西方績(jī)效管理

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上政府績(jī)效評(píng)估在西方國(guó)家有近百年的歷史，但真正大規(guī)模引入政府管理中卻始于20世紀(jì)70年代。隨著政府規(guī)模的日益擴(kuò)大，各國(guó)政府普遍面臨著財(cái)政困境和社會(huì)對(duì)政府服務(wù)需求不斷擴(kuò)大的矛盾，因此，以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”為取向的行政改革運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家開始興起。新公共管理運(yùn)動(dòng)崇尚市場(chǎng)的力量，主張將分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果導(dǎo)向、顧客為本等企業(yè)管理理念引入到政府的內(nèi)部管理中來(lái)。在這一過程中，企業(yè)普遍流行的績(jī)效管理和評(píng)估工具也隨之被引入政府管理中來(lái)，成為推動(dòng)政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具。西方國(guó)家政府績(jī)效管理的發(fā)展從發(fā)展過程看，各國(guó)的政府績(jī)效管理也經(jīng)歷了一個(gè)不斷完善的過程。這里僅以英美兩國(guó)的政府

2、績(jī)效管理為例來(lái)加以說(shuō)明。英國(guó)是績(jī)效評(píng)估改革先驅(qū)。從1979年至1999年期間，英國(guó)政府對(duì)傳統(tǒng)公共行政體制進(jìn)行了一系列以新公共管理為主題的較為徹底的改革運(yùn)動(dòng)，主要以縮減政府管理范圍、規(guī)模和提高政府效率為目標(biāo)，并陸續(xù)出臺(tái)了雷納評(píng)審、部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)、財(cái)政管理新方案、下一步行動(dòng)、公民憲章以及競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量等重大改革。盡管這些改革并沒有被冠以績(jī)效管理或績(jī)效評(píng)估的名稱，但其中內(nèi)容基本都包含著績(jī)效評(píng)估的做法。自1999年以來(lái)，英國(guó)政府在原有基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步推動(dòng)了政府績(jī)效管理的發(fā)展。1999年，布萊爾政府提交給英國(guó)議會(huì)通過的地方政府法案賦予中央政府確定和發(fā)布地方政府都必須達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并通過“公共服務(wù)協(xié)

3、議”（Public Service Agree?鄄ment，簡(jiǎn)稱PSA）的形式評(píng)估地方政府是否達(dá)到其績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)以及確定評(píng)估方式。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，PSA是它們與中央政府之間通過協(xié)商談判達(dá)成的、涉及其績(jī)效管理目標(biāo)的契約性法律文件。PSA確定的績(jī)效目標(biāo)分為2類：一類是國(guó)家PSA目標(biāo)，一類是地方PSA目標(biāo)。前者是所有簽約者都必須在3年期限內(nèi)達(dá)到的績(jī)效管理目標(biāo)；后者是根據(jù)各地方的具體情況自行制定的、必須在一定期限內(nèi)（通常為2-3年）達(dá)到的績(jī)效管理目標(biāo)。這些目標(biāo)通常涉及地方政府的公共服務(wù)職能，如財(cái)務(wù)、住房、交通、教育等。美國(guó)的政府績(jī)效管理發(fā)展也較為成熟。1993年，克林頓總統(tǒng)上任伊始，就在聯(lián)邦政府實(shí)

4、施了戰(zhàn)略化的績(jī)效評(píng)估模式，成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)，并由國(guó)會(huì)立法通過了政府績(jī)效與結(jié)果法（The Government Performance and Results Act ，簡(jiǎn)稱GPRA），從而為美國(guó)聯(lián)邦政府各部門實(shí)施政府績(jī)效管理提供了法律實(shí)施依據(jù)。根據(jù)這部法律的要求，所有美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都必須根據(jù)各自具體情況制定未來(lái)5年的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告等三份文件。通過這三份文件，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解成年度目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，并通過績(jī)效評(píng)估對(duì)年度計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和報(bào)告。GPRA還試圖通過把每年的財(cái)政撥款同工作績(jī)效相聯(lián)系的方式來(lái)解決績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)問題。2002年，小布什就任總統(tǒng)后，又將績(jī)效評(píng)估工具

5、應(yīng)用到聯(lián)邦政府項(xiàng)目管理中，引入項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具（Program Assessing Rating ToolPART）。項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具主要是用來(lái)對(duì)跨部門項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，從而在聯(lián)邦政府范圍內(nèi)形成跨部門的項(xiàng)目績(jī)效比較，促進(jìn)聯(lián)邦項(xiàng)目整體績(jī)效水平的提高。奧巴馬政府上臺(tái)以后，又對(duì)原有的績(jī)效管理模式進(jìn)行重新調(diào)整。一是提出加強(qiáng)政府績(jī)效管理的三項(xiàng)戰(zhàn)略：利用績(jī)效信息來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)習(xí)和改善結(jié)果。部門領(lǐng)導(dǎo)設(shè)定少數(shù)優(yōu)先考慮的目標(biāo)，并且利用建設(shè)性的、以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的評(píng)審來(lái)促使組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)更好的結(jié)果與透明而持續(xù)、簡(jiǎn)明地進(jìn)行績(jī)效溝通。聯(lián)邦政府坦誠(chéng)地與公眾交流政府項(xiàng)目設(shè)定的優(yōu)先目標(biāo)、面臨的問題以及最新進(jìn)展，解釋過去發(fā)展

6、的背后成因、過去行動(dòng)的影響以及未來(lái)的計(jì)劃。部門將增強(qiáng)其從經(jīng)驗(yàn)和試驗(yàn)中學(xué)習(xí)的能力。增強(qiáng)解決問題的網(wǎng)絡(luò)。二是重新設(shè)置了績(jī)效管理的流程。美國(guó)管理與預(yù)算局和各部門設(shè)立的績(jī)效改善官一起設(shè)置了部門績(jī)效管理流程：每個(gè)部門設(shè)置3-8個(gè)高度優(yōu)先排序的目標(biāo)；確定負(fù)責(zé)每一個(gè)目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)者；制訂行動(dòng)計(jì)劃；季度更新；數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的績(jī)效評(píng)審；在績(jī)效門戶網(wǎng)站面向公眾及時(shí)更新。西方國(guó)家政府績(jī)效管理的主要特點(diǎn)在評(píng)估環(huán)境上，以新公共管理和政府再造運(yùn)動(dòng)為核心的行政改革為政府績(jī)效管理的應(yīng)用提供了廣闊的空間。應(yīng)該講，政府績(jī)效管理的廣泛運(yùn)用與西方國(guó)家倡導(dǎo)的以新公共管理和政府再造為理念的行政改革的大背景有著非常密切的關(guān)系。在傳統(tǒng)行政模式下，盡管

7、也或多或少地存在著一些績(jī)效評(píng)估工具，但直至上世紀(jì)80年代以來(lái)，績(jī)效管理才廣泛在公共管理領(lǐng)域備受推崇。新公共管理和政府再造運(yùn)動(dòng)的興起，使政府的結(jié)構(gòu)功能都發(fā)生了很大的變化，突出表現(xiàn)在分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果導(dǎo)向、顧客為本等方面的特點(diǎn)。這種市場(chǎng)化的改革方向，一定程度上改變了原有官僚體制的固有特征，使政府運(yùn)作更趨近于企業(yè)化。正是這種制度環(huán)境的變化，使績(jī)效評(píng)估技術(shù)在公共部門得到廣泛應(yīng)用。在評(píng)估的目的上，充分發(fā)揮績(jī)效管理的多重功效。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，政府績(jī)效管理的目的和功能具有多重性，績(jī)效管理在推進(jìn)政府戰(zhàn)略執(zhí)行、促進(jìn)行政改革、改進(jìn)內(nèi)部管理、引導(dǎo)公民參與、提高公共服務(wù)質(zhì)量等方面均發(fā)揮著積極的作用。但同時(shí)

8、，西方國(guó)家的政府績(jī)效管理模式又有很強(qiáng)的針對(duì)性，目的不同，采用的績(jī)效管理模式往往也不同，因此政府績(jī)效管理的模式呈現(xiàn)出多樣性的特征，一般很少有依靠一種模式“包打天下”，解決所有問題的情況。在評(píng)估主體上，強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體的多元化和公民的廣泛參與。發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效管理非常關(guān)注公眾和政府機(jī)關(guān)工作人員的廣泛參與，績(jī)效評(píng)估已成為公眾行政參與的有效渠道。從評(píng)估項(xiàng)目的選擇到評(píng)估內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的選擇與確定，到項(xiàng)目的實(shí)施過程的監(jiān)督、績(jī)效報(bào)告的公開透明等，都體現(xiàn)了廣泛的參與性。在評(píng)估過程中有公民和服務(wù)對(duì)象的廣泛參與，有政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的評(píng)估，也有社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效的考核。如美國(guó)馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院自19

9、97年以來(lái)與美國(guó)治理雜志合作，每年對(duì)各州或市的政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。在評(píng)估程序上，強(qiáng)調(diào)評(píng)估程序的法制化。許多發(fā)達(dá)國(guó)家都以國(guó)家立法的形式，規(guī)定了嚴(yán)格的績(jī)效管理程序和方法。1993年7月，美國(guó)頒布了政府績(jī)效與結(jié)果法，規(guī)定聯(lián)邦政府“每個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績(jī)效計(jì)劃和報(bào)告”，財(cái)政預(yù)算與政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果掛鉤。英國(guó)1997年頒布的地方政府法也規(guī)定，地方政府必須實(shí)行最佳績(jī)效評(píng)價(jià)制度，各部門每年都要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估工作，要有專門的機(jī)構(gòu)和人員及固定的程序。1997年澳大利亞議會(huì)通過了新的公共服務(wù)法案和財(cái)務(wù)管理與責(zé)任法案等法律，進(jìn)一步完善政府部門績(jī)效的責(zé)任管理機(jī)制，使結(jié)果導(dǎo)向的政府部門績(jī)效評(píng)估機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。在評(píng)估指

10、標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”是西方國(guó)家對(duì)過去在績(jī)效評(píng)估中過分強(qiáng)調(diào)“投入指標(biāo)”、“過程指標(biāo)”以及“產(chǎn)出指標(biāo)”的一種“糾偏”?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn)要以最終的服務(wù)效果和社會(huì)效益為導(dǎo)向。需要強(qiáng)調(diào)的是，“結(jié)果導(dǎo)向”本身并不排斥“過程”、“能力”等指標(biāo)。在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，不僅關(guān)注政府組織履行職責(zé)的最終效果，而且也同時(shí)關(guān)注為取得最佳效果的創(chuàng)新能力、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、行動(dòng)計(jì)劃等能力類和過程類指標(biāo)。在評(píng)估管理機(jī)構(gòu)上，重視成立專門的評(píng)估組織。發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估一般成立專門的機(jī)構(gòu)，具有組織性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，不僅便于與各方溝通和聯(lián)系以

11、收集各方信息，而且使得評(píng)估結(jié)果具有可靠性和權(quán)威性。還建立了專業(yè)績(jī)效評(píng)估組織對(duì)各部門的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估總結(jié)，有助于指導(dǎo)各個(gè)部門開展績(jī)效評(píng)估工作。美國(guó)1993年為有效實(shí)施政府績(jī)效與結(jié)果法，在聯(lián)邦政府專門成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)（NPR），而且在聯(lián)邦國(guó)會(huì)下還設(shè)有總審計(jì)署（GAO，2004年改稱為政府責(zé)任總署），同時(shí)從國(guó)會(huì)層面上專司對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估工作。澳大利亞于1994年成立了政府服務(wù)評(píng)估籌劃指導(dǎo)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督政府服務(wù)績(jī)效的評(píng)估工作。韓國(guó)同期也成立了由總統(tǒng)直接過問的經(jīng)營(yíng)診斷委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)政府部門績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)的開發(fā)，并對(duì)各部門及其工作進(jìn)行評(píng)估，就政府機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)制、制度創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)設(shè)置

12、提出相關(guān)建議。在評(píng)估信息溝通上，注重信息技術(shù)應(yīng)用和對(duì)績(jī)效信息的管理。美國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)為績(jī)效管理在公共部門的運(yùn)用提供了基本技術(shù)條件。NPR1993年提交的運(yùn)用信息技術(shù)改造政府的報(bào)告以及2002年電子政府法案，為NPR獲取客觀、準(zhǔn)確的績(jī)效信息提供了有效的技術(shù)保障。奧巴馬政府則在績(jī)效信息系統(tǒng)的開放性和技術(shù)改進(jìn)方面做了進(jìn)一步的努力。英國(guó)則早在1980年就在環(huán)境部引入“部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”（MINIS），充分利用信息技術(shù)手段為部長(zhǎng)做出決策和評(píng)價(jià)下屬提供了充分的事實(shí)依據(jù)。因此，加強(qiáng)和完善政府管理信息系統(tǒng)建設(shè)，可以為政府績(jī)效管理的有效使用提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持。（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授，全國(guó)政

13、府績(jī)效管理研究會(huì)常務(wù)理事）鏈接：縱觀各國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估，可以看出其多著重于對(duì)公共財(cái)政與公共項(xiàng)目、公共政策、人員和機(jī)構(gòu)等方面的評(píng)價(jià)，近年來(lái)政府績(jī)效評(píng)估趨于向縱深方向發(fā)展，更加側(cè)重于對(duì)政府整體績(jī)效和綜合績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了時(shí)代發(fā)展對(duì)行政改革的新要求。目前，各國(guó)政府績(jī)效考核主要包括以下內(nèi)容：公共財(cái)政績(jī)效評(píng)估財(cái)政審計(jì)制度是近代西方國(guó)家財(cái)政績(jī)效評(píng)估的萌芽。主要特點(diǎn)是對(duì)國(guó)庫(kù)支出合法性及合規(guī)性的審查，旨在提高政府部門和各機(jī)構(gòu)的工作效率，加強(qiáng)對(duì)各部門的內(nèi)部控制并保證責(zé)任落實(shí)到位，對(duì)資源進(jìn)行合理高效的分配，保證預(yù)算安排對(duì)于議會(huì)和公民的公開透明等。目前世界上近50個(gè)國(guó)家開展了比較規(guī)范的公共財(cái)政績(jī)效評(píng)估。其中英國(guó)、

14、美國(guó)和澳大利亞的公共財(cái)政評(píng)價(jià)體系相對(duì)比較成熟，建立了一套較為完善的法律法規(guī)體系來(lái)保證財(cái)政資金的支出和使用，通過相關(guān)法規(guī)明確了績(jī)效評(píng)估工作必須采用的規(guī)則、程序、評(píng)價(jià)內(nèi)容和方法、組織方式等。公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，主要是通過運(yùn)用項(xiàng)目等級(jí)評(píng)價(jià)工具對(duì)政府項(xiàng)目進(jìn)行比較評(píng)價(jià)，從而為項(xiàng)目的管理和預(yù)算提供依據(jù)。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方面取得的成就主要包括三個(gè)方面：第一，建立了層級(jí)式績(jī)效評(píng)估體系，即項(xiàng)目評(píng)價(jià)部門評(píng)價(jià)跨部門評(píng)價(jià)，改變了過去那種由某個(gè)部門孤立進(jìn)行的評(píng)價(jià)。第二，進(jìn)行比較績(jī)效評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)多在政府部門予以公布，以形成相互比較和競(jìng)爭(zhēng)。第三，績(jī)效評(píng)估與預(yù)算緊密結(jié)合，為項(xiàng)目和部門績(jī)效進(jìn)步提供了內(nèi)在動(dòng)力。公

15、共政策績(jī)效評(píng)估根據(jù)各國(guó)政府實(shí)行政策評(píng)價(jià)的情況，可以將其分為綜合政策評(píng)估和單項(xiàng)政策評(píng)估兩種類型。實(shí)行綜合評(píng)估的國(guó)家有日本、韓國(guó)、英國(guó)和法國(guó)等，其對(duì)公共政策的評(píng)估主要有以下特點(diǎn)：（1）明確一個(gè)具體部門負(fù)責(zé)。如日本由行政評(píng)價(jià)局實(shí)施；法國(guó)由國(guó)會(huì)、中央和地方行政機(jī)關(guān)、國(guó)家審計(jì)法院和其他地方審計(jì)法庭，以及專門的公共評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。（2）對(duì)公共政策評(píng)價(jià)要體現(xiàn)全面性和系統(tǒng)性。如英國(guó)對(duì)政府各部門的某項(xiàng)開支或其他政策建議在其實(shí)施之前進(jìn)行評(píng)價(jià)；日本對(duì)內(nèi)閣和政府各部的各項(xiàng)政策進(jìn)行全面深入的評(píng)價(jià)和對(duì)內(nèi)閣和政府各部實(shí)施的政策評(píng)價(jià)進(jìn)行再評(píng)價(jià)等。（3）制定具體法律規(guī)章作為保障。如英國(guó)的英國(guó)政策評(píng)估綠皮書、法國(guó)的研究政策與技

16、術(shù)開發(fā)的評(píng)估、日本的政策評(píng)估法等都為改革提供了有力保障。實(shí)行單項(xiàng)政策評(píng)估的國(guó)家很多。美國(guó)、荷蘭、加拿大、西班牙、德國(guó)、丹麥、挪威、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家實(shí)行了環(huán)境政策評(píng)價(jià)。新加坡等國(guó)家實(shí)行了住房政策評(píng)價(jià)。還有許多國(guó)家在土地政策、教育政策、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策的評(píng)價(jià)方面積極探索。機(jī)構(gòu)和人員績(jī)效評(píng)估對(duì)人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較完善的績(jī)效評(píng)估，是20世紀(jì)80年代以后，伴隨歐美各國(guó)政府改革，特別是建立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的機(jī)構(gòu)來(lái)提供公共服務(wù)開始的。如英國(guó)的執(zhí)行署、法國(guó)的責(zé)任中心、荷蘭或瑞典的行政署等都是這一時(shí)期改革的產(chǎn)物。這些執(zhí)行性機(jī)構(gòu)所提供的公共服務(wù)帶有可量化的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，于是建立和加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估，以制約、促進(jìn)高效服務(wù)，成為政府管理的重要手段。20世紀(jì)末英美等國(guó)的公務(wù)員制度發(fā)生了重大變革，逐漸廢除了公務(wù)員的資歷工資制，注重對(duì)政府工作人員進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為確定工資增加、職位變動(dòng)、獎(jiǎng)金等的主要因素。配合對(duì)機(jī)構(gòu)和人員的績(jī)效評(píng)估，許多國(guó)家下放財(cái)務(wù)和人事管理權(quán)，給地方管理者及第一線管理者更多的自主權(quán)限，建立績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的激勵(lì)機(jī)制。綜合性績(jī)效評(píng)估近年來(lái)，隨著政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的深入，各國(guó)開始對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行整合和提升。一是將績(jī)效評(píng)估運(yùn)用到戰(zhàn)略計(jì)劃的制訂與改進(jìn)、政府采購(gòu)、