在： 一是思想認識存在誤區(qū)。一方面，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠。少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部沒有拿出足夠精力來研究新農(nóng)村建設(shè)、推進新農(nóng)村建設(shè)，無論從理論學習上、政策研究上，還是實踐探索上，都缺少實際行動，表面的東西多，實際推進的措施少。

8、有的是思路不清，到底怎么抓、抓什么心中沒譜。同時，少數(shù)鎮(zhèn)、村干部因?qū)ㄔO(shè)新農(nóng)村認識模糊，遇到資金等困難時就產(chǎn)生畏難情緒，缺少工作主動性、積極性、創(chuàng)新性。另一方面，農(nóng)民主體作用沒有真正發(fā)揮。有的示范村群眾認為建設(shè)新農(nóng)村是政府的事，認識不到自己是新農(nóng)村建設(shè)的主人，對一些惠及自身的項目存在依靠政府投入的問題，不能夠積極主動配合、投工投勞，等靠要思想嚴重，建設(shè)新農(nóng)村的主體意識沒有樹立起來，出現(xiàn)上頭熱、下頭涼的現(xiàn)象。 二是建設(shè)資金嚴重短缺。盡管我縣已建立了“政府補助、部門幫助、社會贊助、群眾自助”相結(jié)合的投入機制，千方百計籌措建設(shè)資金用于新農(nóng)村建設(shè)，但面對建設(shè)社會主義新農(nóng)村的龐大工程，這些資金還遠不能滿

9、足教育、文化、衛(wèi)生、道路等方面的建設(shè)需求。與此同時，一些幫扶單位或因客觀自身財力有限，或因主觀積極性不高，工作被動應(yīng)付，截止目前，全縣第二批示范工程縣直幫扶單位中，只有10個單位幫扶資金到位。 三是農(nóng)民素質(zhì)普遍不高。當前，我縣大多數(shù)新農(nóng)村建設(shè)示范村都把重點放在了“村容整潔”上，而對“村風文明”投入甚少，絕大多數(shù)農(nóng)民的素質(zhì)不容樂觀。一方面，傳統(tǒng)的小農(nóng)意識根深蒂固，生產(chǎn)、生活和行為方式都與現(xiàn)代社會生活的要求差距甚遠。另一方面，普遍存在“小富即安”心理，缺乏干大事創(chuàng)大業(yè)的開拓進取精神。同時，由于農(nóng)民科技知識不足，對新事物、新技術(shù)缺乏認識，從而阻礙了接受新事物、學習使用新科技的能力，具有一技之長的人還

10、比較少，導(dǎo)致種地只能粗放經(jīng)營不能集約經(jīng)營，打工則只能賣苦力，嚴重制約了農(nóng)民的增收。 四是長效機制難建立。村莊整治建設(shè)層面的工作告一段落后，公共設(shè)施如何管理維護、村容村貌如何保持等問題，也必須建立一整套長效機制來管理。雖然我縣在實踐中摸索建立了一些機制，但還是初步的，不夠完善，還必須建立起一套有利于新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)、健康、深入推進的長效機制。五是發(fā)展生產(chǎn)辦法不多。我縣農(nóng)業(yè)總體上看還是粗放生產(chǎn)，加工能力低，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚處在初級發(fā)展階段。在農(nóng)作物種植和畜產(chǎn)品養(yǎng)殖中，只是追求數(shù)量的增長，不注重質(zhì)量的提高，更忽視了品牌效應(yīng)，且多以零散種養(yǎng)為主，尚未形成規(guī)模效應(yīng)和集約效應(yīng)。農(nóng)產(chǎn)品加工大多停留在初級生產(chǎn)、加工

11、上，農(nóng)產(chǎn)品科技含量低，附加值不高，競爭力較弱；農(nóng)戶與加工或營銷企業(yè)沒有結(jié)成真正的利益共同體。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織功能作用不強，農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織規(guī)模小，功能單一、結(jié)構(gòu)分散，輻射力不強，政府協(xié)調(diào)成立的多，農(nóng)民自發(fā)組建的少。協(xié)會活動開展不正常，帶動力不強。 三、對策與措施 新農(nóng)村建設(shè)作為一項內(nèi)涵豐富、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，既要充分認識其長期性和復(fù)雜性，穩(wěn)步推進，又要有只爭朝夕、迎難而上的開拓精神。如何抓好新農(nóng)村建設(shè)，我認為需要把握關(guān)鍵、突出重點，從以下六個方面入手： 一要更加注重思想觀念的更新。新農(nóng)村建設(shè)主導(dǎo)是政府，主體是農(nóng)民。針對當前部分干部、群眾在認識上的誤區(qū)，要加強教育引導(dǎo)，進一步提高廣大農(nóng)村干

12、部、群眾對新農(nóng)村建設(shè)的重要性、艱巨性、長期性和復(fù)雜性的認識，防止出現(xiàn)片面性、盲目性和急躁情緒。要放手發(fā)動群眾，突出農(nóng)民的主體地位，充分尊重群眾的意愿，鼓勵群眾勇于創(chuàng)新，大膽實踐，調(diào)動他們建設(shè)美好家園的積極性和創(chuàng)造性。 二要更加注重工作方法的創(chuàng)新。在示范工程中，要繼續(xù)堅持“三清三改三整頓”，但在方法上，要采取“捆綁式”的“組合拳”，把群眾意愿與政府引導(dǎo)有機統(tǒng)一起來。比如把改路與“三清三整頓”捆綁，把改水與改廁捆綁，等等。同時，在具體實施過程中，要堅持實事求是，因勢而為，不搞大拆大建。要堅持因地制宜，注重實效，不過分堆砌和打造“形象工程”和“面子”工程。 三要更加注重科學發(fā)展觀的落實。新農(nóng)村建設(shè)不

13、是要把農(nóng)民固定在農(nóng)村，固定在土地上，新農(nóng)村建設(shè)必須與發(fā)展城鎮(zhèn)化有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極探索讓村民變居民、農(nóng)村變社區(qū)的有效之路。要加大城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)營的力度，積極創(chuàng)新摸索土地置換等手段和方式，結(jié)合推進村民與居民的無差異待遇，出臺促進政策，積極推進失地農(nóng)民保險，解決農(nóng)民進城后顧之憂等政策來推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。 四要更加注重民生工程建設(shè)。要從群眾最關(guān)心、最盼望實事入手，認真抓好省、市確定的各項民生工程的落實，使民生工程與新農(nóng)村建設(shè)示范工程相得益彰。要繼續(xù)加大村村通工程實施力度，大力改造農(nóng)村中小學D級危房，改善農(nóng)村中小學辦學條件，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，開展城鄉(xiāng)學?！敖Y(jié)對發(fā)展”活動，合理配

14、置資源、提高農(nóng)村中小學教育水平，全面推進城鄉(xiāng)教育一體化。要鞏固和擴大養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療和工傷保險覆蓋面，完善農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度。要繼續(xù)推行農(nóng)村居民最低生活保障制度，扎實開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作。 五要更加注重生產(chǎn)發(fā)展。要積極推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，突出“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，培育知名品牌，提高質(zhì)量和效益。進一步做大做強高效種養(yǎng)殖業(yè)，積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)支撐，增強農(nóng)業(yè)的整體競爭力。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，引導(dǎo)和支持農(nóng)戶大力發(fā)展新型合作經(jīng)濟組織，鼓勵企業(yè)與農(nóng)民采取多種形式建立起利益聯(lián)結(jié)機制，將分散的農(nóng)戶組織起來，擴大規(guī)模、優(yōu)化質(zhì)量，增強市場競

15、爭力。 六要更加注重新型農(nóng)民的培育。要通過“新型農(nóng)民培訓”和“陽光工程”，培訓示范村群眾；通過農(nóng)業(yè)科技下鄉(xiāng)活動開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓；現(xiàn)代新型農(nóng)民，不僅是有文化、懂經(jīng)營、會管理的生產(chǎn)經(jīng)營型能手，更要是具體現(xiàn)代科學生活觀念和衛(wèi)生習慣的人，否則，新農(nóng)村建設(shè)的成果有可能是曇花一現(xiàn)。因此，要繼續(xù)組織開展“文明進村、新風入戶”為主題的鄉(xiāng)風文明創(chuàng)建活動，在各村成立“禁賭協(xié)會”，加強村“紅白理事會”建設(shè)，深化殯葬改革，推進移風易俗；開展“十佳文明家庭”、“十佳創(chuàng)業(yè)帶頭人”等評比。力爭通過形式多樣的培訓和文明創(chuàng)建活動，切實提高群眾素質(zhì)，推進農(nóng)村全面進步。 新農(nóng)村建設(shè)任重道遠，我們在思想認識上要有長期打算，在發(fā)展規(guī)劃

16、上要有長遠眼光，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上要有長期考慮，在制定目標上要把握關(guān)鍵，在工作開展上要有重點，同時通過全民動員、城鄉(xiāng)互動、各職能部門上下聯(lián)動的方式，共同促進我縣新農(nóng)村建設(shè)又好又快地發(fā)展。一、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀改革開放30年來，我國農(nóng)村社會保障制度獲得巨大發(fā)展，各項制度不斷健全，財政投入不斷增加，覆蓋范圍和保障水平不斷提高。目前，我國農(nóng)村社會保障制度的基本框架和內(nèi)容主要包括農(nóng)村社會保險、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村社會福利等四個方面，并具體體現(xiàn)為六種形式：一是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。即為農(nóng)村居民中無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人、殘疾人和未成年人在衣食住醫(yī)葬(教)等方面提

17、供最基本生活保障的制度。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金來源渠道發(fā)生了重大變化，五保供養(yǎng)通過農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金逐步納入了公共財政保障范圍。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象已從2003年的204.2萬人增加到2007年的526萬人，基本做到了應(yīng)保盡保。二是農(nóng)村軍人及家屬優(yōu)撫安置制度。即政府對軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫安置對象進行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一種制度。據(jù)了解，目前全國有4000多萬個優(yōu)撫安置對象。三是農(nóng)村社會救助制度。主要包括對遭受自然災(zāi)害后的農(nóng)民進行救濟、對其他貧困農(nóng)民進行救濟以及對貧困農(nóng)民進行醫(yī)療救濟等多個方面。目前，在實施農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，這些救助對象基本上都納入了最低生

18、活保障的范圍。據(jù)統(tǒng)計，2007年各級財政共安排農(nóng)村社會救濟支出186.8億元，其中，中央財政安排農(nóng)村低保補助資金30億元，專項用于支持已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)完善制度和未建立制度的地區(qū)建立制度。四是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。2003年后，一些地方開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，取得了突破和進展。到2007年年底，全國已有31個省區(qū)市的近2000個縣市區(qū)不同程度地開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，有5000多萬農(nóng)民參保，積累保險基金300多億元，有300多萬參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。五是計劃生育保險和獎勵制度。2004年各地開始對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點，對農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育

19、夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。六是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2003年國務(wù)院要求建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行政府資助為主、農(nóng)民繳費為輔的籌資機制。為進一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療受益水平，從2006年起中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參合農(nóng)民補助標準由每人每年10元提高到20元。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年底，全國開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點的縣(市、區(qū))已達到2451個，參合農(nóng)民7.3億人，占全國農(nóng)業(yè)人口的84%。20032007年，中央財政共安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助資金169億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的不斷推進，緩解了農(nóng)村群眾“因病致貧、因病返貧”的問題。 二

20、、村社會保障體系建立前景如何看待 目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時期，人民生活總體上達到小康水平，但我國仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，他們生活較為貧困。黨的十七大確立了到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求，但農(nóng)村社會保障工作基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設(shè)小康社會的進程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長放緩的形勢下，切實

21、加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，不僅必要，而且緊迫。雖然農(nóng)村社會保障體系建設(shè)面臨種種困難，存在諸多問題，但我們?nèi)杂欣碛蓪ξ磥斫ㄔO(shè)充滿信心。 一是國家已經(jīng)將建立一個覆蓋全民、惠及城鄉(xiāng)居民的社會保障體系列為國家發(fā)展的重要目標，農(nóng)村居民不可能被忽略，城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)將會一道向前邁進； 二是公平、正義與共享已經(jīng)成為我國社會的主流價值，社會保障不再是城鎮(zhèn)居民的專利，在城鎮(zhèn)居民越來越多地享受社會保障制度的好處時，農(nóng)村居民也不會例外。 三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一項重要原則，城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)作為其中的重要內(nèi)容，必然要被納入其中并得到統(tǒng)籌發(fā)展。 四是改革開

22、放以來國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，為建立健全社會保障體系奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟落后不再成為阻滯或者延緩為農(nóng)村居民建立社會保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應(yīng)的財力來支持農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)。 五是農(nóng)村居民對社會保障的迫切需要，決定了國家必須高度重視農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，如農(nóng)村人口在加速老齡化，農(nóng)村計劃生育使家庭保障功能持續(xù)弱化，加之土地保障功能也在持續(xù)減弱，如果沒有相應(yīng)的社會保障，農(nóng)村居民將出現(xiàn)普遍性的生活風險與權(quán)益缺失。 六是以往進行的城鄉(xiāng)社會保障改革試驗，均為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適合農(nóng)村居民的社會保障體系提供了豐富的經(jīng)驗與教訓。三、當前我國農(nóng)村社會保障制度存在的突出問題我國農(nóng)村社

23、會保障制度雖然取得了一定發(fā)展，但與農(nóng)民群眾實際需要和城市保障水平相比，仍存在很大差距，保障層次低、覆蓋面窄、管理分散、社會化程度低、保障功能差等問題比較突出。(一)城鄉(xiāng)社會保障制度二元化特征明顯。由于長期以來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的作用，造成了我國的社會保障制度也呈現(xiàn)明顯的二元結(jié)構(gòu)的特征。一是保障模式的二元性。即城市的社會保障實行了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，但農(nóng)村依然是以家庭保障為主，國家或社會的救助僅限于扶貧或救災(zāi)等項目，農(nóng)村養(yǎng)老保險等制度還沒有普遍建立。二是管理體制的二元性。目前，城市社會保障由人力資源和社會保障部門統(tǒng)一管理，而農(nóng)村社會保障仍由人力資源和社會保障、衛(wèi)生、民政等部門分別管理，

24、管理分散，資金使用效率和統(tǒng)籌層次不高。三是保障內(nèi)容的二元性。與城市相比，農(nóng)村社會保障存在整體性的制度缺失狀態(tài)，農(nóng)村社會保障項目殘缺不全。以社會保險為例，城市已經(jīng)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育，幾乎覆蓋了社會保險的全部內(nèi)容，但農(nóng)村還遠沒有建立失業(yè)和工傷保險，養(yǎng)老保險、生育保險也只是在少數(shù)地區(qū)實行。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施情況并不理想。民政部從1986年開始對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行積極探索。1991年，在山東煙臺等地進行了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，并在試點的基礎(chǔ)上逐步推開。截止1997年底，全國已有31個省（自治區(qū)、直轄市）2000多個縣（市、區(qū)、旗）開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，有8000多萬農(nóng)村人口參加

25、保險。表面上看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作開展得不錯，可實際上它實施的情況并不理想。截止1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應(yīng)該參保人數(shù)的12%，也就是說，經(jīng)過好幾年的推廣、運行，仍有88%的農(nóng)民游離于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障之外。 (二)農(nóng)村社會保障覆蓋面不夠廣、水平較低。我國約有9億農(nóng)民，但享受的社會保障卻十分有限。目前，在農(nóng)村社會保障體系中，除有7億多農(nóng)民參加了合作醫(yī)療外，其他的保障制度僅僅覆蓋了很少部分的農(nóng)民。同時，農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡，在經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，而大多數(shù)貧困人口所在的中西部地區(qū)的保障標準很低。(三)農(nóng)村社會保障資金缺乏穩(wěn)定來源、籌資困

26、難。資金短缺是農(nóng)村社會保障制度存在的最突出問題。一是社保資金來源單一、有限，基本上是“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”，且大多數(shù)集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，而單純依靠農(nóng)民自己繳納又受收入水平的限制。二是社保資金缺乏穩(wěn)定性與持久性。農(nóng)民個人繳費籌款困難，農(nóng)村社會保障基金來源渠道少，農(nóng)村社會保障能力嚴重不足。三是農(nóng)村社?；鹜顿Y渠道單一，收益有限，難以回避通貨膨脹的風險。(四)廣大農(nóng)民工群體缺乏相應(yīng)的社會保障。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化進程中產(chǎn)生的特殊群體，為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)做出了巨大的貢獻。但目前農(nóng)民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且處于社會保障的邊緣地位。目前，我國尚

27、未建立面向農(nóng)民工群體的完善的社會保障制度，而農(nóng)民工的實際情況又迫切需要社會保障來維護其基本權(quán)益。四、完善我國農(nóng)村社會保障的有效途徑從目前來看，完善農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵是要進一步加大財政投入力度，提高保障水平，擴大農(nóng)村社會保障制度的覆蓋面，做到應(yīng)保盡保。從長遠來看，關(guān)鍵是要適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的發(fā)展形勢，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，注重城鄉(xiāng)社會保障制度的統(tǒng)籌續(xù)接機制和政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。(一)建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。一是要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求建立籌資機制。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度離不開政府資金的支持。在農(nóng)民個人自愿參保

28、的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)為參保農(nóng)民提供一定的資金補貼，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)對參保農(nóng)民給予一定比例的保費補助。二是創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。要加快破除城鄉(xiāng)二元分割體制，實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系。(二)加快推進多層次多類型的農(nóng)村醫(yī)療保險制度。一是要完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療的法規(guī)、政策體系。在目前的試點中，國家只是出臺了一些指導(dǎo)性意見，制度建設(shè)的任務(wù)主要集中在縣級，亟待建立完善統(tǒng)一的法律制度規(guī)定。二是要建立穩(wěn)定的籌資增長機制。要進一步提高政府投入比例，各級政府的投入要制度化，分擔比例要合理化。三是要創(chuàng)新管理體制。農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)村社會保障的

29、一部分，應(yīng)逐步納入社會保障范疇進行統(tǒng)一管理，避免多個部門都管但又管不好的現(xiàn)象。四是加強監(jiān)督機制建設(shè)。要利用多種形式，發(fā)揮多種監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，保障廣大參合農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。(三)完善農(nóng)村最低生活保障制度?？偟目?，完善最低生活保障制度，中央和省級財政要加大補助力度，做到應(yīng)保盡保，并不斷提高保障標準和補助水平。同時，還要做好三方面的工作。一是制定科學的保障線標準。由于不同地區(qū)收入水平、消費水平的差異，應(yīng)因地制宜，實事求是，對東中西部地區(qū)制訂不同的標準，保障農(nóng)民的基本生活需要。二是合理界定保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災(zāi)、病及殘疾致貧的家庭；無

30、勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。三是既要“輸血”又要“造血”。國家財政不僅要給予農(nóng)民最低生活保障費用，還要積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，逐步提高農(nóng)民收入水平。(四)完善農(nóng)村社會救助制度。一是全面落實五保供養(yǎng)政策。要進一步明確農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金中用于五保供養(yǎng)的資金比例，實行專戶管理，專款專用，把符合條件的人員及時納入五保供養(yǎng)范圍，做到應(yīng)保盡保。同時，按照中央要求確保五保供養(yǎng)水平達到當?shù)剞r(nóng)民平均生活水平。二是完善農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度。重點是提高倒塌房屋和救災(zāi)口糧的救濟標準，解決好受災(zāi)群眾生活安排問題。同時，鼓勵社會力量廣泛參與救災(zāi)。三是落實好軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優(yōu)撫

31、政策。四是發(fā)展以扶老、助殘、救孤、賑災(zāi)為重點的社會福利和慈善事業(yè)。(五)建立農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會保障制度。一是要建立專門面向農(nóng)民工的社會保障制度。重點是建立農(nóng)民工工傷保險制度和養(yǎng)老保險制度，并逐步與城市工傷保險制度并軌。二是建立失地農(nóng)民基本生活保障。農(nóng)民失去了土地，也就是失去了基本生活來源。因此，政府要為失地農(nóng)民建立基本生存之需的保障制度。鑒于失地農(nóng)民群體中失地多少影響其基本生活的不同，各地政府倡導(dǎo)建立提供滿足其基本生活需要的額度應(yīng)有所區(qū)別。同時，也要考慮我國地域廣闊，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異大，生活水平不完全相同，對建立所提供保障失地農(nóng)民基本生活的水平應(yīng)保持同當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和生活水平相適

32、應(yīng)。另外，對失地農(nóng)民中生活在當?shù)刈畹蜕钏揭韵碌呢毨д?，?yīng)進入低保范圍，享受低保待遇。 五、發(fā)展農(nóng)村社會保障的困難從農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障的區(qū)別談起 我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的滯后，一方面受到歷史和現(xiàn)實很多客觀因素的制約，另一方面也與我國農(nóng)村所處的特殊環(huán)境密切相關(guān)。我國國民經(jīng)濟在宏觀上仍然是農(nóng)村和城鎮(zhèn)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)。我們通常所提的建立健全社會保障體系，主要是指城鎮(zhèn)社會保障體系，對于農(nóng)村來說，要建立一個類似的社會保障體系，條件還不成熟。理解這個問題，我們可以從農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障的區(qū)別來認識： 首先，二者的經(jīng)濟發(fā)展水平相去甚遠。社會保障體系的建立和運

33、行，必須要以完善合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和相對發(fā)達的經(jīng)濟狀況為前提。城鎮(zhèn)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著主力軍的角色，國家大部分投資和項目都放在城鎮(zhèn)，許多關(guān)乎國計民生和實力強大的企事業(yè)單位都位于城鎮(zhèn)，另外城鎮(zhèn)各產(chǎn)業(yè)之間的比例結(jié)構(gòu)較為合理，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了較大空間，這就為社會保障的形成準備了良好的環(huán)境。相比而言，在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位，特別是我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下，將廣大農(nóng)民都束縛在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，在很大程度上遏制了社會保障的發(fā)展。 其次，從社會保障經(jīng)費來源來看，在城鎮(zhèn)，由于有大量企事業(yè)單位存在，它們承擔著交納社會保障費用的義務(wù)，而且城鎮(zhèn)居民收入水平無論是絕對水平還是增長速度都高于農(nóng)民，有能力交納社

34、會保障費用，據(jù)資料，我國城鎮(zhèn)居民現(xiàn)階段按工資的27%交納，另外，國家財政對社?；鸬膿芸钜仓饕诔擎?zhèn)，而且形成了完善的收費和管理制度，所以城鎮(zhèn)有條件建立規(guī)范固定的社會保障基金。農(nóng)村更多關(guān)注的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行和農(nóng)民生活的穩(wěn)定，還很少上升到社會保障這樣一個高度。 再次，從實行社會保障的后果來看，城鎮(zhèn)建立了相對完善的社會保障體系，特別是城鎮(zhèn)最低生活保障制度的建立，使城鎮(zhèn)居民有了最基本的生活保障，即“安全線”，但這并不影響城鎮(zhèn)居民對更高收入的追求，大多數(shù)人都寧可獲得更多的收入而不是領(lǐng)取“低?！?。但在農(nóng)村，情況則不一樣，由于農(nóng)村生活水平本來就低，況且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動繁重，有相當大一部分農(nóng)民在能保障基本生

35、活的條件下，將會放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn) ，而無所事事，甚至成為游手好閑之流。這不僅會嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進步，也容易滋生農(nóng)村的不穩(wěn)定因素。 最后，從城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的素質(zhì)來看，城鎮(zhèn)居民一般受教育程度較高，且各方面觀念和意識較為先進和開放，而農(nóng)民的小農(nóng)意識根深蒂固，太關(guān)注眼前利益，看不到長遠的利益，因此，即使現(xiàn)階段推行農(nóng)村社會保障，也很少有農(nóng)民會接受和參與，更多的持一種懷疑和觀望的態(tài)度。 農(nóng)村和城鎮(zhèn)的自然差別，決定了農(nóng)村社會保障體系不可能在現(xiàn)階段建立起來。因而，我們認為，在當前提建立完善的農(nóng)村社會保障體系，還為時尚早。它需要以農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)達和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)。 三、推進農(nóng)村社會保障提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力是關(guān)鍵 可以說，農(nóng)村社會保障主要靠農(nóng)民自己，即農(nóng)民之間的互助，因為國家在對農(nóng)民