我國行政監(jiān)督現(xiàn)狀及對策

1、一、我國行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀公共行政學(xué)從狹義和廣義兩個方面對行政監(jiān)督進行了定義。狹義上的行政監(jiān)督，是指行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間（主要是上級對下級）和行政系統(tǒng)內(nèi)部專設(shè)的機關(guān)，對行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的活動進行的視察和督導(dǎo)。廣義上的行政監(jiān)督，“是指有關(guān)國家機關(guān)、社會組織或公民對行政機關(guān)是否依法行政所進行的監(jiān)督。簡言之，就是對行政的監(jiān)督?！蔽覈男姓O(jiān)督產(chǎn)生于新中國成立時期，經(jīng)過多年的建設(shè)，現(xiàn)已形成了適合我國國情的具有中國特色的行政監(jiān)督體制，該體制是由內(nèi)部行政監(jiān)督和外部行政監(jiān)督構(gòu)成的。內(nèi)部行政監(jiān)督，是以提高行政效率為中心的國家行政機關(guān)內(nèi)部的自身監(jiān)督。我國內(nèi)部行政監(jiān)督系統(tǒng)，包括國家行政機關(guān)的自我監(jiān)督

2、，行政監(jiān)察機關(guān)的專門監(jiān)督和審計機關(guān)的特種監(jiān)督。內(nèi)部行政監(jiān)督是行政組織的一種自我調(diào)節(jié)機制，其主要工作和目的是建立和完善各種法律法規(guī)制度，內(nèi)部行政監(jiān)督的要義在于法制化。外部行政監(jiān)督是指來自行政機關(guān)以外的權(quán)力主體，為保證行政工作的合法性、正確性及社會效益而對行政機關(guān)及其工作人員實施的監(jiān)督。我國外部行政監(jiān)督系統(tǒng)，包括中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，各級人民代表大會的監(jiān)督，人民法院和人民檢察院的司法監(jiān)督和人民群眾、社會團體以及新聞輿論的監(jiān)督。外部行政監(jiān)督可以彌補內(nèi)部行政監(jiān)督的不足，保證行政活動的合法性和社會效益，是有力的外部制約因素。我國已經(jīng)形成了一個較為全面、完整的呈網(wǎng)絡(luò)格局的行政監(jiān)督體制，在建設(shè)社會主義現(xiàn)代國家的

3、實踐中發(fā)揮了積極的作用，內(nèi)部行政監(jiān)督和外部行政監(jiān)督的有效結(jié)合，提高了我國行政監(jiān)督的整體效益。但現(xiàn)實中，由于整個監(jiān)督體系雜亂而龐大，以及缺乏應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性，行政監(jiān)督體制還存在一系列的問題，“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”的現(xiàn)象還大量存在。二、我國行政監(jiān)督體制存在的主要問題從總體上說，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制與我國的國情是相適應(yīng)的，但在建立社會主義市場經(jīng)濟的實踐中，這一體制也暴露出了一系列的不足和缺陷，主要有以下幾方面：第一，行政監(jiān)督體系整體功能不強。經(jīng)過多年來的不斷建設(shè)，我國己形成較為系統(tǒng)全面的多元化行政監(jiān)督體系，監(jiān)督主體、方式和渠道多，這是一個優(yōu)點。但是，從實踐來看，由于政府機關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之

4、間的關(guān)系還沒有理順，各種監(jiān)督主體又都不同程度地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體，使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。第二，監(jiān)督主體缺乏獨立性?！叭魏螜?quán)力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立，獨立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求”。在我國的行政監(jiān)督體系中，監(jiān)督機關(guān)和行政機關(guān)缺乏合理的制約機制，監(jiān)督缺乏必要的獨立性和應(yīng)有的權(quán)威性。一方面，監(jiān)督主體的實際權(quán)力在監(jiān)督實踐中大打折扣，在我國，人大監(jiān)督法律地位高而實際地位低，理論上應(yīng)有的權(quán)力與現(xiàn)實中實際擁有的權(quán)力相差很

5、大，行政機關(guān)專門監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督也存在縮水現(xiàn)象。另一方面，監(jiān)督機構(gòu)缺乏相對獨立的工作環(huán)境。在我國，監(jiān)督部門的負責(zé)人一般是由同級黨委或政府部門任免，在經(jīng)濟活動上缺乏自主權(quán)，因此同級黨委或政府的主要領(lǐng)導(dǎo)能夠直接或間接地干預(yù)監(jiān)督部門的工作，致使監(jiān)督部門的工作缺乏獨立性。同時，其他管錢管人的職能部門也有機會干涉到監(jiān)督機構(gòu)的工作，這種監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的關(guān)系使行政監(jiān)督難以充分發(fā)揮其作用。第三，偏重事后監(jiān)督，缺少預(yù)防監(jiān)督。行政監(jiān)督應(yīng)該遵循經(jīng)常性、連續(xù)性的原則，一切行政行為都應(yīng)該受到有效的監(jiān)督。依據(jù)監(jiān)督主體對監(jiān)督客體實施監(jiān)督的階段不同，行政監(jiān)督可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個階段，這就

6、要求行政監(jiān)督應(yīng)在事前、事中、事后全方位進行，做到三者的有機結(jié)合，但是，實踐中我國的行政監(jiān)督偏重追懲性事后監(jiān)督，忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為實施過程中的控制，這種事前預(yù)防和事中控制的不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的行政行為的偏錯，監(jiān)督機構(gòu)忙于“糾錯糾偏”，陷入被動消極的不利局面。行政監(jiān)督的主要作于在于及時有效地發(fā)現(xiàn)并糾正行政決策與執(zhí)行中的錯誤和偏差，促進行政目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，行政監(jiān)督應(yīng)該以“防患于未然”為主，同時加強行政過程中的控制，使事前、事中、事后監(jiān)督三位一體，提高監(jiān)督效能。第四，行政監(jiān)督立法滯后。行政監(jiān)督立法是建立和完善行政監(jiān)督機制的前提和保證。我國的行政監(jiān)督法制化程度低，監(jiān)督彈性大，有關(guān)

7、行政監(jiān)督的法律比較少，有些領(lǐng)域甚至還是空白。立法滯后給行政監(jiān)督帶來了消極影響，不僅容易造成監(jiān)督上的混亂，而且還會使得相關(guān)懲處缺乏法律依據(jù)和法制手段，從而影響監(jiān)督工作的公正性。第五，缺少對行政人員的道德監(jiān)督機制。行政道德監(jiān)督機制的缺失是目前我國的行政監(jiān)督體制沒有產(chǎn)生理想監(jiān)督效果的原因之一。長期以來，我國行政監(jiān)督體制中沒有道德監(jiān)督機構(gòu)，因而道德監(jiān)督對政府公務(wù)員行為的調(diào)節(jié)沒有起到實質(zhì)性的作用。人們對行政道德的理解僅限于幾條職業(yè)公德規(guī)范，甚至和行政法規(guī)混為一談，道德監(jiān)督成了法律監(jiān)督的輔佐。例如當(dāng)前的反腐敗斗爭，行政道德的作用僅限于輿論的層面，行政道德的監(jiān)督往往跟隨在行政違法行為之后，發(fā)一些無奈的義憤和

8、道義的譴責(zé)，并沒有把道德監(jiān)督滲透到日常的行政行為中。人們在探討監(jiān)督體制問題時，都著眼于現(xiàn)有的外部監(jiān)督系統(tǒng)和內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)存在的問題，但對監(jiān)督體系內(nèi)建立道德監(jiān)督機構(gòu)卻很少提及。三、完善我國行政監(jiān)督體制的途徑溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次全體會議上所作的政府工作報告中，把完善行政監(jiān)督制度列為“加大行政管理體制改革，加強政府自身建設(shè)”的四項內(nèi)容之一。完善行政監(jiān)督制度，有效制約公共權(quán)力，既是加快行政體制改革的重要內(nèi)容，也是加強政府自身建設(shè)的根本保證。第一，建立行政監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機制，增強行政監(jiān)督的整體合力。只有當(dāng)行政監(jiān)督體系發(fā)揮整體效能時，才會加強監(jiān)督的力度和權(quán)威。因此，要建立內(nèi)部與外部監(jiān)督

9、體系的協(xié)調(diào)機制，使各系統(tǒng)的監(jiān)督主體互相配合，協(xié)調(diào)一致，形成合力，才能取得良好的監(jiān)督效果.尉健行同志曾指出：“各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要集中力量查辦比較重要或復(fù)雜的案件。要加強同經(jīng)濟管理和監(jiān)督部門的聯(lián)系，加大對重點經(jīng)濟領(lǐng)域監(jiān)督檢查的力度，通過執(zhí)法監(jiān)察、專項檢查和巡視等各種方式，主動發(fā)現(xiàn)大案要案線索。要健全查辦大案要案的協(xié)調(diào)機制，加強反腐敗協(xié)調(diào)小組的工作。各級紀(jì)檢、法院、檢察、公安、監(jiān)察、審計等部門要緊密配合，形成查辦案件的整體合力?！蹦壳埃覈谋O(jiān)督機構(gòu)分散、關(guān)系不順、權(quán)責(zé)不明，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，明確劃分各種監(jiān)督機構(gòu)的功能和責(zé)（下轉(zhuǎn)第166頁）163門自身不合理既得利益的信息。本來，在黑箱操作的狀態(tài)下

10、，執(zhí)行權(quán)力的人根據(jù)情況，待價而沽，他們會根據(jù)對方所給的錢的多少來決定辦事的大小、緩急，名曰給多少錢，辦多少事；不給錢，不辦事；晚給錢，晚辦事”，似乎看起來也屬于“公平合理”。而政務(wù)公開后，尤其是推行公開承諾制后，每一項工作都公布了辦事程序、辦事期限甚至公布了延期處罰的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，這樣就基本上杜絕了某些人員“看錢辦事”的可能性，使他們的不法收入大大減少了。政務(wù)公開等于是直接觸及權(quán)力者的實際和潛在利益，作為一個經(jīng)濟理性人，對政務(wù)公開的本能抵制也就不難理解了3.政府信息公開的范圍界定不清，哪些信息該公布各地認識不一。政府信息公開條例對應(yīng)該公開的信息類型進行了列舉，縣級以上政府及其部門有十一類重點信息

11、需要公開，縣級政府及其部門有四類重點信息需要公開，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有八類重點信息需要公開。實際上，各級政府經(jīng)辦之事千頭萬緒，各類政府信息浩如煙海，與之相比，條例中羅列的信息類型顯得表述籠統(tǒng)、范圍狹窄，公民在申請公開某個具體信息時，往往不能找到與之精確對應(yīng)的條款，這就給政府部門留下了過大的自斷空間，愿意公開就公開，不愿意公開就回絕。政府信息公開條例實施后，雖然大部分地方都進行了宣傳并下發(fā)了相關(guān)文件，但到底該公布哪些信息，各地沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只能憑政府有關(guān)干部的直覺判斷。（三）跳出困境的對策。1 .出臺實施細則，保障信息公開順行。在實踐中，很多案件都以政府信息不存在或不屬于本部門掌握為由，拒絕公開。條

12、例沒有把公開和不公開的范圍劃清楚，一些官員以保密為借口，制造了信息公開的障礙。筆者認為，條例的條款沒有規(guī)定相關(guān)的細則和司法解釋，使條例的可操作性大打折扣。因此，要保障條例的實施，必須有細則出臺。細則要具體到哪些信息是必須公開的，哪些是不能公開的，為什么不能公開以及對于不公開信息有哪些糾錯機制和制裁措施等；細則要把公開和不公開的范圍劃清楚。2 .強化信息公開工作的內(nèi)部考評和外部監(jiān)督。信息公開作為一項新制度，本身就有很多學(xué)需要完善的地方。如果內(nèi)部的考核評價工作跟不上，外部的監(jiān)督又軟弱，那么，必然會使該項制度的實施大打折扣。因此，我們首先是要建立起一套比較符合實際的內(nèi)部考評機制。一是要把實行政務(wù)公開

13、工作的情況作為對各單位年度考核的指標(biāo)，并與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和作風(fēng)評議相結(jié)合。由人大常委會對政府組成部門的“一把手”進行述職評議。二是要把考核結(jié)果作為對干部獎懲、使用的重要依據(jù)8。與此同時也要強化外部的監(jiān)督，廣泛接受公眾監(jiān)督，尤其是司法和媒體等社會監(jiān)督。凡屬于應(yīng)該公開的必須公開，凡政府認為不屬于掌握范圍的信息，應(yīng)該承擔(dān)舉證責(zé)任。3.完善政府信息公開的法律救濟制度。所謂政府信息公開制度中的救濟，是指當(dāng)申請人認為其知情權(quán)或第三人認為其隱私權(quán)或商業(yè)秘密受到侵犯時，可以申請行政復(fù)議、提出申訴或者提起行政訴訟。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人只能就侵犯其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為提起行政訴訟，并未規(guī)定

14、當(dāng)事人的知情權(quán)受到侵犯可以提起行政訴訟。行政復(fù)議法雖然規(guī)定了可以對包括人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)利受到侵犯的具體行政行為申請行政復(fù)議，但是由于以前我國法律未明確規(guī)定公眾享有知情權(quán)，能否依據(jù)行政復(fù)議法就知情權(quán)受到的侵犯申請復(fù)議從法律上看就不確定，實踐中為此而申請復(fù)議的情況就更為罕見了。所以我們在設(shè)計信息公開制度的時候，必須在明確法律救濟原則的基礎(chǔ)上，設(shè)計公正合理的法律救濟制度，而我國政府信息公開條例雖然出臺了，但是還沒有明確規(guī)定法律救濟制度。筆者建議應(yīng)完善經(jīng)濟救濟制度。信息公開與民主政治有著密切的聯(lián)系，良好的民主政治環(huán)境有利于政府信息公開制度的建立。我國政府信息公開條例的實施，標(biāo)志著我國政務(wù)公開

15、工作走上了法制化軌道，對于發(fā)展社會主義民主政治、推進行政管理體制改革、加快建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的意義。我們有充分的理由相信，經(jīng)過中國政府和全國各族人民的共同努力，可以營造一個開放、透明、健康和陽光的行政環(huán)境，政府機關(guān)能夠自覺公開資訊，民眾也能依法便利地獲得相應(yīng)信息。但是中國政府信息公開還有很長的路要走，隨著政治經(jīng)濟體制改革的深入和發(fā)展，中國政府信息公開還需要不斷完善，公民的知情權(quán)的內(nèi)涵也將不斷擴展。（上轉(zhuǎn)第163頁）任，加強監(jiān)督的總體規(guī)劃和避免各種監(jiān)督機構(gòu)的相互碰撞，增大監(jiān)督系統(tǒng)的合力，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。為此，應(yīng)采取如下措施：（1）確立權(quán)力機關(guān)行政監(jiān)督的核心地位：（2）通過建立相

16、互協(xié)作的各種制度，使隸屬于各系統(tǒng)的監(jiān)督主體相互配合，克服實際存在的相互封鎖、排斥等錯誤傾向。充分利用現(xiàn)代科技提供的便利條件，互通情況，聯(lián)合辦案，形成合力。（3）建立綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)對各監(jiān)督主體的監(jiān)督目標(biāo)和活動過程進行總體把握、具體指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。第二，重視和加強行政監(jiān)督立法，實行行政監(jiān)督的法制化。行政監(jiān)督立法是依法實行行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。因此，行政監(jiān)督立法亟待加強。要明確規(guī)定立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和守法監(jiān)督三項內(nèi)容，并把執(zhí)法監(jiān)督和守法監(jiān)督作為重點。它既可以監(jiān)督行政機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和守法，又可以對因違法的行政行為而遭受損害的公民提供救濟，還可以對行政權(quán)的行使進行有效的制衡。只有盡快建立健全各種行政

17、監(jiān)督法規(guī)，才能為積極有效的行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序，做到有法可依，減少監(jiān)督的盲目性和隨意性，這也是建設(shè)民主法制國家的基本要求。從我國目前行政監(jiān)督法規(guī)不完善，監(jiān)督缺乏可操作性的現(xiàn)狀來看，首要工作是加快行政監(jiān)督立法進程，嚴(yán)密制度體系，狠抓制度執(zhí)行，制定一系列專門監(jiān)督法律、法規(guī)，使制度既有切實可行的內(nèi)容，又有明確的實施程序和責(zé)任追究辦法。尤其是針對出現(xiàn)的新情況、新問題，對有關(guān)行政監(jiān)督與廉政建設(shè)方面的法律、法規(guī)、制度、措施進行修訂和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性，為行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。只有完善的行政監(jiān)督法律體系，才能為依法實行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。第三，改革行政監(jiān)督

18、的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，增強監(jiān)督主體的獨立性和權(quán)威性.有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，以保證監(jiān)督主體能充分行使監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的獨立性與權(quán)威性。目前，我國的內(nèi)部監(jiān)督實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。實踐證明，這種內(nèi)部監(jiān)督由于體系不獨立、地位不高，容易受人情關(guān)系的影響，導(dǎo)致監(jiān)督效力大打折扣。解決這個問題的有效辦法是建立自上而下的獨立的外部監(jiān)督體系。因此，必須重視實施獨立的行政監(jiān)察制度，創(chuàng)新行政監(jiān)察部門的職權(quán)。在現(xiàn)行的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)外，賦予一定的經(jīng)濟處罰權(quán)。如對因決策失誤給國家和人民利益造成嚴(yán)重損失的政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)察有權(quán)責(zé)令其賠償一定經(jīng)濟損失。第四，注重事前的預(yù)防和事中的監(jiān)督。針對行政監(jiān)督長期以來偏重于事后追懲性監(jiān)督的傾向，應(yīng)注意強化對權(quán)力授受過程的監(jiān)督，把好入口關(guān)，努力做到防患未然?，F(xiàn)行的監(jiān)督體制要改變事后“亡羊補牢”的做法。在實際的監(jiān)督活動中，應(yīng)當(dāng)以“防患于未然”為主，這是監(jiān)督的根本任務(wù)所在。同時對行政行為過程也要加強控制，隨時發(fā)現(xiàn)問題并立刻糾正，防止偏差的擴大演變?yōu)楦?/p>