我國農(nóng)村扶貧的制度性陷阱：一個基于組織的分析框架

1、我國農(nóng)村扶貧的制度性陷阱：一個基于組織的分析我國農(nóng)村扶貧的制度性陷阱：一個基于組織的分析框架框架 一、問題的提出 作為一種長期的、世界性的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，貧困在本質(zhì)上主要涉及維系生存的物質(zhì)可獲得性和個人獲得發(fā)展機會、權(quán)利的公平性等問題，因此，扶貧制度安排的根本目標就是實現(xiàn)公平和效率的均衡。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、社會制度、政府政策以及自然資源條件等諸多因素的影響，世界各國及地區(qū)都存在著不同程度、不同層次的貧困問題。 顯然，作為世界上最主要的發(fā)展中國家之一，中國也不例外?；趪鴥?nèi)處于工業(yè)化與城市化進程的背景以及存在“二元結(jié)構(gòu)”的社會經(jīng)濟事實，由此綜合地生成了我國農(nóng)村的制度性貧困或結(jié)構(gòu)性貧困（注：制度性貧

2、困，即不合理的制度引致了農(nóng)民的貧困，制約了農(nóng)民的致富，其中，現(xiàn)行的土地制度、戶籍制度、稅費制度、教育制度以及政治體制等制度缺陷是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的主要因素。結(jié)構(gòu)性貧困，即在特定的社會結(jié)構(gòu)條件下進行調(diào)整難以消弭持續(xù)的貧富差距擴大化趨勢，是一種由結(jié)構(gòu)性缺陷所造成的農(nóng)民弱勢狀態(tài)，如中國“二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”所引致的農(nóng)民貧困。），這類貧困嚴重制約著中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。而其中，國內(nèi)農(nóng)村社會的貧困問題更加嚴峻，這構(gòu)成了政府長期實施“以農(nóng)村扶貧為中心”扶貧戰(zhàn)略的基本動因，也導(dǎo)致了農(nóng)村扶貧問題研究在國內(nèi)備受關(guān)注，本文的初衷也基于此。 改革開放 27 年來，政府在解決農(nóng)村貧困問題方面做出了巨大的努力，扶貧戰(zhàn)略實

3、現(xiàn)了從“體制改革推動扶貧”（19781985）到“大規(guī)模開發(fā)式扶貧”（19861993），再到“扶貧攻堅”（19942000）的階段性轉(zhuǎn)變；扶貧思路也經(jīng)歷了從“道義式”到“制度式”，從“救濟式”到“開發(fā)式”，從“輸血”到“造血”，從“覆蓋地區(qū)”到“扶貧入戶”的歷史性嬗變。扶貧工作取得了舉世矚目的成就：一方面，透過反映扶貧狀況的兩個基本指標（貧困人口和貧困發(fā)生率）可以斑駁一見，1978 年我國貧困人口數(shù)量為 2.5 億，貧困發(fā)生率高達 30.7%，到 2000 年相應(yīng)數(shù)據(jù)下降到 3209 萬人和 3.4%，2004 年末更進一步下降為 2610 萬人和 2.8%（注：數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局歷年的中

4、國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告。）；另一方面，國內(nèi)農(nóng)村扶貧也使世界貧困人口在過去 50 多年來首次呈下降趨勢，事實上，世界貧困人口的減少主要發(fā)生在中國，中國農(nóng)村扶貧的成功經(jīng)驗得到世界肯定。 進入新世紀以來，經(jīng)濟全球化的發(fā)展以及中國解決“三農(nóng)”問題的政策導(dǎo)向、科學發(fā)展觀的確立，對我國現(xiàn)階段開展農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略賦予了新的約束條件，也賦予現(xiàn)階段農(nóng)村扶貧工作以新的階段特征。概而言之，緩解或逐漸消除貧困是建設(shè)全面小康社會與構(gòu)建和諧社會的主要題內(nèi)之意。然而，我們注意到，“八七”扶貧攻堅任務(wù)完成后，我國農(nóng)村扶貧也逐漸暴露出一些問題，比如：農(nóng)村扶貧的投入效率面臨嚴重的“邊際收益遞減”現(xiàn)象；龐大的低收入人口構(gòu)成了現(xiàn)實和潛在的“

5、返貧”壓力；與農(nóng)村貧困問題相關(guān)的農(nóng)民或農(nóng)戶的增收持續(xù)性緩慢；國內(nèi)扶貧標準與國際通用標準存在著差異；以消除絕對貧困為核心的扶貧工作，還沒有真正觸及深層次的貧困問題；缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品交易的風險保障機制，使農(nóng)業(yè)內(nèi)在的弱質(zhì)性最終傳遞到農(nóng)戶頭上；地區(qū)導(dǎo)向的扶貧經(jīng)常導(dǎo)致扶貧工作與實際情況錯位；等等。這些事關(guān)國內(nèi)農(nóng)村扶貧效率的問題尤其值得注意。 事實上，為解決上述問題，相關(guān)部門和機構(gòu)也出臺了一些緩解措施，但它們大多是部分緩解農(nóng)村貧困的“外敷式”的藥劑，很難從根本上解決問題。因此，任何忽視農(nóng)村農(nóng)戶及組織因素的思路，任何忽略農(nóng)村農(nóng)戶組織的內(nèi)功修煉的做法，都不利于從根本上減緩和消除農(nóng)村貧困。關(guān)于這一點，“參與

6、式扶貧（Participatory Rural Appraisal ，簡稱 PRA ）”（注：參與式扶貧（也稱“參與式農(nóng)村評估”），即政府以招投標方式確定重點貧困村后，村民們召開全體大會，采用民主投票選舉的方式推選出自己的代表。這些代表與干部分析致貧原因，找出脫貧辦法，經(jīng)相關(guān)部門和專家評估論證后，再交給全體村民大會民主表決。最后，政府根據(jù)村民意愿和實際制定出全村的扶貧開發(fā)規(guī)劃，再交付村民項目小組負責監(jiān)督實施。通過民主“參與”調(diào)動發(fā)揮主體的積極性和創(chuàng)造性，增強自身發(fā)展能力，建立可持續(xù)發(fā)展的扶貧開發(fā)機制。）可以說為“后攻堅”時期的農(nóng)村扶貧拓展了新的思路，事實上，參與式扶貧的核心就是確保外來施援方與

7、當?shù)刎毨丝谥g建立良好的互動關(guān)系。有鑒于此，本文選擇中國農(nóng)村扶貧體系中政府主導(dǎo)型的制度為題，基于農(nóng)戶的組織化視角，通過對現(xiàn)階段農(nóng)村扶貧制度性陷阱的生成機理進行系統(tǒng)分析，重點對貧困農(nóng)戶組織的邏輯性以及組織化的效應(yīng)機制進行系統(tǒng)分析，并嘗試初步勾勒出農(nóng)戶組織化扶貧的基本架構(gòu)，為今后的進一步實證研究提供一個系統(tǒng)的分析框架。需要說明一點，本文對貧困問題的研究主要停留在絕對貧困層次。 二、我國農(nóng)村扶貧制度性陷阱的生成機理 隨著國內(nèi)農(nóng)村扶貧制度的持續(xù)推行，特別是在貧困人口總量不斷減少的情況下，我國貧困問題逐漸出現(xiàn)了一些新特征，給扶貧工作帶來了一些新的挑戰(zhàn)和問題，現(xiàn)行農(nóng)村扶貧制度本身也暴露出一些缺陷（戴慶中

8、，2000）。比如，自1986 年政府啟動大規(guī)模的扶貧工程以來，貧困人口平均每年減少僅 280 萬人，而此前的年均數(shù)據(jù)為 2340 萬人，政府的扶貧投入出現(xiàn)嚴重的“邊際收益遞減”效應(yīng)；農(nóng)村扶貧中出現(xiàn)“脫貧”和“返貧”并存的兩種逆向潮流，2004 年農(nóng)村低收入人口為 4977 萬人，占農(nóng)村人口的比重為 5.3%，這個群體構(gòu)成了返貧群體的主要來源，表 1 的數(shù)據(jù)足以說明了國內(nèi)農(nóng)村扶貧狀況的脆弱性；政府的區(qū)域性扶貧政策、急功近利的扶貧績效評估制度，加大了政府對農(nóng)村扶貧工作的監(jiān)督難度，增加了地方與中央政府的博弈機會，出現(xiàn)了一些地方政府通過“尋租”活動爭戴“貧困地區(qū)帽”的現(xiàn)象；等等。 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家

9、統(tǒng)計局 20002004 年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告整理而成。 在現(xiàn)行扶貧制度若干因素的作用下，國內(nèi)農(nóng)村扶貧的投資效益止步于某一臨界點，這預(yù)示著制度性陷阱在邏輯上已經(jīng)基本形成：“農(nóng)村扶貧資源的大量投入地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施的供給、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或非扶貧性支出（以工代賑或其他）分配領(lǐng)域中農(nóng)戶利益的剝奪和流失（弱勢地位）放大農(nóng)村貧困人口的脆弱性扶貧投入的效率低下強化農(nóng)戶對扶貧制度的依賴新一輪農(nóng)村扶貧資源的加大投入，”如此循環(huán)，農(nóng)村扶貧陷入自挖的制度陷阱。 那么，我國農(nóng)村扶貧制度的陷阱是如何生成的呢？沖出制度陷阱的支撐點又在哪里？要從根本上識別和解決這類問題，有必要從制度缺陷的形成機理入手，通過透視我國農(nóng)村政府主

10、導(dǎo)型的扶貧制度，有助于診斷出隱含的制度缺陷。通過系統(tǒng)研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行農(nóng)村扶貧制度陷阱的構(gòu)件可能有以下方面：首先，單純依賴扶貧資源的投入效益已出現(xiàn)遞減趨勢。無論采取何種扶貧模式，都意味著有大量資源的投入，這種投入可能是單一式的，也可能是一攬子式的。但是，在農(nóng)村系統(tǒng)的技術(shù)水平或生產(chǎn)函數(shù)不變的情況下，扶貧資源的投入起先會帶來邊際收益的遞增，但長期投入必然會引致“邊際收益遞減”、“規(guī)模報酬遞減”以及“邊際技術(shù)替代率”三大效應(yīng)的發(fā)生，最終會使得農(nóng)村扶貧的效益為零，甚至于為負值。通過對表 1 中的數(shù)據(jù)觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，自 2000 年以來絕對貧困人口、低收入人口及其相關(guān)占有率的相對下降趨勢，就在一定程度上

11、反映了農(nóng)村扶貧制度投入產(chǎn)出的不利狀況。同時，邊際技術(shù)替代率遞減的結(jié)果表明，扶貧效益的增加可以通過扶貧資源之外的外部要素的替代獲得，如調(diào)整農(nóng)戶投資行為，改善市場環(huán)境，等等。更要引起關(guān)注的是，扶貧投資已經(jīng)逼近扶貧“脆弱區(qū)”的臨界值，稍有不慎，“返貧”現(xiàn)象就會迅速反彈。 其次，貧困人口的離散布局加大了扶貧的監(jiān)督成本。一方面，以貧困區(qū)域為單位的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，使國內(nèi)貧困人口分布呈現(xiàn)“大分散，小集中”的格局（王冠，2004），以縣為單位的貧困區(qū)域逐步轉(zhuǎn)化為貧困鄉(xiāng)、貧困村，這些貧困村以分布在邊遠的行政區(qū)域交界地帶居多；另一方面，扶貧攻堅戰(zhàn)也使原有的貧困鄉(xiāng)、村呈現(xiàn)插花式的格局，除了一些帶有貧困頑癥的困難村或困難戶之外，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還夾雜著零散的貧困人口。貧困人口的零散分布，加上惡劣的自然生態(tài)環(huán)境，對農(nóng)村扶貧工作提出了新的要求，首要的就是面對過高的監(jiān)督成本的問題，因此，“工作到村，扶貧到戶”在實踐中存在著難以操作的問題。在信息缺乏或不暢的情況下，各級政府、農(nóng)戶以及中介服務(wù)機構(gòu)之間會展開多重博弈，最終導(dǎo)致稀缺的扶貧資源的低效配置和浪費。同時，由于缺乏扶貧資金的分配和管理使用等嚴明規(guī)范的制度，有人甚至鋌