我國食品安全監(jiān)管失靈探析

1、https:/我國食品安全監(jiān)管失靈探析我國食品安全監(jiān)管失靈探析摘要：近年我國食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管工具“失靈”成為常態(tài)。從政府工具的視角探究緣由，影響因素較為復(fù)雜，包括工具因素、實(shí)施者與目標(biāo)群體形成的內(nèi)部環(huán)境因素、轉(zhuǎn)型期地方社會(huì)生態(tài)所構(gòu)成的外部環(huán)境因素，它們對(duì)工具的應(yīng)用產(chǎn)生著不同程度的影響。洞悉各因素發(fā)生作用的內(nèi)在機(jī)理，亟需建立監(jiān)管工具應(yīng)用的長效機(jī)制，優(yōu)化地方社會(huì)生態(tài)，具體從價(jià)值層面、技術(shù)層面、行為者約束及社會(huì)環(huán)境層面著手，提高食品安全監(jiān)管工具正確應(yīng)用的程度，確保食品安全。關(guān)鍵詞：政府工具；實(shí)施者；目標(biāo)群體；社會(huì)生態(tài)前言近年來，食品安全問題已成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，食品安全事件頻繁發(fā)生，我國的食品

2、安全問題似乎陷入了媒體曝光一政府整治一死灰復(fù)燃的陷阱之中。這不僅僅是食品安全領(lǐng)域的問題，更鮮明地反映了轉(zhuǎn)型期中國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化中的問題，包括權(quán)力與資本的利益鏈條，社會(huì)的市場化，道德滑坡等問題，需要政府、企業(yè)、公民的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。國內(nèi)關(guān)于食品安全問題的研究頗為豐富，學(xué)者們分別從政府監(jiān)管的主體角度，食品安全的制度與技術(shù)問題角度，利益相關(guān)者角度，地方政府的擾動(dòng)等角度剖析與解釋了食品安全問題的成因。各個(gè)分析視角為探究食品安全問題及其對(duì)策提供了思路，筆者從政府工具的角度，對(duì)工具應(yīng)用的技術(shù)及其內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，以期對(duì)食品安全監(jiān)管工具“失靈”問題予以深入地解讀，增強(qiáng)對(duì)工具應(yīng)用及其社會(huì)情境復(fù)雜性

3、認(rèn)識(shí)，為食品安全監(jiān)管提供新的思路。一、政府工具的應(yīng)用這里的工具是指政府外部的、政府作用于社會(huì)的工具，又稱治理工具、政策工具，是政府實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的手段。由于工具這一研究途徑更直接的與“政府如何做”問題緊密相關(guān)，反映了政府的活動(dòng)過程，于是工具 作為理論與實(shí)踐之間的橋梁，逐漸作為政府管理手段，也成為政府實(shí)現(xiàn)其職能的方式。20 世紀(jì)70 年代之后，隨著政府職能擴(kuò)張，政策的實(shí)施過程變得日益復(fù)雜，西方學(xué)者開始關(guān)注工具，注重對(duì)政府過程的技術(shù)考量。工具的研究經(jīng)歷了工具主義到建構(gòu)主義的演變，從單一的工具 目標(biāo)到工具的主觀設(shè)計(jì)、客觀的社會(huì)環(huán)境、背景分析，從工具的認(rèn)知到選擇、應(yīng)用的實(shí)踐研究。工具主義作為經(jīng)典的工具研

4、究方法，主張工具的性質(zhì)與特征主導(dǎo)著政策活動(dòng)的過程，工具的特質(zhì)與功能決定了其實(shí)施的目標(biāo)與效果。這種分析方法凸出了工具的中心地位，具有工具至上主義的傾向。其后的工具論從考察工具應(yīng)用的環(huán)境與背景視角來分析，對(duì)相關(guān)的環(huán)境變數(shù)進(jìn)行了分析。建構(gòu)主義認(rèn)為工具的選擇與目標(biāo)問題的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)主觀的過程，由此主觀因素走進(jìn)了工具研https:/究者的視野，人們開始關(guān)注各種因素組成的系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)?？梢?，工具研究的途徑由工具內(nèi)轉(zhuǎn)向工具外，逐漸關(guān)注主客觀的社會(huì)背景及環(huán)境因素。工具的應(yīng)用是工具方法論的落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)工具價(jià)值的歸宿。在工具應(yīng)用中，工具扮演著重要的角色，同時(shí)，“實(shí)際的實(shí)施活動(dòng)和效果并不是僅僅由工具的特征所決定的，還由

5、這些工具應(yīng)用的環(huán)境所決定的相關(guān)的環(huán)境變數(shù)：實(shí)施組織、目標(biāo)群體以及一政策領(lǐng)域的其他政策工具和特征?！惫ぞ卟豢赡茏约航M織實(shí)施，主體不可缺少，包括實(shí)施者與參與者，除此之外具體的時(shí)空環(huán)境變量也是需要考慮的重要因素。若以工具為主線，根據(jù)各要素對(duì)工具的作用力、影響程度不同，可以劃分為兩個(gè)層次：一個(gè)是由工具的實(shí)施者、目標(biāo)群體構(gòu)成的內(nèi)部環(huán)境，其對(duì)工具發(fā)揮著直接的作用；一個(gè)是外部環(huán)境即社會(huì)環(huán)境，其通過影響內(nèi)部環(huán)境發(fā)揮作用。這樣，我們能更清晰地把握諸多因素發(fā)生作用的機(jī)理。二、食品安全監(jiān)管“失靈"的工具因素分析在食品安全問題中，監(jiān)管工具的技術(shù)性因素起著重要的作用，工具的特性、應(yīng)用方式、應(yīng)用規(guī)律等都

6、在不同程度上影響工具應(yīng)用的效應(yīng)。（一）管制工具的“捕獲”工具是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、解決問題的手段，不同的工具功能與特征也是不同的。監(jiān)管屬于政府的管制性工具，具有較強(qiáng)的政府干預(yù)性、直接性，一定程度上會(huì)造成資源配置的扭曲。根據(jù)“政府管制俘獲理論”，管制性工具極易產(chǎn)生政府被利益相關(guān)者捕獲而導(dǎo)致政府失靈、管制失靈。如麥迪遜所言“任何政府都是由人建立的而不是天使建立，也不是由天使統(tǒng)治的。天使是公正無私的，理性的；而人熱衷于利用政府的權(quán)力擴(kuò)大私人的利益?！痹诶娴尿?qū)動(dòng)下，監(jiān)管者存在被捕獲的可能性，導(dǎo)致監(jiān)管失靈。在食品安全監(jiān)管中，往往存在此現(xiàn)象，而這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性大多由社會(huì)成員來承擔(dān)，政府與企業(yè)的相關(guān)責(zé)任并沒有

7、凸顯。（二）運(yùn)動(dòng)式的工具應(yīng)用方式工具的應(yīng)用方式影響著工具的應(yīng)用效果。運(yùn)動(dòng)式初始是作為一種臨時(shí)性方式解決臨時(shí)性問題的。然而卻成為常規(guī)，作為解決食品安全 這一具有持續(xù)性、日常性問題的方式。由于管制工具的成本較高，運(yùn)動(dòng)式的管理方式雖然可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量在短時(shí)期內(nèi)對(duì)于凸出問題予以查處，短期內(nèi)收到良好的效果，但是食品安全作為一個(gè)常規(guī)性問題，依靠臨時(shí)性的突擊方式是不能有效解決的。如何形成食品安全監(jiān)管的長效機(jī)制才是長久之計(jì)，以避免上演“死灰復(fù)燃”的食品安全事件。同時(shí)，工具的形式過于單一化，食品安全監(jiān)管中，單靠政府監(jiān)管的強(qiáng)制性工具，不能有效解決問題。（三）工具的效果遞減因素https:/政府工具的應(yīng)用是個(gè)動(dòng)態(tài)的

8、過程，受到效果遞減法則與政策積累法則的約束。其中，效果遞減法則是指一些工具會(huì)隨著時(shí)間的推移，應(yīng)用效果減弱，因?yàn)楣ぞ叩膽?yīng)用對(duì)象有學(xué)習(xí)的能力，他們會(huì)學(xué)會(huì)如何應(yīng)對(duì)工具，采取行動(dòng)規(guī)避對(duì)自身不利的方面。在食品安全監(jiān)管中，被監(jiān)管者已習(xí)得、掌握了監(jiān)管這一工具發(fā)生作用的方式、方法及規(guī)律，故而能夠找到規(guī)避的策略，會(huì)隱藏、逃避生產(chǎn)或者經(jīng)營鏈中的問題，致使工具應(yīng)用的效果逐漸減弱。如何采取有效措施降低這種遞減效應(yīng)，提高工具應(yīng)用效果是管理者的重要職責(zé)。除此之外，實(shí)踐中往往存在工具理性的擴(kuò)張問題，即為了監(jiān)管而監(jiān)管，目標(biāo)被工具所淹沒，最終食品安全問題沒有得到解決。三、工具應(yīng)用的環(huán)境分析工具的應(yīng)用受到內(nèi)、外部環(huán)境不同程度的影

9、響，多數(shù)學(xué)者會(huì)更多的關(guān)注其內(nèi)部環(huán)境，其實(shí)，外部環(huán)境即轉(zhuǎn)型期的地方社會(huì)生態(tài)也是不可忽視的重要因素。（一）內(nèi)部環(huán)境：實(shí)施者與目標(biāo)群體因素1.實(shí)施主體與目標(biāo)群體存在著關(guān)聯(lián)性問題。實(shí)施主體與目標(biāo)群體的關(guān)聯(lián)性、依賴性，會(huì)阻止或改變工具的執(zhí)行，出現(xiàn)“治理工具被正確應(yīng)用的程度”。每一個(gè)行為者都會(huì)試圖利用這些相互依賴性服務(wù)于自己的利益。在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管者與問題企業(yè)存在一定的依賴性。政府官員有經(jīng)濟(jì)人的一面，部門管理者有“管理帶來的利潤”動(dòng)機(jī)，由于監(jiān)管部門的部分預(yù)算收入與監(jiān)管對(duì)象的處罰緊密相關(guān)，而放松監(jiān)管就具有“放水養(yǎng)魚”之意，這也成為監(jiān)管者對(duì)問題企業(yè)查處不力的內(nèi)在動(dòng)因。最終，食品安全事件后的政府整治成為“

10、形式主義的惡性循環(huán)”。2.實(shí)施主體的多元化問題。目標(biāo)任務(wù)的執(zhí)行由多個(gè)部門實(shí)施，由于其各自的目標(biāo)與權(quán)力不同，所涉及的利益不相同，有可能出現(xiàn)執(zhí)行的交叉或空缺，會(huì)影響工具的實(shí)施效果。食品安全監(jiān)管中形成了農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等多個(gè)部門負(fù)責(zé)、縱橫交織的監(jiān)管模式，其權(quán)限不明，責(zé)任不清，導(dǎo)致監(jiān)管不力。并且，多元監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)作性，影響著監(jiān)管的實(shí)施。目前，我國已建立了由衛(wèi)生部牽頭，國家食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)的協(xié)商機(jī)制，但是各職能部門的協(xié)商性依然不足。如在食品安全信息發(fā)布中，多部門對(duì)食品安全事件進(jìn)行解釋，但說法各異，甚至相悖，缺乏協(xié)商性，無益于問題的解決，在一定程度上降低了相關(guān)部門的公信力。同時(shí)，目標(biāo)群體的復(fù)

11、雜性、多樣性問題客觀存在，增加了監(jiān)管難度。在我國食品安全監(jiān)管中，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)目龐大、分布廣泛、參差不齊，行業(yè)誠信道德體系滯后，使得監(jiān)管具有一定程度的復(fù)雜性，不容易操作。（二）外部環(huán)境：轉(zhuǎn)型期的地方社會(huì)生態(tài)工具的應(yīng)用有一定的社會(huì)情境，目前我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期地方的社會(huì)生態(tài)構(gòu)成了工具應(yīng)用的社會(huì)環(huán)境。由于食品安全監(jiān)管主要由地方負(fù)責(zé)，必然會(huì)受到地方的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等社會(huì)生態(tài)因素的影響。https:/轉(zhuǎn)型期地方經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)就是由地方政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。尤其是分稅制改革之后，地方成為自主發(fā)展實(shí)體，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方財(cái)政的主要來源，為了獲得財(cái)政最大化，地方政府采取積極的措施支持發(fā)展。其中

12、，特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)成為地方發(fā)展的優(yōu)勢及政府扶持的重點(diǎn)，包括食品、藥品產(chǎn)業(yè)。在這種情況下，往往存在一味追逐經(jīng)濟(jì)速度的增長，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式及其目的性，為產(chǎn)品質(zhì)量及安全問題埋下了隱患。而地方的政治與經(jīng)濟(jì)有著千絲萬縷的聯(lián)系，地方官員晉升、政績考核機(jī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。長期以來，在地方官員的“政治錦標(biāo)賽”中，經(jīng)濟(jì)增長都是作為重要的指標(biāo)。政治錦標(biāo)賽使得地方官員是地區(qū)間晉升博弈的運(yùn)動(dòng)員，同時(shí)政府職能要求他們又必須是轄區(qū)內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的裁判員，這兩者存在內(nèi)在的角色沖突，地方政府經(jīng)常放松監(jiān)管的職責(zé)以交換更多的企業(yè)產(chǎn)值以及一直不愿意退出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大舞臺(tái)?？梢?，地方政府的雙重角色使得其對(duì)監(jiān)管施以影響。轉(zhuǎn)型期的

13、社會(huì)、文化是影響監(jiān)管工具失靈的深層社會(huì)背景因素。人們的逐利性膨脹，道德失范，誠信及公共精神缺失。社會(huì)過度市場化，人們最大限度的追逐資本，追求個(gè)體利益的最大化，而不惜損害他人及公共利益，破壞法律與道德規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)在一定程度上的無序。這種社會(huì)文化氛圍影響著地方生產(chǎn)經(jīng)營者的違規(guī)慣性，使個(gè)體與社會(huì)不能夠有效地發(fā)揮監(jiān)督作用?？梢哉f，在轉(zhuǎn)型期社會(huì)中的人被物質(zhì)的強(qiáng)大力量所“異化”了，人的價(jià)值迷失在對(duì)物質(zhì)的追求中，期望“企業(yè)家的身上應(yīng)該流著道德的血液”，以社會(huì)道德及誠信規(guī)范喚醒人們的良善?？梢?，在食品安全監(jiān)管的失靈中，有工具應(yīng)用技術(shù)的因素，也有實(shí)施主體與目標(biāo)群體的主觀因素，還有產(chǎn)生這些因素的客觀社會(huì)環(huán)境，解

14、決食品安全問題是個(gè)較為復(fù)雜的問題。四、路徑選擇：建立監(jiān)管長效機(jī)制，優(yōu)化地方社會(huì)生態(tài)對(duì)于我國食品安全監(jiān)管工具“失靈”問題，亟需從監(jiān)管工具失靈的影響因素出發(fā)，按照其發(fā)生作用的內(nèi)在邏輯，從價(jià)值層面、技術(shù)層面、行為者的約束及優(yōu)化外部社會(huì)環(huán)境多個(gè)方面共同著手，建立監(jiān)管長效機(jī)制，優(yōu)化地方社會(huì)生態(tài)，探索食品安全監(jiān)管之路徑。（一）以價(jià)值理性為導(dǎo)向，目標(biāo)引導(dǎo)工具在政府工具的應(yīng)用中，工具是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的手段，而價(jià)值是目的。長期以來，技術(shù)理性或工具理性的發(fā)展，極大地推動(dòng)和改變了人們的社會(huì)生活，但也出現(xiàn)了工具理性的擴(kuò)張問題。工具或技術(shù)成為了目標(biāo)，而人成為了手段，“在工具理性的實(shí)現(xiàn)過程中，操作理性只遵從對(duì)理性的工具性理解而

15、遠(yuǎn)離理性的價(jià)值呼喚”，最終導(dǎo)致工具理性置換價(jià)值理性，價(jià)值被架空，人的目的性被模糊化。為了改變這種“異化”，需以價(jià)值理性引導(dǎo)工具理性的發(fā)展，以目標(biāo)引導(dǎo)工具，使https:/二者統(tǒng)一于工具的實(shí)踐中。政府工具的應(yīng)用需以公共利益、公平等社會(huì)目標(biāo)、價(jià)值為導(dǎo)向，合理發(fā)揮工具的效能，使工具理性與價(jià)值理性達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，最終為目標(biāo)服務(wù)。在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管作為工具、手段，最終是為社會(huì)大眾提供安全的食品 這一目標(biāo)服務(wù)的，而不是為了監(jiān)管而監(jiān)管。因此，監(jiān)管者需要明確監(jiān)管的目的與責(zé)任，不能儀式化、例行公事式的監(jiān)管，應(yīng)把維護(hù)食品安全作為履職的目的，排查食品安全隱患，進(jìn)行有效地監(jiān)管。（二）建立監(jiān)管工具應(yīng)用的長效機(jī)制是保證

16、建立食品安全監(jiān)管的長效機(jī)制，為監(jiān)管提供制度性保障。首先，對(duì)食品安全一作為一個(gè)常規(guī)性問題，要從觀念上予以重視，正視問題的存在?？蓮慕陙戆l(fā)生的食品藥品安全事件中認(rèn)知問題存在的持續(xù)性、復(fù)雜性，從“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“地溝油”、“病死豬”、“染色饅頭”到“皮革奶”、“毒膠囊”、“鴨血豆腐”、“甲醛白菜”等，食品安全問題涉及的領(lǐng)域在延伸，涉及的對(duì)象也越來越廣泛：從技術(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)，從小作坊到大機(jī)器作業(yè)，從小企業(yè)到知名的大企業(yè)。其次，改善工具的應(yīng)用方式，改變運(yùn)動(dòng)式的思維慣性及運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，建立科學(xué)、合理的日常管理模式，形成監(jiān)管的長效機(jī)制，對(duì)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行有效的制約。規(guī)范監(jiān)管行為，促進(jìn)監(jiān)管程序公

17、開化；改變僵化的、應(yīng)對(duì)式的工作方式，積極地學(xué)習(xí)與探索、創(chuàng)新管理方式；加強(qiáng)食品安全的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)信息共享，提高監(jiān)管效率；加強(qiáng)日常管理，調(diào)動(dòng)與發(fā)揮市場、社會(huì)等多元工具的合力，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，彌補(bǔ)監(jiān)管的不足。同時(shí)，監(jiān)管者需要提高自身監(jiān)管能力，提高認(rèn)知及技術(shù)水平，改變“被動(dòng)”的監(jiān)管，掌握信息資源，跟進(jìn)市場與社會(huì)的要求。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，越來越多的化學(xué)材料及技術(shù)應(yīng)用到生產(chǎn)生活領(lǐng)域，技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了生產(chǎn)領(lǐng)域的更新與發(fā)展，對(duì)人們的認(rèn)知水平提出了更高的要求，尤其是專業(yè)的技術(shù)及相關(guān)的知識(shí)信息。對(duì)于政府能力期待也提出了新的要求，更多的是希望“用知識(shí)和能力的權(quán)威來彌補(bǔ)甚至取代角色或者地位的權(quán)威”在這個(gè)進(jìn)

18、程中，監(jiān)管者需要了解更多的市場動(dòng)態(tài)、技術(shù)信息及知識(shí)，提高食品安全的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高食品安全的檢測與管理能力。（三）強(qiáng)化行為者的責(zé)任約束是關(guān)鍵加大對(duì)行為者的行為約束與責(zé)任處罰力度，降低監(jiān)管者“捕獲”及目標(biāo)群體的社會(huì)責(zé)任缺失等問題。在我國，食品安全問題有很大一部分緣于法律、法規(guī)沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行，其中包括監(jiān)管者未盡到職責(zé)，未依法追究違規(guī)企業(yè)的責(zé)任。對(duì)于這些問題，完善與落實(shí)責(zé)任機(jī)制是關(guān)節(jié)點(diǎn)，增加“捕獲”成本，約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)以罰代管，追求經(jīng)濟(jì)利益的“經(jīng)濟(jì)人”一面。強(qiáng)化管理責(zé)任，落實(shí)問責(zé)機(jī)制，使責(zé)任真正的落實(shí)到位，落實(shí)到人，改變長期以來權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，管理松懈、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。對(duì)于監(jiān)管主體的多元化問題，要明

19、確各職能部門的職責(zé)，加強(qiáng)不同部門之間的協(xié)調(diào)、合作，完善協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，加大對(duì)目標(biāo)群體違法經(jīng)營的處罰力度，嚴(yán)懲食品安全犯罪行為。由于假冒偽劣產(chǎn)品與利潤具有高度的正相關(guān)性，因而“假冒偽劣”產(chǎn)品有增無減，從普通商品到近年來較為集中的食品藥品安全事件，要增加違規(guī)成本，規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營行為。另一方面，要加強(qiáng)企業(yè)的誠信道德建設(shè)，建立誠信激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營者與員工樹立誠信https:/的理念與意識(shí)，鼓勵(lì)誠信經(jīng)營；建立信用懲罰機(jī)制，對(duì)不誠信的企業(yè)進(jìn)行懲治，使企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。要有效地調(diào)動(dòng)與發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的引導(dǎo)與監(jiān)督作用，形成良好的行業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)境。（四）優(yōu)化地方的社會(huì)生態(tài)是基礎(chǔ)改善地方的社會(huì)生態(tài)，為監(jiān)管提供良好的禮會(huì)條件。首先，地方政府要轉(zhuǎn)換角色，從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)換到為市場提供良好的制度環(huán)境中，為