入河（海）排污口治理專(zhuān)題⑤ - 強(qiáng)化入河（海）排污口監(jiān)督管理的法治思考

1、作者：一氣貫長(zhǎng)空入河（海）排污口治理專(zhuān)題 | 強(qiáng)化入河（海）排污口監(jiān)督管理的法治思考 黨的XXXX正式提出深化國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決策部署。第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議集體討論并通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)改革方案），調(diào)整原國(guó)家水利部的水功能區(qū)劃編制、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)和原國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)等職責(zé)由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使。2018年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定（國(guó)發(fā)201817號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定）。為保障部門(mén)間職權(quán)交接的平穩(wěn)過(guò)渡，決定明確，現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和工作，改革方案確定由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的，在

2、有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定尚未修改或者廢止之前，調(diào)整適用有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定，由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。2019年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)關(guān)于做好入河排污口和水功能區(qū)劃相關(guān)工作的通知（環(huán)辦水體201936號(hào)），再次向社會(huì)公示入河（海）排污口監(jiān)督管理工作已經(jīng)劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部，水利部門(mén)不再行使相關(guān)職權(quán)，基本工作交接已完成。生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定水利部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定均對(duì)入河排污口設(shè)置管理內(nèi)容作出了規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)“指導(dǎo)入河排污口設(shè)置”，水利部轉(zhuǎn)而承擔(dān)“參與編制水功能區(qū)劃和指導(dǎo)入河排污口設(shè)置管理工作”的職責(zé)。地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)按照相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)排污口設(shè)置和水

3、功能區(qū)監(jiān)測(cè)、排污口撤銷(xiāo)與整合1等職責(zé)。隨后，由生態(tài)環(huán)境部牽頭的關(guān)于渤海、長(zhǎng)江、黃河排污口的排查整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)開(kāi)展，最新排污口的數(shù)量、分布、入河方式、疑似來(lái)源等信息有了比較準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。排查整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)也為2020年中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法的制定出臺(tái)提供了最新的精確底數(shù)支撐，明確了保護(hù)長(zhǎng)江的立法基礎(chǔ)。排污口監(jiān)督管理的現(xiàn)狀立法方面：制定時(shí)間、規(guī)范內(nèi)容的相關(guān)分析 涉及排污口管理的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章共計(jì)8部，包括中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法（2020年制定，以下簡(jiǎn)稱(chēng)長(zhǎng)江保護(hù)法）、中華人民共和國(guó)水法（2016年修正，以下簡(jiǎn)稱(chēng)水法）、中華人民共和國(guó)水污染防治法（2017年修正，以下簡(jiǎn)稱(chēng)水污染防

4、治法）、中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法（2017年修正，以下簡(jiǎn)稱(chēng)海洋環(huán)境保護(hù)法）、中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例（1988年制定，以下簡(jiǎn)稱(chēng)河道管理?xiàng)l例）、入河排污口監(jiān)督管理辦法（2004年制定）、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法（2010年制定）、近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法（1999年制定），其中僅長(zhǎng)江保護(hù)法是機(jī)構(gòu)改革之后制定的法律，其他均早于機(jī)構(gòu)改革制定、修訂或修正，涉及監(jiān)管的條款規(guī)范內(nèi)容與當(dāng)前的要求出入較大。原水利部制定的入河排污口監(jiān)督管理辦法系統(tǒng)性歸納了排污口的審批、新（改、擴(kuò)）建等事項(xiàng)，已不能完全與現(xiàn)行的排污口管理相銜接2。 執(zhí)法方面：監(jiān)管主體、權(quán)責(zé)事項(xiàng)、罰則的法定授權(quán) 地

5、方人民政府主要負(fù)有入海排污口行政處罰、行政強(qiáng)制的法定職權(quán)，以生態(tài)環(huán)境部門(mén)為主的行政機(jī)關(guān)則負(fù)有入河排污口檢查、審批、處罰、強(qiáng)制的法定職權(quán)。從地方人民政府的角度來(lái)看，水法第六十七條第一款規(guī)定：“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除、恢復(fù)原狀，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款?！彼廴痉乐畏ǖ诎耸臈l規(guī)定：“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處五十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，并可以責(zé)令停產(chǎn)整治?！钡胤饺嗣裾粌H

6、對(duì)違法設(shè)置的排污口有罰款、停產(chǎn)整治等行政處罰職權(quán)，也有強(qiáng)制拆除、恢復(fù)原狀等行政強(qiáng)制職權(quán)。從生態(tài)環(huán)境部門(mén)的角度來(lái)看，生態(tài)環(huán)境部門(mén)有排污口審批的行政許可職權(quán)，根據(jù)長(zhǎng)江保護(hù)法第四十七條第三款規(guī)定：“在長(zhǎng)江流域江河、湖泊新設(shè)、改設(shè)或者擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意?！彼廴痉乐畏ǖ谑艞l第二款規(guī)定：“建設(shè)單位在江河、湖泊新建、改建、擴(kuò)建排污口的，應(yīng)當(dāng)取得水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)同意。”生態(tài)環(huán)境部門(mén)還有罰款的行政處罰職權(quán)，有責(zé)令關(guān)閉的行政強(qiáng)制職權(quán)。根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法第七十七條第一款規(guī)定：“違反本法第三十條第一款、第三款規(guī)定設(shè)置入海

7、排污口的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令其關(guān)閉，并處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。”此外，根據(jù)水法水污染防治法海洋環(huán)境保護(hù)法河道管理?xiàng)l例等法條內(nèi)容，仍可以看到其他如水利部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)、海洋管理部門(mén)、河道部門(mén)等職權(quán)法條暫未修改，仍需等待下一階段法律的修訂。 守法方面：排污口設(shè)置、監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)的法定義務(wù) 根據(jù)長(zhǎng)江保護(hù)法第四十六條第二款規(guī)定：“磷礦開(kāi)采加工、磷肥和含磷農(nóng)藥制造等企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照排污許可要求，采取有效措施控制總磷排放濃度和排放總量；對(duì)排污口和周邊環(huán)境進(jìn)行總磷監(jiān)測(cè)，依法公開(kāi)監(jiān)測(cè)信息”。根據(jù)水污染防治法第二十二條規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和

8、其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)置排污口；在江河、湖泊設(shè)置排污口的，還應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)的規(guī)定。”第三十二條第二款規(guī)定：“排放前款規(guī)定名錄中所列有毒有害水污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)對(duì)排污口和周邊環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，排查環(huán)境安全隱患，并公開(kāi)有毒有害水污染物信息，采取有效措施防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)?！毕蛩w排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定設(shè)置、監(jiān)測(cè)排污口，以做到合法生產(chǎn)和排污。根據(jù)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法第二十一條第一款規(guī)定：“禁止在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)新建排污口?！苯逗Ｓ颦h(huán)境功能區(qū)管理辦法第十一條第三款

9、規(guī)定：“禁止在紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)和珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置新的排污口。本辦法發(fā)布前已經(jīng)設(shè)置的排污口，依法限期治理。”任何生產(chǎn)、生活主體不得在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)、珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口。排污口監(jiān)督管理存在的問(wèn)題立法層面：違法情形、罰則孤立，法條缺乏銜接 根據(jù)具體涉及排污口監(jiān)管的法條所規(guī)范的違法情形及其對(duì)應(yīng)的罰則來(lái)看，內(nèi)容較為孤立。在違法情形方面，目前法律中關(guān)于排污口監(jiān)管的規(guī)范暫不成體系，每部法律都側(cè)重于約束單方面的事項(xiàng)，不同法律間存在完全相同的違法情形的規(guī)定，比如水法和水污染防治法均規(guī)定了禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的內(nèi)容。在罰則方面，不同法律起罰點(diǎn)、強(qiáng)制手段

10、不同。例如，針對(duì)在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口同一種違法情形，水法中規(guī)定的地方人民政府起罰點(diǎn)是行政命令責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀，在逾期不改的情況下強(qiáng)制拆除恢復(fù)原狀并處5萬(wàn)10萬(wàn)元罰款數(shù)額，水污染防治法對(duì)此規(guī)定的起罰點(diǎn)是行政命令責(zé)令限期拆除并處10萬(wàn)50萬(wàn)元罰款數(shù)額，且水法是2016年修正，水污染防治法是2017年修正，二者的修正時(shí)間接近、修正程序相同，但是處罰力度明顯不同，這會(huì)造成法律實(shí)施、適用過(guò)程中的不公平。再如，關(guān)于違法設(shè)置排污口，在水法水污染防治法中強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定都是“拆除”，而海洋環(huán)境保護(hù)法則是用“關(guān)閉”排污口的語(yǔ)句，字面意思也可以理解為永久封堵，和拆除排污口視為同一種強(qiáng)制執(zhí)行手段，但會(huì)

11、造成不同主體適用過(guò)程中的不同理解。執(zhí)法層面：執(zhí)法主體、對(duì)象不明確，檢查機(jī)制不健全 一是執(zhí)法主體資格混亂，例如法律中涉及的行政主體包括“水行政主管部門(mén)”“流域管理機(jī)構(gòu)”“海洋行政主管部門(mén)”等，已經(jīng)跟目前的政策、機(jī)構(gòu)相沖突。生態(tài)環(huán)境部在關(guān)于審批事項(xiàng)與水利部移交的過(guò)程中，缺乏自己部門(mén)的部門(mén)規(guī)章參考，排污口審批的管理規(guī)定仍沿用原水利部2004年制定的入河排污口監(jiān)督管理辦法。二是執(zhí)法檢查對(duì)象不明確，法律不僅規(guī)定了入河（海）排污口，而且也規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法檢查的水污染物排放口，卻未對(duì)這兩個(gè)概念進(jìn)行有效區(qū)分。在排污口的管理過(guò)程中，存在很多地方的政策文件或者排污口的指示牌用排放口標(biāo)注的情況。例如，

12、在2018年中央環(huán)保督察期間，吉林出現(xiàn)了用“排放口”偷換概念躲避督察的真實(shí)案例。三是執(zhí)法檢查機(jī)制不健全，目前排污口檢查主要以河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制的巡查與群眾信訪舉報(bào)的問(wèn)題為線索，暫未與排污許可證、“雙隨機(jī)”或者專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)聯(lián)動(dòng)，未形成日常檢查工作機(jī)制。 守法層面：規(guī)范指引缺乏，檔案管理滯后 由于在生產(chǎn)生活過(guò)程中缺少相關(guān)規(guī)范的普及，企業(yè)或者個(gè)人不能很好地了解當(dāng)前環(huán)境政策、法律法規(guī)要求的內(nèi)容，不知道排污口能否設(shè)置、如何設(shè)置，缺乏規(guī)范指引企業(yè)、個(gè)人設(shè)置排污口。排污口檔案管理機(jī)制滯后，部分企業(yè)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境問(wèn)題的主管人員，或者涉及排污口的內(nèi)容沒(méi)有形成檔案，企業(yè)排污口基本信息不清晰，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)

13、也不清楚排污口相關(guān)情況，不能從源頭抓好排污口管理工作。提升排污口監(jiān)督管理成效的建議立法層面：從主體、事項(xiàng)、罰則方面修訂法律 根據(jù)當(dāng)前國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案，建議在法律的修訂過(guò)程中，厘清地方政府和生態(tài)環(huán)境部門(mén)的職責(zé)，避免相同事項(xiàng)出現(xiàn)多個(gè)責(zé)任部門(mén)，取消水利、海洋等部門(mén)原有的行政主體資格，明確生態(tài)環(huán)境部門(mén)作為唯一合法主體、其他部門(mén)參與制定技術(shù)規(guī)范的職權(quán)分工，各司其職。根據(jù)排污口違法事項(xiàng)規(guī)范的內(nèi)容，加強(qiáng)法律修訂過(guò)程中的法條銜接。根據(jù)違法事項(xiàng)的影響程度，公平合理設(shè)置后續(xù)法律修訂罰則的輕重程度，確保罰款數(shù)額銜接順暢、處罰種類(lèi)規(guī)范有效。 執(zhí)法層面：健全排污口檢查工作機(jī)制 生態(tài)環(huán)境

14、部要將排污口的工作系統(tǒng)化、全面化，完善相關(guān)部門(mén)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則，指引地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)、企業(yè)及個(gè)人規(guī)范做好排污口監(jiān)督管理工作，同時(shí)要將排污口的考核工作列入專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、中央生態(tài)環(huán)保督察中，定期檢驗(yàn)此項(xiàng)工作的成效。地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍要將排污口的檢查列入日常的“雙隨機(jī)”工作計(jì)劃中，并且根據(jù)每年排污口的取締、新增、變更情況對(duì)排污口實(shí)行動(dòng)態(tài)信息管理，確保所掌握的排污口污水排放信息真實(shí)準(zhǔn)確，更好地解決流域、海域污染源頭難尋的問(wèn)題。 守法層面：指導(dǎo)排污口設(shè)置，建檔立牌 指導(dǎo)排污口設(shè)置。地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)做好排污口監(jiān)管的企業(yè)指引手冊(cè)，組織實(shí)地培訓(xùn)，引導(dǎo)企業(yè)合法合規(guī)設(shè)置排污口。排污口建設(shè)要充分考慮便于樣品采集、便于監(jiān)測(cè)計(jì)量、便于日常環(huán)境監(jiān)督管理的要求。企業(yè)設(shè)立污染排污口必須向環(huán)境監(jiān)察部門(mén)報(bào)備。 建立排污口檔案。地方環(huán)境監(jiān)測(cè)站、執(zhí)法大隊(duì)要建立轄區(qū)內(nèi)企業(yè)排污口監(jiān)督管理