“政府采購(gòu)最新”新論

1、“政府采購(gòu)”新論-財(cái)會(huì)研究 邊俊杰 1999/10對(duì)政府采購(gòu)涵義的重新界定，對(duì)政府采購(gòu)目標(biāo)的重新認(rèn)識(shí)，以及如何對(duì)政府采購(gòu)機(jī)制進(jìn)行完善當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度在顯示巨大經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)效益的同時(shí)，也出現(xiàn)了一錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和做法。筆者認(rèn)為：為了規(guī)范我國(guó)政府采購(gòu)制度，至少有三點(diǎn)必須重新加以認(rèn)識(shí)和完善。 一、對(duì)政府采購(gòu)涵義的重新界定 各地在實(shí)施采購(gòu)制度時(shí)，對(duì)“政府采購(gòu)”的界定并不十分確切和統(tǒng)一。如有的這樣表述：“政府采購(gòu)是指為了開(kāi)展日常的政務(wù)活動(dòng)或者為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的需要，以確定、規(guī)范方式和程序，購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的行為?！倍械亩x“納入本省預(yù)算管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，為了完成本單位管理或

2、者開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)以及提供公共服務(wù)的需要，購(gòu)買(mǎi)商品或者接受服務(wù)的行為?！钡鹊取Ｓ捎趯?duì)政府采購(gòu)涵義的理解不同，各地在具體實(shí)施中把握的方向，采購(gòu)的行為也不盡相同，采購(gòu)主體混亂，這與我國(guó)建立統(tǒng)一有序的政府采購(gòu)制度的初衷大相徑庭。因此，為了使政府采購(gòu)制度走向規(guī)范化，有必要針對(duì)中國(guó)國(guó)情對(duì)政府采購(gòu)涵義予以重新界定。 政府采購(gòu)源于西方，從無(wú)到有，有其歷史發(fā)展過(guò)程。早在18世紀(jì)末、19世紀(jì)初的自由資本主義時(shí)期，一些國(guó)家政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)樯鐣?huì)公眾提供公共服務(wù)，相繼實(shí)行了政府采購(gòu)制度。如英國(guó)在1872年首先設(shè)立政府文具公用局，作為政府部門(mén)所需辦公用品采購(gòu)的機(jī)構(gòu)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府采購(gòu)的適用范圍擴(kuò)大，

3、涵義也與過(guò)去大不相同。換言之，真正完整意義上的政府采購(gòu)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，并且各國(guó)情況有所區(qū)別。 就中國(guó)國(guó)情而言，重新界定政府采購(gòu)的涵義最起碼應(yīng)注意四點(diǎn)：第一，由各級(jí)財(cái)政供應(yīng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)行預(yù)算管理的單位，不僅僅是政府機(jī)關(guān)為主，還包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及政黨組織、社會(huì)團(tuán)體和事業(yè)單位等等。第二，在我國(guó)不僅有預(yù)算內(nèi)資金，還有大量的屬于財(cái)政性資金的預(yù)算外資金。第三，在我國(guó)需要納入政府采購(gòu)管理的各個(gè)預(yù)算管理單位，現(xiàn)在絕大多數(shù)是由財(cái)政以及貨幣形式向其供給經(jīng)費(fèi)，再由各個(gè)單位分散采購(gòu)，損失浪費(fèi)很大。第四，中國(guó)加入世貿(mào)組織在即，隨著我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的逐步開(kāi)放，保護(hù)民族工業(yè)問(wèn)題也應(yīng)值得考慮。 鑒于

4、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情，關(guān)于政府采購(gòu)的真正涵義應(yīng)這樣重新界定：“所謂政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位，使用財(cái)政性資金獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。”（財(cái)政部條法司王家林）。這一界定基本上可以反映政府采購(gòu)的實(shí)質(zhì)，在實(shí)際操作中有利于全面規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，明確政府采購(gòu)的主管機(jī)關(guān)和加強(qiáng)管理監(jiān)督，促使其健康發(fā)展。 二、對(duì)政府采購(gòu)目標(biāo)的重新認(rèn)識(shí) 就近兩年各地試行政府采購(gòu)的情況來(lái)看，追求其巨大開(kāi)支的節(jié)約是各地政府最大動(dòng)因，這一動(dòng)力為推動(dòng)一項(xiàng)新政策作前奏是極其必要的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，單單重視效率節(jié)支則屬政府采購(gòu)目標(biāo)短期化行為。對(duì)于這樣的偏頗，應(yīng)予以重新認(rèn)識(shí)并加以糾正。 西方發(fā)達(dá)國(guó)

5、家在實(shí)施政府采購(gòu)時(shí)，節(jié)支并不是其唯一的目的，這些國(guó)家比較成熟的采購(gòu)目標(biāo)一般有三個(gè)：政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)有效性；促進(jìn)政府采購(gòu)中的廉潔和公眾對(duì)采購(gòu)制度的信心；促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?？梢?jiàn)政府采購(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中具有巨大的杠桿作用，國(guó)家和地方對(duì)此應(yīng)加強(qiáng)認(rèn)識(shí)。 根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍原理，國(guó)家投資是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素，政府采購(gòu)可為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新的生產(chǎn)要素。投資需求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有一定的拉動(dòng)和抑制作用。政府采購(gòu)需要購(gòu)買(mǎi)投資品和勞務(wù)，這能夠促進(jìn)企業(yè)的生產(chǎn)增長(zhǎng)，擴(kuò)大就業(yè)。投資需求大，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)刺激也大；相反則對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有抑制作用。如果盲目投資，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，不但不能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，作為一種高

6、效的消費(fèi)方式，政府應(yīng)積極支持，擴(kuò)大政府采購(gòu)，縮減財(cái)政開(kāi)支，從而在社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中有效地發(fā)揮調(diào)控作用。在今后的做法上，應(yīng)規(guī)范固定資產(chǎn)投資行為，擴(kuò)大內(nèi)需，并建立健全對(duì)違紀(jì)購(gòu)買(mǎi)控購(gòu)商品的處罰規(guī)定等相關(guān)制度。 三、對(duì)政府采購(gòu)機(jī)制的繼續(xù)完善 從目前各地政府采購(gòu)機(jī)制來(lái)看，要達(dá)到以上所述目標(biāo)，采購(gòu)機(jī)制尚須進(jìn)一步加以完善。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“職能界定權(quán)力約束輿論監(jiān)督”是行之有效的機(jī)制。 1、采購(gòu)處職能界定。 采購(gòu)主體集中采購(gòu)的采購(gòu)處處于什么地位，是政府采購(gòu)首先要解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為采購(gòu)處只能是一個(gè)組織管理機(jī)構(gòu)，而不具備采購(gòu)決定權(quán)。采購(gòu)權(quán)力應(yīng)是招標(biāo)團(tuán)，而非采購(gòu)處。因此采購(gòu)處只能作為一個(gè)組織管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)采購(gòu)商

7、品的統(tǒng)計(jì)、招標(biāo)人員的組織、市場(chǎng)行情的提供、物質(zhì)的管理、分發(fā)及監(jiān)督等。他們的激勵(lì)約束機(jī)制應(yīng)與政府公務(wù)員一樣，靠“皇糧”及地位的變遷。 2、招標(biāo)人員的權(quán)力約束。 關(guān)于激勵(lì)約束機(jī)制的建立應(yīng)從三方面入手。第一，建立招標(biāo)人員組成的聘用制。這樣具有很大優(yōu)越性：首先可根據(jù)招標(biāo)的內(nèi)容招聘擁有豐富信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人，組成招標(biāo)團(tuán)，無(wú)須另付成本即可使用。其次，聘用制具有靈活性，可將聘任期的表現(xiàn)作為今后續(xù)聘、解聘的根據(jù)，以其預(yù)期收益的變化作為激勵(lì)和約束。最后是聘用制的非專(zhuān)職化可以阻止賣(mài)方進(jìn)行幕后活動(dòng)的信息獲得。第二，建立激勵(lì)機(jī)制。由于政府采購(gòu)目標(biāo)的多樣性，顯然用單一的價(jià)格指標(biāo)不能達(dá)到采購(gòu)目的。因此，政府部門(mén)對(duì)這一指標(biāo)的確定，在以價(jià)格為主的前提下，還必須考慮到質(zhì)量社會(huì)效益及某一宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)行等諸方面因素。第三，建立匿名確定制。為了切斷賣(mài)方和買(mǎi)方的權(quán)力實(shí)行者招標(biāo)人員的聯(lián)系，可采用匿名確定制，即不向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)人員，從而避免招標(biāo)人員產(chǎn)生道德危險(xiǎn)因素，損害政府利益。 3、業(yè)務(wù)公開(kāi)，接受社會(huì)輿論的監(jiān)督。 由于使用者與采購(gòu)者沒(méi)有直接的約束關(guān)系，因此政府采購(gòu)的約束只能來(lái)自自己設(shè)計(jì)的約束機(jī)制。業(yè)