我國行政監(jiān)督現(xiàn)狀及對策

1、一、我國行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀公共行政學(xué)從狹義和廣義兩個(gè)方面對行政監(jiān)督進(jìn)行了定義。狹義上的行政監(jiān)督，是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間（主要是上級對下級）和行政系統(tǒng)內(nèi)部專設(shè)的機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的活動(dòng)進(jìn)行的視察和督導(dǎo)。廣義上的行政監(jiān)督，“是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民對行政機(jī)關(guān)是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。簡言之，就是對行政的監(jiān)督。”我國的行政監(jiān)督產(chǎn)生于新中國成立時(shí)期，經(jīng)過多年的建設(shè)，現(xiàn)已形成了適合我國國情的具有中國特色的行政監(jiān)督體制，該體制是由內(nèi)部行政監(jiān)督和外部行政監(jiān)督構(gòu)成的。內(nèi)部行政監(jiān)督，是以提高行政效率為中心的國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自身監(jiān)督。我國內(nèi)部行政監(jiān)督系統(tǒng)，包括國家行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督

2、，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督和審計(jì)機(jī)關(guān)的特種監(jiān)督。內(nèi)部行政監(jiān)督是行政組織的一種自我調(diào)節(jié)機(jī)制，其主要工作和目的是建立和完善各種法律法規(guī)制度，內(nèi)部行政監(jiān)督的要義在于法制化。外部行政監(jiān)督是指來自行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力主體，為保證行政工作的合法性、正確性及社會(huì)效益而對行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。我國外部行政監(jiān)督系統(tǒng)，包括中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，各級人民代表大會(huì)的監(jiān)督，人民法院和人民檢察院的司法監(jiān)督和人民群眾、社會(huì)團(tuán)體以及新聞輿論的監(jiān)督。外部行政監(jiān)督可以彌補(bǔ)內(nèi)部行政監(jiān)督的不足，保證行政活動(dòng)的合法性和社會(huì)效益，是有力的外部制約因素。我國已經(jīng)形成了一個(gè)較為全面、完整的呈網(wǎng)絡(luò)格局的行政監(jiān)督體制，在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代國家的

3、實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用，內(nèi)部行政監(jiān)督和外部行政監(jiān)督的有效結(jié)合，提高了我國行政監(jiān)督的整體效益。但現(xiàn)實(shí)中，由于整個(gè)監(jiān)督體系雜亂而龐大，以及缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，行政監(jiān)督體制還存在一系列的問題，“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”的現(xiàn)象還大量存在。二、我國行政監(jiān)督體制存在的主要問題從總體上說，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制與我國的國情是相適應(yīng)的，但在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中，這一體制也暴露出了一系列的不足和缺陷，主要有以下幾方面：第一，行政監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)。經(jīng)過多年來的不斷建設(shè)，我國己形成較為系統(tǒng)全面的多元化行政監(jiān)督體系，監(jiān)督主體、方式和渠道多，這是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)。但是，從實(shí)踐來看，由于政府機(jī)關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之

4、間的關(guān)系還沒有理順，各種監(jiān)督主體又都不同程度地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。第二，監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性?！叭魏螜?quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都毫無例外地取決于其地位的獨(dú)立，獨(dú)立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求”。在我國的行政監(jiān)督體系中，監(jiān)督機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)缺乏合理的制約機(jī)制，監(jiān)督缺乏必要的獨(dú)立性和應(yīng)有的權(quán)威性。一方面，監(jiān)督主體的實(shí)際權(quán)力在監(jiān)督實(shí)踐中大打折扣，在我國，人大監(jiān)督法律地位高而實(shí)際地位低，理論上應(yīng)有的權(quán)力與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際擁有的權(quán)力相差很

5、大，行政機(jī)關(guān)專門監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督也存在縮水現(xiàn)象。另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對獨(dú)立的工作環(huán)境。在我國，監(jiān)督部門的負(fù)責(zé)人一般是由同級黨委或政府部門任免，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上缺乏自主權(quán)，因此同級黨委或政府的主要領(lǐng)導(dǎo)能夠直接或間接地干預(yù)監(jiān)督部門的工作，致使監(jiān)督部門的工作缺乏獨(dú)立性。同時(shí)，其他管錢管人的職能部門也有機(jī)會(huì)干涉到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作，這種監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的關(guān)系使行政監(jiān)督難以充分發(fā)揮其作用。第三，偏重事后監(jiān)督，缺少預(yù)防監(jiān)督。行政監(jiān)督應(yīng)該遵循經(jīng)常性、連續(xù)性的原則，一切行政行為都應(yīng)該受到有效的監(jiān)督。依據(jù)監(jiān)督主體對監(jiān)督客體實(shí)施監(jiān)督的階段不同，行政監(jiān)督可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個(gè)階段，這就

6、要求行政監(jiān)督應(yīng)在事前、事中、事后全方位進(jìn)行，做到三者的有機(jī)結(jié)合，但是，實(shí)踐中我國的行政監(jiān)督偏重追懲性事后監(jiān)督，忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為實(shí)施過程中的控制，這種事前預(yù)防和事中控制的不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的行政行為的偏錯(cuò)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)忙于“糾錯(cuò)糾偏”，陷入被動(dòng)消極的不利局面。行政監(jiān)督的主要作于在于及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)并糾正行政決策與執(zhí)行中的錯(cuò)誤和偏差，促進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，行政監(jiān)督應(yīng)該以“防患于未然”為主，同時(shí)加強(qiáng)行政過程中的控制，使事前、事中、事后監(jiān)督三位一體，提高監(jiān)督效能。第四，行政監(jiān)督立法滯后。行政監(jiān)督立法是建立和完善行政監(jiān)督機(jī)制的前提和保證。我國的行政監(jiān)督法制化程度低，監(jiān)督彈性大，有關(guān)

7、行政監(jiān)督的法律比較少，有些領(lǐng)域甚至還是空白。立法滯后給行政監(jiān)督帶來了消極影響，不僅容易造成監(jiān)督上的混亂，而且還會(huì)使得相關(guān)懲處缺乏法律依據(jù)和法制手段，從而影響監(jiān)督工作的公正性。第五，缺少對行政人員的道德監(jiān)督機(jī)制。行政道德監(jiān)督機(jī)制的缺失是目前我國的行政監(jiān)督體制沒有產(chǎn)生理想監(jiān)督效果的原因之一。長期以來，我國行政監(jiān)督體制中沒有道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而道德監(jiān)督對政府公務(wù)員行為的調(diào)節(jié)沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用。人們對行政道德的理解僅限于幾條職業(yè)公德規(guī)范，甚至和行政法規(guī)混為一談，道德監(jiān)督成了法律監(jiān)督的輔佐。例如當(dāng)前的反腐敗斗爭，行政道德的作用僅限于輿論的層面，行政道德的監(jiān)督往往跟隨在行政違法行為之后，發(fā)一些無奈的義憤和

8、道義的譴責(zé)，并沒有把道德監(jiān)督滲透到日常的行政行為中。人們在探討監(jiān)督體制問題時(shí)，都著眼于現(xiàn)有的外部監(jiān)督系統(tǒng)和內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)存在的問題，但對監(jiān)督體系內(nèi)建立道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻很少提及。三、完善我國行政監(jiān)督體制的途徑溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中，把完善行政監(jiān)督制度列為“加大行政管理體制改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)”的四項(xiàng)內(nèi)容之一。完善行政監(jiān)督制度，有效制約公共權(quán)力，既是加快行政體制改革的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的根本保證。第一，建立行政監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)行政監(jiān)督的整體合力。只有當(dāng)行政監(jiān)督體系發(fā)揮整體效能時(shí)，才會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督的力度和權(quán)威。因此，要建立內(nèi)部與外部監(jiān)督

9、體系的協(xié)調(diào)機(jī)制，使各系統(tǒng)的監(jiān)督主體互相配合，協(xié)調(diào)一致，形成合力，才能取得良好的監(jiān)督效果.尉健行同志曾指出：“各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要集中力量查辦比較重要或復(fù)雜的案件。要加強(qiáng)同經(jīng)濟(jì)管理和監(jiān)督部門的聯(lián)系，加大對重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域監(jiān)督檢查的力度，通過執(zhí)法監(jiān)察、專項(xiàng)檢查和巡視等各種方式，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)大案要案線索。要健全查辦大案要案的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗協(xié)調(diào)小組的工作。各級紀(jì)檢、法院、檢察、公安、監(jiān)察、審計(jì)等部門要緊密配合，形成查辦案件的整體合力。”目前，我國的監(jiān)督機(jī)構(gòu)分散、關(guān)系不順、權(quán)責(zé)不明，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，明確劃分各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)的功能和責(zé)（下轉(zhuǎn)第166頁）163門自身不合理既得利益的信息。本來，在黑箱操作的狀態(tài)下

10、，執(zhí)行權(quán)力的人根據(jù)情況，待價(jià)而沽，他們會(huì)根據(jù)對方所給的錢的多少來決定辦事的大小、緩急，名曰給多少錢，辦多少事；不給錢，不辦事；晚給錢，晚辦事”，似乎看起來也屬于“公平合理”。而政務(wù)公開后，尤其是推行公開承諾制后，每一項(xiàng)工作都公布了辦事程序、辦事期限甚至公布了延期處罰的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，這樣就基本上杜絕了某些人員“看錢辦事”的可能性，使他們的不法收入大大減少了。政務(wù)公開等于是直接觸及權(quán)力者的實(shí)際和潛在利益，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)理性人，對政務(wù)公開的本能抵制也就不難理解了3.政府信息公開的范圍界定不清，哪些信息該公布各地認(rèn)識不一。政府信息公開條例對應(yīng)該公開的信息類型進(jìn)行了列舉，縣級以上政府及其部門有十一類重點(diǎn)信息

11、需要公開，縣級政府及其部門有四類重點(diǎn)信息需要公開，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有八類重點(diǎn)信息需要公開。實(shí)際上，各級政府經(jīng)辦之事千頭萬緒，各類政府信息浩如煙海，與之相比，條例中羅列的信息類型顯得表述籠統(tǒng)、范圍狹窄，公民在申請公開某個(gè)具體信息時(shí)，往往不能找到與之精確對應(yīng)的條款，這就給政府部門留下了過大的自斷空間，愿意公開就公開，不愿意公開就回絕。政府信息公開條例實(shí)施后，雖然大部分地方都進(jìn)行了宣傳并下發(fā)了相關(guān)文件，但到底該公布哪些信息，各地沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只能憑政府有關(guān)干部的直覺判斷。（三）跳出困境的對策。1 .出臺實(shí)施細(xì)則，保障信息公開順行。在實(shí)踐中，很多案件都以政府信息不存在或不屬于本部門掌握為由，拒絕公開。條

12、例沒有把公開和不公開的范圍劃清楚，一些官員以保密為借口，制造了信息公開的障礙。筆者認(rèn)為，條例的條款沒有規(guī)定相關(guān)的細(xì)則和司法解釋，使條例的可操作性大打折扣。因此，要保障條例的實(shí)施，必須有細(xì)則出臺。細(xì)則要具體到哪些信息是必須公開的，哪些是不能公開的，為什么不能公開以及對于不公開信息有哪些糾錯(cuò)機(jī)制和制裁措施等；細(xì)則要把公開和不公開的范圍劃清楚。2 .強(qiáng)化信息公開工作的內(nèi)部考評和外部監(jiān)督。信息公開作為一項(xiàng)新制度，本身就有很多學(xué)需要完善的地方。如果內(nèi)部的考核評價(jià)工作跟不上，外部的監(jiān)督又軟弱，那么，必然會(huì)使該項(xiàng)制度的實(shí)施大打折扣。因此，我們首先是要建立起一套比較符合實(shí)際的內(nèi)部考評機(jī)制。一是要把實(shí)行政務(wù)公開

13、工作的情況作為對各單位年度考核的指標(biāo)，并與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和作風(fēng)評議相結(jié)合。由人大常委會(huì)對政府組成部門的“一把手”進(jìn)行述職評議。二是要把考核結(jié)果作為對干部獎(jiǎng)懲、使用的重要依據(jù)8。與此同時(shí)也要強(qiáng)化外部的監(jiān)督，廣泛接受公眾監(jiān)督，尤其是司法和媒體等社會(huì)監(jiān)督。凡屬于應(yīng)該公開的必須公開，凡政府認(rèn)為不屬于掌握范圍的信息，應(yīng)該承擔(dān)舉證責(zé)任。3.完善政府信息公開的法律救濟(jì)制度。所謂政府信息公開制度中的救濟(jì)，是指當(dāng)申請人認(rèn)為其知情權(quán)或第三人認(rèn)為其隱私權(quán)或商業(yè)秘密受到侵犯時(shí)，可以申請行政復(fù)議、提出申訴或者提起行政訴訟。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人只能就侵犯其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為提起行政訴訟，并未規(guī)定

14、當(dāng)事人的知情權(quán)受到侵犯可以提起行政訴訟。行政復(fù)議法雖然規(guī)定了可以對包括人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)利受到侵犯的具體行政行為申請行政復(fù)議，但是由于以前我國法律未明確規(guī)定公眾享有知情權(quán)，能否依據(jù)行政復(fù)議法就知情權(quán)受到的侵犯申請復(fù)議從法律上看就不確定，實(shí)踐中為此而申請復(fù)議的情況就更為罕見了。所以我們在設(shè)計(jì)信息公開制度的時(shí)候，必須在明確法律救濟(jì)原則的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)公正合理的法律救濟(jì)制度，而我國政府信息公開條例雖然出臺了，但是還沒有明確規(guī)定法律救濟(jì)制度。筆者建議應(yīng)完善經(jīng)濟(jì)救濟(jì)制度。信息公開與民主政治有著密切的聯(lián)系，良好的民主政治環(huán)境有利于政府信息公開制度的建立。我國政府信息公開條例的實(shí)施，標(biāo)志著我國政務(wù)公開

15、工作走上了法制化軌道，對于發(fā)展社會(huì)主義民主政治、推進(jìn)行政管理體制改革、加快建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的意義。我們有充分的理由相信，經(jīng)過中國政府和全國各族人民的共同努力，可以營造一個(gè)開放、透明、健康和陽光的行政環(huán)境，政府機(jī)關(guān)能夠自覺公開資訊，民眾也能依法便利地獲得相應(yīng)信息。但是中國政府信息公開還有很長的路要走，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和發(fā)展，中國政府信息公開還需要不斷完善，公民的知情權(quán)的內(nèi)涵也將不斷擴(kuò)展。（上轉(zhuǎn)第163頁）任，加強(qiáng)監(jiān)督的總體規(guī)劃和避免各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相互碰撞，增大監(jiān)督系統(tǒng)的合力，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。為此，應(yīng)采取如下措施：（1）確立權(quán)力機(jī)關(guān)行政監(jiān)督的核心地位：（2）通過建立相

16、互協(xié)作的各種制度，使隸屬于各系統(tǒng)的監(jiān)督主體相互配合，克服實(shí)際存在的相互封鎖、排斥等錯(cuò)誤傾向。充分利用現(xiàn)代科技提供的便利條件，互通情況，聯(lián)合辦案，形成合力。（3）建立綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對各監(jiān)督主體的監(jiān)督目標(biāo)和活動(dòng)過程進(jìn)行總體把握、具體指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。第二，重視和加強(qiáng)行政監(jiān)督立法，實(shí)行行政監(jiān)督的法制化。行政監(jiān)督立法是依法實(shí)行行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。因此，行政監(jiān)督立法亟待加強(qiáng)。要明確規(guī)定立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和守法監(jiān)督三項(xiàng)內(nèi)容，并把執(zhí)法監(jiān)督和守法監(jiān)督作為重點(diǎn)。它既可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和守法，又可以對因違法的行政行為而遭受損害的公民提供救濟(jì)，還可以對行政權(quán)的行使進(jìn)行有效的制衡。只有盡快建立健全各種行政

17、監(jiān)督法規(guī)，才能為積極有效的行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序，做到有法可依，減少監(jiān)督的盲目性和隨意性，這也是建設(shè)民主法制國家的基本要求。從我國目前行政監(jiān)督法規(guī)不完善，監(jiān)督缺乏可操作性的現(xiàn)狀來看，首要工作是加快行政監(jiān)督立法進(jìn)程，嚴(yán)密制度體系，狠抓制度執(zhí)行，制定一系列專門監(jiān)督法律、法規(guī)，使制度既有切實(shí)可行的內(nèi)容，又有明確的實(shí)施程序和責(zé)任追究辦法。尤其是針對出現(xiàn)的新情況、新問題，對有關(guān)行政監(jiān)督與廉政建設(shè)方面的法律、法規(guī)、制度、措施進(jìn)行修訂和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性，為行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。只有完善的行政監(jiān)督法律體系，才能為依法實(shí)行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。第三，改革行政監(jiān)督

18、的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，增強(qiáng)監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性.有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實(shí)處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，以保證監(jiān)督主體能充分行使監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性。目前，我國的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)踐證明，這種內(nèi)部監(jiān)督由于體系不獨(dú)立、地位不高，容易受人情關(guān)系的影響，導(dǎo)致監(jiān)督效力大打折扣。解決這個(gè)問題的有效辦法是建立自上而下的獨(dú)立的外部監(jiān)督體系。因此，必須重視實(shí)施獨(dú)立的行政監(jiān)察制度，創(chuàng)新行政監(jiān)察部門的職權(quán)。在現(xiàn)行的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)外，賦予一定的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)。如對因決策失誤給國家和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)察有權(quán)責(zé)令其賠償一定經(jīng)濟(jì)損失。第四，注重事前的預(yù)防和事中的監(jiān)督。針對行政監(jiān)督長期以來偏重于事后追懲性監(jiān)督的傾向，應(yīng)注意強(qiáng)化對權(quán)力授受過程的監(jiān)督，把好入口關(guān)，努力做到防患未然?，F(xiàn)行的監(jiān)督體制要改變事后“亡羊補(bǔ)牢”的做法。在實(shí)際的監(jiān)督活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)以“防患于未然”為主，這是監(jiān)督的根本任務(wù)所在。同時(shí)對行政行為過程也要加強(qiáng)控制，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并立刻糾正，防止偏差的擴(kuò)大演變?yōu)楦?/p>