扶貧資金效益審計(jì)及評(píng)價(jià)方法初探

1、扶貧資金效益審計(jì)及評(píng)價(jià)方法初探        扶貧資金包括無(wú)償扶貧資金和信用扶貧資金兩個(gè)部分，其投向大致可分為五大類，一是農(nóng)田基本建設(shè)，包括坡改梯工程及與之配套的農(nóng)田水利建設(shè)；二是鄉(xiāng)村公路建設(shè)；三是以消“茅”（茅草房）工程和“一建三改”（建沼氣、改水、改廁、改圈）為主要內(nèi)容的生態(tài)家園建設(shè)項(xiàng)目；四是人畜飲水脫困工程；五是教育文化衛(wèi)生旅游等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。與此相對(duì)應(yīng)，扶貧項(xiàng)目實(shí)施地域分散，項(xiàng)目管理單位多、職能重疊。目前，管理扶貧項(xiàng)目的部門有扶貧開發(fā)辦公室、計(jì)劃發(fā)展局、民族宗教事務(wù)局、水利水電局、文化局、老區(qū)建設(shè)促進(jìn)委員會(huì)等等。由于

2、扶貧資金來(lái)源渠道多，資金用途廣，因而同一類型項(xiàng)目由多個(gè)部門管理，客觀上形成了資金投入分散，管理難度大，在一定程度上影響了項(xiàng)目的投資效果。同時(shí)也給審計(jì)監(jiān)督帶來(lái)了困難。本文就扶貧資金效益審計(jì)內(nèi)容及評(píng)價(jià)方法，談點(diǎn)粗淺的看法。    一、扶貧資金效益審計(jì)內(nèi)容扶貧資金效益是對(duì)扶貧資金在使用管理過(guò)程中的安全性、完整性、經(jīng)濟(jì)性，以及項(xiàng)目實(shí)施后所產(chǎn)生的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的綜合性描述。扶貧資金效益考核應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行。    （一）立項(xiàng)效益。扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)效益，是指扶貧項(xiàng)目管理單位在扶貧項(xiàng)目確立、評(píng)估、申報(bào)過(guò)程中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采用一定的論證

3、方法，從而使扶貧項(xiàng)目的設(shè)立達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益目標(biāo)。從現(xiàn)行情況看，扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，首先由貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)制訂脫貧規(guī)劃，確定投資項(xiàng)目，由縣級(jí)相關(guān)部門綜合評(píng)估，設(shè)立項(xiàng)目庫(kù)，然后由縣級(jí)主管部門根據(jù)年度扶貧資金規(guī)模，從項(xiàng)目庫(kù)中擇優(yōu)選項(xiàng)上報(bào)。因此，對(duì)扶貧資金的效益考核，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注立項(xiàng)是否科學(xué)，是否具有前瞻性，項(xiàng)目是否有明確的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向，計(jì)劃項(xiàng)目是否與基層實(shí)際相符，是否進(jìn)行了可行性研究，是否存在先立項(xiàng)，后評(píng)估的現(xiàn)象；項(xiàng)目決策過(guò)程是否客觀公正，是否進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)；項(xiàng)目庫(kù)的設(shè)計(jì)、篩選是否合理，是否正確處理局部利益與整體利益、短期效益與可持續(xù)發(fā)

4、展的關(guān)系，是否堅(jiān)持了先急后緩、棄劣擇優(yōu)的原則。    （二）管理效益。扶貧資金的管理效益有廣義和狹義之分。這里所說(shuō)的管理效益是指狹義的管理效益。狹義的扶貧資金管理效益是指扶貧資金在取得、撥付和使用的過(guò)程中，資金的流量、流向及安全完整與有關(guān)計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)的相符程度。扶貧資金管理效益的考核內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家扶貧政策是否落實(shí)，資金的分配是否符合扶貧開發(fā)規(guī)劃，資金是否按項(xiàng)目、按進(jìn)度撥付，是否?？顚Ｓ?，有無(wú)虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、滯留、抵扣扶貧專項(xiàng)資金的情況，是否存在受部門利益驅(qū)使，將扶貧資金投向非扶貧項(xiàng)目甚至用于機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)。重點(diǎn)考核扶貧資金管理系統(tǒng)是否健全，內(nèi)部控制制度和責(zé)任機(jī)制是

5、否存在并有效實(shí)施，財(cái)務(wù)信息是否真實(shí)可靠。扶貧貸款和扶貧周轉(zhuǎn)金的投放是否符合扶貧開發(fā)總體要求，是否存在金融部門和信用資金管理部門為了自身經(jīng)濟(jì)利益和片面規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)擅自改變放款用途、導(dǎo)致放款明顯偏離扶貧目標(biāo)，扶富不扶貧以及弄虛作假騙取貸款和貼息等問(wèn)題。在審計(jì)中要考核評(píng)價(jià)資金是否實(shí)行專戶管理，封閉運(yùn)行；?？钍罩欠駥?shí)行授權(quán)審批，賬、錢、物的管理是否分離；是否嚴(yán)格劃分生產(chǎn)性支出和優(yōu)撫性支出；扶貧資金的具體項(xiàng)目是否實(shí)施了預(yù)算管理。    （三）投資效益。扶貧資金的投資效益又分為項(xiàng)目建設(shè)效益與項(xiàng)目完成效益。項(xiàng)目建設(shè)效益是指扶貧資金項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中，以最少的投入獲得最大的效率

6、和效果；項(xiàng)目完成效益是指扶貧項(xiàng)目按計(jì)劃建成后，受益區(qū)域的生產(chǎn)力、生產(chǎn)生活環(huán)境的改善和提高程度。對(duì)扶貧資金投資效益的考核，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注有無(wú)地方官員為追求任期內(nèi)的政績(jī)，將資金投向急功近利的產(chǎn)業(yè)尋求短期收益的行為，是否推動(dòng)本地資源和環(huán)境的良性循環(huán)。要考核投資是否經(jīng)過(guò)集體決策，建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施是否進(jìn)行了招投標(biāo)，重要材料的購(gòu)入是否實(shí)行了政府采購(gòu)；施工過(guò)程中，是否存在管理不善、工程質(zhì)量等問(wèn)題造成的損失浪費(fèi)、效益低下甚至損害農(nóng)民利益、破壞生態(tài)環(huán)境等行為。如，坡改梯建設(shè)是否與農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，是否嚴(yán)格界定了坡改梯與退耕還林的范圍。對(duì)消茅工程和一建三改工程是否逐戶進(jìn)行了驗(yàn)收，是否達(dá)到了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，資金撥付是否堅(jiān)持

7、了先改后補(bǔ)和邊改邊補(bǔ)的原則，有無(wú)受益戶將資金挪作他用的現(xiàn)象，扶貧企業(yè)是否將扶貧資金用于技術(shù)改造和生產(chǎn)性投資上，有無(wú)用于興建辦公樓、發(fā)錢發(fā)物和其他消費(fèi)性支出。    二、扶貧資金效益評(píng)價(jià)方法    （一）審計(jì)過(guò)程中，要注重賬面審計(jì)與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合，?？钍罩У暮戏ㄐ詫徲?jì)與合理性審計(jì)相結(jié)合。從被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度入手，以扶貧資金的流向?yàn)橹骶€，查閱與扶貧資金審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的會(huì)議記錄和經(jīng)濟(jì)合同，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，對(duì)扶貧資金效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。    （二）扶貧資金投資完成效益是扶貧資金效益評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，扶貧資金的立項(xiàng)

8、效益和管理效益都不同程度地對(duì)項(xiàng)目完成效益產(chǎn)生影響。對(duì)扶貧資金投資完成效益的評(píng)價(jià)既是效益評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，又是效益評(píng)價(jià)的難點(diǎn)。在對(duì)項(xiàng)目完成效益進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，主要有兩種評(píng)價(jià)方法。一是縱向?qū)Ρ确?，就是?duì)同一地區(qū)在實(shí)施扶貧項(xiàng)目前后的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，從時(shí)間上分析扶貧資金投入所產(chǎn)生的效益。二是橫向分析法，就是選擇兩個(gè)或兩個(gè)以上外部環(huán)境相同、經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，將實(shí)施扶貧項(xiàng)目地方的有關(guān)指標(biāo)同沒(méi)有實(shí)施扶貧項(xiàng)目地方的有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較，從地域上分析扶貧資金投入所產(chǎn)生的效益。在實(shí)際操作中，應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目的情況，因地制宜設(shè)置不同分析指標(biāo)，進(jìn)行單項(xiàng)效益分析。如：農(nóng)田基本建設(shè)工程前后的糧食畝產(chǎn)量、畝產(chǎn)純收入對(duì)比，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。主要指標(biāo)有：糧食畝產(chǎn)增長(zhǎng)率=（改造后畝產(chǎn)量-改造前畝產(chǎn)量）/改造前畝產(chǎn)量×100%；每畝純收入增長(zhǎng)率=（改造后每畝純收入-改造前每畝純收入）/改造前每畝純收入×100%；每畝勞動(dòng)工日下降率=（改造后每畝勞動(dòng)工日投入-改造前每畝勞動(dòng)工日投入）/改造前每畝勞動(dòng)工日投入×100%；對(duì)衛(wèi)生扶貧項(xiàng)目，可比較萬(wàn)人醫(yī)生擁有量、醫(yī)療床位擁有量和醫(yī)療參保率等；對(duì)教育扶貧項(xiàng)目，可比較義務(wù)教育失學(xué)率，文盲率等。