大部制背景下中國環(huán)境管理體制之反思與重構(gòu)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上大部制背景下中國環(huán)境管理體制之反思與重構(gòu)以環(huán)境保護法第7條的修改為視角高曉露2012-10-26 15:31:35來源：財政監(jiān)督2012年6期【摘要】：中國環(huán)境管理體制至今已經(jīng)歷了初始、形成以及逐步完善三個發(fā)展階段?；诃h(huán)境保護法第7條而建立起來的現(xiàn)行環(huán)境管理體制在組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運行機制等方面仍存在問題,已遠遠不能適應(yīng)大部制改革以及中國環(huán)境保護實踐的需要。究其原因,主要根源于環(huán)境保護法第7條的規(guī)定。為此,應(yīng)修改環(huán)境保護法第7條,將環(huán)保部門的職能由"統(tǒng)管"改為"綜合協(xié)調(diào)",同時合理設(shè)置環(huán)境管理機構(gòu)及其職責(zé)分工,完善環(huán)境

2、管理權(quán)力的運行機制?！娟P(guān)鍵詞】： 大部制改革 環(huán)境保護法 環(huán)境管理體制大部制改革是中國為了推進政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。大部制改革重點不在于合并或新設(shè)部委，而在于部門之間職能的重新梳理和整合。經(jīng)過2008年的政府機構(gòu)改革，原國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門，擁有了人們所期待的“話語權(quán)”與權(quán)威性。然而，我國的環(huán)境執(zhí)法狀況卻并沒有隨著環(huán)境保護部門的“升格”而好轉(zhuǎn)?，F(xiàn)實的情況依然是國家環(huán)境立法的實施效果無法體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量的提高上。究其原因，現(xiàn)行環(huán)境管理體制是主要桎梏之一。根據(jù)環(huán)境保護法第7條的規(guī)定，中國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是統(tǒng)一

3、監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合。各級環(huán)保部門是環(huán)境保護工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，亦即“統(tǒng)管”部門。然而，在環(huán)境管理實踐中，環(huán)保部門并未能有效地行使“統(tǒng)管”職能。環(huán)境主管部門更多呈現(xiàn)的是“形式管理主體”。升格后環(huán)境保護部在其法定職能中所羅列的牽頭協(xié)調(diào)、監(jiān)督及參與等環(huán)境保護職責(zé)都可能更多地成為擺設(shè)或美好愿景。因而，大部制背景下，以修改環(huán)境保護法為契機，理順健全環(huán)境管理組織體系、職能結(jié)構(gòu)以及運行機制，對中國環(huán)境管理體制進行重構(gòu)實乃當務(wù)之急。一、中國現(xiàn)行環(huán)境管理體制存在的問題及原因分析(一)中國現(xiàn)行環(huán)境管理體制存在的問題1.組織結(jié)構(gòu)方面。環(huán)境管理體制中的組織結(jié)構(gòu)是指享有國家環(huán)境管理權(quán)的管理機構(gòu)的具

4、體設(shè)置以及機構(gòu)之間的相互關(guān)系。我國環(huán)境管理體制從各部門分工管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一管理與各部門分工負責(zé)相結(jié)合。根據(jù)環(huán)境保護法第7條的規(guī)定，我國環(huán)境管理機構(gòu)除了國務(wù)院以及縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門之外，還包括國家海洋行政主管部門，港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，以及縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門等眾多分管部門，而且，統(tǒng)管部門與分管部門執(zhí)法地位平等。它們之間只有在環(huán)境保護監(jiān)督管理的分工上有區(qū)別，即監(jiān)督管理的對象和范圍有差異，但都是屬于環(huán)境執(zhí)法機關(guān)。環(huán)境保護法第7條對統(tǒng)管部門與分管部門之間的關(guān)系并未具體的規(guī)定。2.職權(quán)結(jié)構(gòu)方面

5、。環(huán)境管理體制中的職權(quán)結(jié)構(gòu)是指各種環(huán)境管理機構(gòu)橫向的職權(quán)分工以及縱向的職權(quán)位階等。首先，從橫向方面看，以中央層面為例，在2008年以“大部制”為核心的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，明確將國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，正式進入國務(wù)院組成部門序列。伴隨著組織地位的提升，環(huán)境保護部在職權(quán)、機構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面都有了新的變革。但是，單從環(huán)境主管部門法律地位的提升來看待其在環(huán)境管理方面的作用可能會有失偏頗。綜合分析我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)管職權(quán)執(zhí)行比較順利的包括工業(yè)固體廢物和危險廢物、噪聲污染控制、輻射和核安全、大氣污染控制、農(nóng)村環(huán)境保護等領(lǐng)域。在其他領(lǐng)域尤其在水污染防治、

6、自然保護區(qū)管理、生物多樣性保護、海洋環(huán)境保護、土壤污染防治等方面，因涉及到水利、林業(yè)、草原、海洋、土地等資源管理部門等分管部門的分工合作和依法制約，環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)管能力依然顯得十分脆弱，特別是伴隨著草原、土地資源、水資源等單項立法的相繼出臺，環(huán)境主管部門更多呈現(xiàn)的是“形式管理主體”。例如，根據(jù)草原法的授權(quán)，國務(wù)院草原行政主管部門主管全國草原監(jiān)督管理工作。環(huán)保部門面對草原“主管”部門，根本無法進行“統(tǒng)管”。因而，環(huán)境保護法第7條的“統(tǒng)管”條款形同虛設(shè)。其次，從縱向方面看，目前，中國的環(huán)境管理體制是以行政區(qū)域管理為核心、國家與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，即各級人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)，國家和地方分

7、別設(shè)立環(huán)境保護部門，作為“環(huán)境保護行政主管部門”。盡管法律規(guī)定地方政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)，但對負什么責(zé)任，是政治責(zé)任還是法律責(zé)任，抑或經(jīng)濟責(zé)任，都沒有明確規(guī)定。在政績考核中也缺乏對環(huán)境質(zhì)量狀況和資源消耗的考核，從而使地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)成為空洞的口號。同時，地方環(huán)境保護部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，使其既從屬于環(huán)境保護部，也附屬于地方政府。在這樣的體制框架下，地方環(huán)境管理的力度往往取決于地方政府的價值取向和態(tài)度。3.運行機制方面。首先，在協(xié)作機制方面。雖然在新一輪體制改革中，中國環(huán)境管理協(xié)作機制進一步健全，如環(huán)境保護部與國家發(fā)展和改革委員會等八部委聯(lián)合探索建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，與

8、國家海洋局以及多個省(區(qū)、市)簽署合作協(xié)議，與中央統(tǒng)戰(zhàn)部合作建立國家環(huán)境特約監(jiān)察員制度。先后建立由環(huán)境保護部牽頭的松花江、淮河、三峽庫區(qū)及其上游、海河等水污染防治部際聯(lián)席會議，國務(wù)院九部委聯(lián)合開展環(huán)保專項行動，進一步豐富了部際協(xié)作機制。但是，由于職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，各部門和各地區(qū)各自為政，環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進一步加強。其次，在監(jiān)督制約機制方面。隨著環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局和華南、西南、東北、西北、華東、華北六大環(huán)保督查中心的陸續(xù)成立掛牌，國家環(huán)境監(jiān)察體系新格局正在形成。這些超脫于地方管轄的區(qū)域環(huán)保督查機構(gòu)，無疑有利于強化對地方政府的監(jiān)督，有利于打破地方政府與環(huán)保部門的不當制約，將

9、增強國家層面的監(jiān)管和協(xié)調(diào)能力。但是，按照環(huán)境部規(guī)定，這些督查中心只是派出機構(gòu)，受環(huán)境保護部委托從事公務(wù)，其中督察業(yè)務(wù)接受環(huán)境部環(huán)境監(jiān)察局指導(dǎo)，應(yīng)急工作接受環(huán)境應(yīng)急辦公室指導(dǎo)，對所委托事務(wù)均由環(huán)境部的相關(guān)部門進行處理。也就是說，環(huán)境督察制度沒有進行中央層面的體制變革，只是應(yīng)環(huán)境事件頻發(fā)的需要，將感到力不從心的部分環(huán)境監(jiān)察職能下放到設(shè)在地方的中央部門去實施。環(huán)境督察頂著環(huán)境中央監(jiān)督之名，但可能更多地僅有提出建議的權(quán)力，以至于有人認為各環(huán)境督察中心更多的只是充當了環(huán)境部的傳聲筒和監(jiān)視器。(二)原因分析。中國現(xiàn)行環(huán)境管理體制的法律基礎(chǔ)是環(huán)境保護法第7條的規(guī)定，因而，問題也主要根源于該條的規(guī)定。首先，環(huán)

10、境保護法第7條對環(huán)保部門的職能定位與中國相關(guān)的環(huán)境政策和環(huán)境管理的現(xiàn)實不符。從近年來國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)政策和環(huán)境保護部門發(fā)布的環(huán)保部門機關(guān)“三定”實施方案，以及環(huán)境保護實踐看，環(huán)保部門的職能實際上已經(jīng)由“統(tǒng)一監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合協(xié)調(diào)”。如1990年國務(wù)院發(fā)布的對國家環(huán)境保護局、國家海洋局有關(guān)海洋環(huán)境保護職責(zé)分工的意見中規(guī)定：“國家海洋局或國務(wù)院有關(guān)主管部門在海洋自然保護區(qū)的建設(shè)和管理中，如有意見分歧，由國家環(huán)保局進行協(xié)調(diào)。”2005年國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定提出：“應(yīng)按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步理順部門職責(zé)分工，增強環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性”，“應(yīng)健全環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制”。決

11、定中關(guān)于“按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式”的提法，表明國務(wù)院認識到政府的環(huán)境保護職責(zé)分工應(yīng)當符合生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律。1994年國家環(huán)境保護局“三定”方案提出轉(zhuǎn)變國家環(huán)保局職能，其中一條就是，強化環(huán)境保護的宏觀調(diào)控，促進環(huán)境保護與國家經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控機制的完善，增強國家環(huán)境保護的綜合協(xié)調(diào)能力。這個“三定”方案中規(guī)定環(huán)保部門的“主要職責(zé)”包括：協(xié)同有關(guān)部門制訂與環(huán)境保護相關(guān)的經(jīng)濟、技術(shù)、資源配置和產(chǎn)業(yè)政策，組織對重大經(jīng)濟政策的環(huán)境影響評價；受國務(wù)院委托協(xié)調(diào)省際環(huán)境污染糾紛；綜合協(xié)調(diào)并監(jiān)督檢查生物多樣性與野生動植物、珍稀瀕危物種保護工作；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國環(huán)境保護宣傳教育工作等。環(huán)境保護部于200

12、8年10月發(fā)布的環(huán)境保護部機關(guān)“三定”實施方案中，需要加強的職責(zé)之一就是“加強環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)、參與宏觀決策職責(zé)?！痹诂F(xiàn)實中，環(huán)保部門真正從事的已不是“統(tǒng)一監(jiān)管”，而是“綜合協(xié)調(diào)”。從近年來的環(huán)境保護實踐看，統(tǒng)管部門對分管部門具有“規(guī)劃”和“協(xié)調(diào)”的職責(zé)。例如在制定環(huán)境保護規(guī)劃和環(huán)境監(jiān)測規(guī)范時，環(huán)境保護行政主管部門處于“牽頭”的地位，其他環(huán)境管理部門在監(jiān)督管理活動中發(fā)生意見分歧時，由同級環(huán)境保護行政主管部門出面協(xié)調(diào)解決。環(huán)保工作做得好的地方，往往是環(huán)保部門的綜合、協(xié)調(diào)和服務(wù)工作做得好的地方。因而，環(huán)保部門應(yīng)“僅作政策統(tǒng)合及法規(guī)制定及改善規(guī)劃”這類綜合協(xié)調(diào)職能，而不應(yīng)成為一個執(zhí)行“個別污染及自然

13、保育事項”的部門。其次，環(huán)境保護法第7條賦予環(huán)境保護行政主管部門“統(tǒng)管”職能定位與許多環(huán)境單行立法相沖突。施行于1989年的環(huán)境保護法第7條規(guī)定，各級環(huán)境保護行政主管部門是環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，而一些在其后制定或修訂的單行環(huán)境法律卻作出了與此矛盾的規(guī)定，如2002年修訂的水法第12條規(guī)定“國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。2000年修訂的海洋環(huán)境保護法第5條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門有權(quán)對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，國家海洋行政主管部門負責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。再如，2004年修訂的土地管理法第5條規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門負責(zé)全國土地的管理和

14、監(jiān)督工作。無論是水、海洋，還是土地都是人類賴以生存和發(fā)展的自然因素，都屬于環(huán)境的構(gòu)成要素。環(huán)境立法中的環(huán)境是一個整體性概念，不是指單個的環(huán)境要素。環(huán)境的整體性需要對其實行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，需要不同部門之間的協(xié)調(diào)和合作。環(huán)境保護行政主管部門只能與水行政主管部門、土地行政主管部門、海洋行政主管部門協(xié)調(diào)和合作。綜上，環(huán)境保護法第7條所構(gòu)建的環(huán)境管理體制不僅與我國環(huán)境保護的需要極不適應(yīng)，而且與各環(huán)境單項立法之間不銜接的問題已非常突出，且嚴重影響到了法律的執(zhí)行和地方性法規(guī)的制定。修改環(huán)境保護法第7條，加強環(huán)境管理體制創(chuàng)新，成為我國環(huán)境法制建設(shè)中的一個迫切需要解決的問題。二、大部制背景下重構(gòu)中國環(huán)境管理體

15、制的建議(一)修改環(huán)境保護法第7條，將環(huán)保部門的職能由“統(tǒng)管”改為“綜合協(xié)調(diào)”。在修訂環(huán)境保護法時，為最大限度地協(xié)調(diào)其與水法、土地法、海洋環(huán)境保護法等單行法在管理體制方面的矛盾規(guī)定，應(yīng)當將環(huán)境保護行政主管部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職權(quán)修改為“綜合協(xié)調(diào)”職權(quán)。建立超越部門利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的環(huán)保大協(xié)調(diào)機制。“統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”既是我國環(huán)保最現(xiàn)實、最緊迫的需要，也是我國行政體制改革的必然要求，也與環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性規(guī)律相符合。所以，修改環(huán)境保護法第7條，將現(xiàn)實中環(huán)保部門職能定位的重大變化規(guī)范化、制度化，是環(huán)境保護法修訂工作中的一項重要任務(wù)。從法理上說，成立一個新的行政機關(guān)或改變其職責(zé)權(quán)限都

16、必須有法律依據(jù)，要有“先立法后改制”的法治觀念。2010年10月國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見要求“各級行政機關(guān)要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，嚴格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”。所以，本著從實際出發(fā)的思想，修訂后的環(huán)境保護法應(yīng)對環(huán)保部門的職能定位重新做出界定，改“統(tǒng)一監(jiān)督管理”為“綜合協(xié)調(diào)”，具體內(nèi)容應(yīng)包括“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)”四項內(nèi)容。(二)合理設(shè)置環(huán)境管理機構(gòu)及其職責(zé)分工。首先，在橫向?qū)用?，?yīng)該立足于綜合協(xié)調(diào)與分部門管理相結(jié)合的設(shè)置模式。將相關(guān)部門進行整合和職權(quán)的重組，設(shè)置真正意義上的大部門體制下的環(huán)境綜合協(xié)調(diào)部門。將土地、林業(yè)、水利、海洋等主管部門的“生態(tài)化”職能納入“

17、大環(huán)?！惫芾眢w制中予以重構(gòu)和完善。授權(quán)環(huán)境主管部門“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)”權(quán)責(zé)，切實提高環(huán)境主管部門對國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的決策能力、監(jiān)督能力及協(xié)調(diào)能力。在更高的層次上，實施對分管部門和各級地方政府的綜合監(jiān)督檢查。其次，在縱向?qū)用?，繼續(xù)堅持分級管理，但應(yīng)該科學(xué)劃分中央和地方環(huán)境管理的權(quán)限職責(zé)。具體來講就是要在環(huán)境主管部門內(nèi)部上下級之間建立決策與執(zhí)行相分離的機制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面執(zhí)行職能分離出來。為此，環(huán)境保護部于2008年10月發(fā)布環(huán)境保護部機關(guān)“三定”實施方案，在強化自身環(huán)境決策職能的同時，不斷剝離其具體行政執(zhí)行的職能，進行環(huán)境決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相對分離的實踐探索

18、。目前，主要問題表現(xiàn)為環(huán)境保護部能否有效處理與地方政府及地方環(huán)境主管部門之間的關(guān)系。解決此問題的主要對策就是完善政府環(huán)境責(zé)任制度。(三)完善運行機制。首先，擴展環(huán)境管理體制的內(nèi)涵，培育多元化環(huán)境管理機制。環(huán)境的公共性特點決定了環(huán)境管理機制的多層次性。而中國的傳統(tǒng)公共管理模式與西方國家差異很大。企業(yè)和公眾的參與則被視為環(huán)境管理體制的外部作用機制，沒有被納入體制本身的范疇。需要對傳統(tǒng)的思維慣性作實質(zhì)性拓展。其次，加強監(jiān)督制約機制建設(shè)。具體措施包括：第一，通過法律或行政法規(guī)，明確環(huán)境督察的權(quán)力來源，這樣才能有利于明確環(huán)境督察的國家督察性質(zhì)，為正常開展環(huán)境督察工作提供法律保障；第二，厘清環(huán)境督查機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限。鑒于環(huán)境督察監(jiān)督對象廣泛，既有地方政府，也有地方環(huán)境機關(guān)和企業(yè)。除了監(jiān)督地方執(zhí)行環(huán)境法律之外，督察中心受委托承辦環(huán)境事件的查辦和協(xié)調(diào)工作。因而，在賦予督察中心眾多責(zé)任的同時，也應(yīng)賦予其審核、整改及信息獲得的權(quán)力。這樣，區(qū)域督察中心就存在監(jiān)督對象的多樣性與監(jiān)督