行政法中的合理原則和比例原則

1、行政法中的合理原則和比例原則摘要：行政裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張和對(duì)行政裁量權(quán)控制的不斷加強(qiáng)，構(gòu)成了現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)重要脈絡(luò)。合理原則和比例原則就是兩大法系各自發(fā)展起來的、實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量權(quán)的有效控制的基本原則，它們使行政法從形式法治走向了實(shí)質(zhì)法治。關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán);合理原則;比例原則在早期的法治國中，行政權(quán)處于立法權(quán)的有效控制之下，“無法律則無行政”。這種嚴(yán)格法治主義使傳統(tǒng)的行政法把行政裁量視為暴政的同義詞，“法律終結(jié)的地方，便是暴政開始的地方”1(348頁)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政管理事務(wù)也日益繁雜，并越來越專門化、技術(shù)化。立法機(jī)關(guān)制定的法律已無法及時(shí)、全面、科學(xué)地對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)加以規(guī)范，行政裁量

2、不再被視為洪水猛獸，而被作為提高行政效率、實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正的有效措施積極地發(fā)展起來了。但行政裁量權(quán)的膨脹使傳統(tǒng)的公法控制手段無法有效地制約行政權(quán)力，從而對(duì)行政法治構(gòu)成了潛在的威脅，如何控制行政裁量權(quán)，便成為現(xiàn)代行政法中的一個(gè)核心內(nèi)容?？梢哉f，行政裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張和對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行控制的不斷加強(qiáng)，構(gòu)成了現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)重要脈絡(luò)。在謀求對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行有效控制的探索中，英美國家和大陸國家通過判例發(fā)展起了各具特色的審查原則，這就是英美法系的合理原則和大陸法系的比例原則。這兩大原則有著相似的目的和發(fā)展過程，卻又帶有各自的鮮明特點(diǎn)，共同為現(xiàn)代行政法理論的飛躍作出了積極的貢獻(xiàn)。一、合理原則(princip

3、leofreasonableness)合理原則存在的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)前提是：所有的權(quán)力均應(yīng)受法律限制?！敖⒃诜ㄖ位A(chǔ)上的制度中，無約束的政府裁量權(quán)是自相矛盾的命題”2(68頁)。在英國，合理原則的歷史可追溯至16世紀(jì)，1598年的魯克案首開其端。水利委員會(huì)在修復(fù)泰晤士河的河堤后僅對(duì)原告魯克課征修護(hù)費(fèi)，魯克因之提起訴訟，主張所有受益人應(yīng)公平負(fù)擔(dān)此修護(hù)費(fèi)，而不能僅因原告的土地緊鄰河流即令原告?zhèn)€人負(fù)擔(dān)所有開支。法院支持了原告的觀點(diǎn)。大法官科克認(rèn)為，雖然法律已授予水利委員會(huì)裁量權(quán)以決定修護(hù)費(fèi)用課征的對(duì)象和數(shù)額，但裁量的過程必須依據(jù)法律并合乎理性。“裁量是一種用以區(qū)分真實(shí)與虛假、正確與錯(cuò)誤、實(shí)體與影象、公

4、平與偽裝的科學(xué)，不能由行政機(jī)關(guān)按其自由意志和個(gè)人好惡來決定”3(395頁)。韋德認(rèn)為，這就是合理原則之濫觴。此后，又陸續(xù)有若干案例重申了魯克案的精神，確立了行政裁量得由法院審查的先例。其審查基礎(chǔ)是適當(dāng)(sound)、公正(justice)等，還沒有直接使用合理(reasonable)一詞。直至1666年，法院在審查芬斯水利委員會(huì)案時(shí)，認(rèn)為該委員會(huì)顯然以不合理的程序作出行政決定，因此法院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查。這是首次使用“合理”作為審查行政裁量的基礎(chǔ)。到20世紀(jì)上半葉，合理原則已相當(dāng)成熟，法官們明確地將“不相關(guān)的考慮(irrelevantconsideration)”、“未考慮相關(guān)因素(failin

5、gtotakeaccountofrelevantconsiderations)”、“不合乎理性(irrationality)”“惡意(badfaith;malice)”等視為不合理。不過，至此時(shí)止，法院適用合理原則時(shí)仍然只注重裁量程序是否有瑕疵、有沒有超越自然公正的程序性要求。在1948年的韋德內(nèi)斯伯里案件中，才終于突破了這一界限。在這個(gè)案件中，法院并未發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有程序上的瑕疵，但格林法官認(rèn)為，法院對(duì)于行政處分的審查，不但有形式審查權(quán)，而且有實(shí)質(zhì)審查權(quán)。對(duì)于荒謬(absurd)的行政裁量，法院有權(quán)干預(yù)。這就是著名的“韋德內(nèi)斯伯里不合理性”或“韋德內(nèi)斯伯里原則”。傳統(tǒng)英國行政法上的司法審查范圍

6、由是得以大幅度擴(kuò)展4(180185頁)。1968年的帕德菲爾德案為合理原則開創(chuàng)了新紀(jì)元。英美國家傳統(tǒng)上采用“公共義務(wù)原則(publicdutyrule)”，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅對(duì)國家或公眾而非對(duì)公民個(gè)人負(fù)有法律義務(wù)，因此，無論在理論上還是實(shí)務(wù)中，均否認(rèn)公民對(duì)于行政裁量權(quán)的行使有介入請(qǐng)求權(quán)，從而當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于行使裁量權(quán)時(shí)也不得向法院尋求救濟(jì)。在帕德菲爾德訴農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品大臣的案件中，法官丹寧和里德認(rèn)為：部長有權(quán)利更有義務(wù)正確行使裁量權(quán)以實(shí)現(xiàn)該法律的政策(thepolicyoftheAct)，裁量權(quán)的行使并非不受拘束(notunfettered)，乃有積極行使之法律義務(wù)，從而使英美國家也發(fā)展出了類似大

7、陸法的“行政介入請(qǐng)求權(quán)”。丹寧大法官認(rèn)為：“在我們的行政法中，此案是一個(gè)里程碑?！?(115頁)。1985年，在GCHQ案件(GovernmentCom municationHeadquaters)中，合理原則不僅擴(kuò)展到了傳統(tǒng)上不受司法審查的國王特權(quán)領(lǐng)域，而且注入了比例原則的內(nèi)容4(191194頁)。就這樣，經(jīng)過司法判例幾個(gè)世紀(jì)的不斷演進(jìn)，合理原則的內(nèi)涵從程序?qū)彶閿U(kuò)展到實(shí)質(zhì)審查，從行政機(jī)關(guān)的積極裁量行為擴(kuò)展到消極裁量行為，使之不斷豐富和完善起來。據(jù)臺(tái)灣學(xué)者林惠瑜概括，合理原則包括下列相互交叉的概念：不適當(dāng)之動(dòng)機(jī)或目的，考慮不相關(guān)之因素，未考慮相關(guān)因素，不合乎理性，荒謬，惡意，不誠實(shí)，恣意，反復(fù)

8、無常，過分，禁止反言之違反，忽視公共政策，法律期待之違反，違反比例原則，法律解釋錯(cuò)誤4(197頁)。這些概念從不同角度對(duì)裁量權(quán)的不適當(dāng)行使進(jìn)行了描述。合理原則極大地豐富和發(fā)展了行政法學(xué)理論。韋德認(rèn)為：“合理性原則已成為近年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一，它在實(shí)體方面對(duì)行政法的貢獻(xiàn)與自然公正原則在程序法方面的貢獻(xiàn)相同?！?(6667頁)二、比例原則(principleofproportionality)比例原則的基本內(nèi)涵是行為的手段和目的的關(guān)系必須適當(dāng)，國家在基于公共利益的需要而對(duì)人民科以負(fù)擔(dān)時(shí)，不能過度侵害人民的利益。這一基本思想在其他國家的民主思想中也有體現(xiàn)，但以德國為首的大陸國家

9、把它發(fā)展成為一套結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)涵豐富、思想深入的理論。18世紀(jì)末期，受法國大革命的影響，德國在一系列司法宣言中明確了國家僅得在必要情形下限制個(gè)人自由。1882年，在著名的十字架山案件中，柏林警方規(guī)定十字架山附近的居民建筑房屋不得越過一定高度，以免阻礙柏林市民眺望建在十字架山上的勝利紀(jì)念碑。普魯士高等法院認(rèn)為，警察機(jī)關(guān)未得法律授權(quán)，不得為不必要的措施，因而判決其制定的建筑禁令無效。由此發(fā)展出作為比例原則核心內(nèi)容之一的必要性原則。德國行政法之父奧托梅耶在其著作中強(qiáng)調(diào)了“警察權(quán)力不可違反比例原則”(1895年德國行政法)。弗雷納爾對(duì)比例原則進(jìn)行了更詳細(xì)的論述，并提出了“警察不可以炮擊雀”的名言。此后，

10、在德國公法學(xué)者的努力下，比例原則的內(nèi)容進(jìn)一步發(fā)展起來。至威瑪時(shí)代，各邦的警察行政法普遍采納了比例原則。可見，比例原則在其發(fā)韌之初，主要是對(duì)警察干預(yù)行政加以控制。至1958年聯(lián)邦憲法法院在藥房案中正式確認(rèn)比例原則具有憲法位階，并作為檢驗(yàn)國家行為是否合憲的基準(zhǔn)6(144149)(120122頁)。比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使二者處于適度的比例。按照通說，可以將其劃分為適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)部分。所謂適當(dāng)性原則，是指行政機(jī)關(guān)所采取的措施必須能

11、實(shí)現(xiàn)行政目的或者至少有助于達(dá)到目的，亦即在目的手段關(guān)系上必須適當(dāng)。所謂必要性原則，又稱最少侵害原則或最溫和手段原則，它要求在幾個(gè)可以達(dá)到行政目標(biāo)的適當(dāng)手段中，必須選擇對(duì)公民基本權(quán)利侵害最少的措施。所謂狹義比例原則，也叫禁止過分原則，它要求行政措施對(duì)公民造成的損害不得過分大于給社會(huì)帶來的利益。這三個(gè)原則相互聯(lián)系又各有側(cè)重，組成了比例原則的三級(jí)臺(tái)階。法院在適用比例原則時(shí)，首先審查適當(dāng)性，明確采取的手段是否適當(dāng)，以此作為后兩個(gè)原則適用的前提。其次是審查必要性，看所采取的措施是否在幾個(gè)具有相同有效性的措施中侵害最小。最后是審查相稱性，要求行政機(jī)關(guān)即使已經(jīng)選擇了幾個(gè)措施中最溫和的一種，也還是要在實(shí)施這一

12、措施時(shí)防止過分的侵害7(87頁)。比例原則在大陸法系有著深遠(yuǎn)的影響，荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本和我國臺(tái)灣都在其行政程序法或其他相關(guān)法律中明確規(guī)定了比例原則。法國雖然沒有在成文法中對(duì)比例原則加以明確，但行政法院在審查行政行為的合法性時(shí)，也要求行政活動(dòng)必須符合公共利益和法定目的，其手段只能在維持公共秩序必要的范圍內(nèi)和相當(dāng)于危害的嚴(yán)重程度內(nèi)才合法8(469473頁)。由于德、法等國在歐盟的重要作用，歐洲法院也采納了比例原則，并對(duì)英國的合理原則的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。臺(tái)灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，與民法中的誠信原則一樣，屬帝王條款9(62頁)。三、合理原則和比例原則的比較分

13、析從內(nèi)容上看，合理原則經(jīng)過400年的發(fā)展，積累了大量判例，內(nèi)容遠(yuǎn)比比例原則豐富，特別是1985年GCHQ案件中，迪普洛克法官正式將比例原則注入合理原則后，合理原則已經(jīng)涵蓋了比例原則的基本精神，但由于缺乏成文法的傳統(tǒng)，這種由判例積累起來的合理原則內(nèi)容雖多卻失之龐雜?！拔覀儗ふ也坏胶侠硇曰蛘叻抢硇詻Q定的更確切的標(biāo)準(zhǔn)，無論怎樣地被定義，我們經(jīng)常面臨一連串的幾乎不能緩解混亂的行政過錯(cuò)”4(449頁)。而比例原則在憲法法院判例的基礎(chǔ)上，經(jīng)過德國公法學(xué)者的提煉，更加系統(tǒng)化、理論化。它緊緊抓住“手段目的”關(guān)系這個(gè)核心，三個(gè)亞原則各有側(cè)重而又相互銜接構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體。在適用范圍上，合理原則一直只適用于

14、干預(yù)行政的裁量領(lǐng)域，而比例原則雖然也發(fā)軔于警察行政且歷史遠(yuǎn)沒有合理原則悠久，但發(fā)展卻比后者更快1958年以后，比例原則不僅是審查行政裁量行為的基本標(biāo)準(zhǔn)，還是立法、司法等一切國家行為共同遵循的原則，成為具有憲法位階的基本原則。我國也有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)代的給付行政、福利行政中體現(xiàn)比例原則的精神10.在適用方法上，由于英美國家嚴(yán)格的權(quán)力分立憲政模式，法院不能侵犯議會(huì)委任的公共當(dāng)局作決定的自由裁量權(quán)，因此，合理原則是在越權(quán)無效原則的范圍內(nèi)適用。法院假定議會(huì)不能有授權(quán)不合理行為的意圖，這樣，不合理的行為便是越權(quán)的，因而是無效的。法院不能僅按自己對(duì)案件的理解進(jìn)行判決，如果決定是在合理的限度以內(nèi)，法院就無權(quán)

15、干預(yù)，即使法院認(rèn)為該決定并不明智?！皟蓚€(gè)合理的人可以對(duì)同一事件得出完全相反的結(jié)論，且不能指責(zé)這兩個(gè)相反的結(jié)論有任何不合理”2(77頁)。從諸多對(duì)不合理的表述也可以看出，法官對(duì)于合理原則的適用是相當(dāng)克制的。英美國家的合理原則實(shí)際上是以法院對(duì)法律所作的解釋為標(biāo)準(zhǔn)，劃分正確行使裁量權(quán)和濫用裁量權(quán)的界限，從而在有效控制行政裁量權(quán)和保證行政效率方面達(dá)到平衡。而德國傳統(tǒng)上行政權(quán)十分強(qiáng)大，在經(jīng)歷了二戰(zhàn)的噩夢(mèng)后，為了保護(hù)公民權(quán)利免受行政權(quán)的侵害，德國用基本法(第十九條)的形式建立了一個(gè)全面的沒有漏洞的、有效的法律保護(hù)，因而傾向于賦予法院強(qiáng)大的審查權(quán)。德國行政法院和憲法法院在運(yùn)用比例原則時(shí)不僅可以就法律問題和記

16、錄表面錯(cuò)誤進(jìn)行審查，而且可以深入到行政行為內(nèi)部，并且在必要時(shí)，用自己的決定代替行政機(jī)關(guān)的結(jié)論8(65頁)正因?yàn)槿绱耍M管受歐盟法的影響，對(duì)比例原則產(chǎn)生了濃厚的興趣，但在采納時(shí)采取了十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。他們認(rèn)為，比例原則對(duì)行政行為全面審查的積極姿態(tài)“將會(huì)危及整個(gè)英國行政法的理論基礎(chǔ)”“引起制度和觀念問題”1(357頁)。從著重控制羈束行政行為到著重控制裁量行政行為，從要求行政權(quán)的行使符合法律的形式規(guī)定，到要求符合法律的內(nèi)在精神，行政法實(shí)現(xiàn)了從形式法治到實(shí)質(zhì)法治的飛躍。合理原則和比例原則的意義就在于它們起到了實(shí)質(zhì)意義法治原則的作用?！皬姆ㄖ螄突緳?quán)利的基本要求或?qū)嵸|(zhì)精神出發(fā)，以實(shí)質(zhì)性規(guī)則特有的伸

17、縮性和廣泛的適用性，解決法治國原則運(yùn)用中的大量實(shí)際問題，使成文法制度難以避免的法律漏洞得到彌補(bǔ)，缺陷得到克服，使法治國原則更有普遍意義，能夠在社會(huì)生活中得到更深刻廣泛的應(yīng)用”11(3132頁)。我國的行政法治建設(shè)起步較晚，對(duì)行政合理性問題殊少關(guān)注。對(duì)合理原則與比例原則進(jìn)行深入的分析研究，對(duì)于我國行政法律制度的完善和行政法理論的豐富和發(fā)展，都將起到積極的作用。注釋：這一翻譯其實(shí)并不準(zhǔn)確，也并未統(tǒng)一。有的學(xué)者譯為“平衡原則”(于安)，有的學(xué)者譯為“均衡原則”(王桂源)，有的譯為“相稱原則”(劉文靜)。究其實(shí)質(zhì)，“相稱”更能滿足“達(dá)”的要求。但為避免誤解，這里按目前學(xué)界通行的說法，稱為比例原則。參考文獻(xiàn):1轉(zhuǎn)引自：楊偉東 行政裁量問題探討A.羅豪才 行政法論叢：第3卷C.北京：法律出版社，2000。2(英)威廉韋德 行政法M.徐柄，等譯 北京：中國大百科全書出版社，1997。4林惠瑜 英國行政法上的