關(guān)于我國地方政府債券發(fā)展的相關(guān)問題的思考

1、摘 要地方政府債券是指由地方政府代表轄區(qū)內(nèi)居民向社會(huì)舉債，來建設(shè)本地公用事業(yè)的借款憑證。美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)對我國的負(fù)面影響逐步顯現(xiàn)，面對經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，財(cái)政收支緊張的狀況，財(cái)政部通過發(fā)行國債大規(guī)模地增加政府投資。為了明確中央和地方的責(zé)任，地方政府也相應(yīng)安排了配套資金，而發(fā)行地方政府債券是地方政府籌措資金比較規(guī)范的途徑。地方政府財(cái)政支出比重卻不斷上漲，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不協(xié)調(diào)，使地方政府陷入巨大的財(cái)政困境，因此中國各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人之想象。今年中國政府首次由財(cái)政部代理發(fā)行了地方政府債券，并負(fù)責(zé)代辦

2、還本付息，其信用接近于國債，成為地方政府配合中央擴(kuò)內(nèi)需保增長目標(biāo)的重要舉措，也使得我國在市政債券發(fā)行的可行性與必要性方面終于邁出了關(guān)鍵的一步。與此同時(shí)，也暴露出我國在市政債券發(fā)展方面的很多問題。 關(guān)鍵詞：政府信用 地方財(cái)政 地方政府債券 AbstractLocal government bond is the loan certificate by local government representatives within the jurisdiction of residents to the social debt to build the local utility .U.S sub

3、prime mortgage crisis triggered by the negative impact of the international financial crisis on China is gradually revealed, faced with severe economic downtown and tense, our budget situation, the Ministry of Finance on a large scale increase in government investment through issuing treasury bonds.

4、 In order to clear the central and local responsibility, local governments have also arranged for matching funds, and issuing local government bonds which is a fairly standard way. The proportion of local government expenditure is rising and the lack of coordination financial authority make local go

5、vernments into huge financial difficulties，and various regions of China，at all levels of local government mostly in varying degrees，debt or debt management，and its type is beyond imagination. The Chinese government this year firstly issued local government bonds by the Ministry of Finance and is res

6、ponsible for agency debt service credit, it closes to the national debt and has become an important measure of maintaining the growth target, and also makes our country take a crucial step in the feasibility and necessity of municipal bond. At the same time, but also exposed many of the problems of

7、our country in the development of municipal bonds.Keywords: government credit; local financial; Municipal bonds目 錄摘 要1Abstract2目 錄3一、文獻(xiàn)綜述3二、我國地方政府債券發(fā)展存在的主要問題5（一）法規(guī)制度不完善5（二）發(fā)債主體流動(dòng)性不足6（三）缺乏高資信等級(jí)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)6（四）評(píng)級(jí)市場不夠規(guī)范6（五）可能引起通貨膨脹7三、制約我國地方政府債券發(fā)展的主要原因7（一）制度安排上沒有充分尊重市場規(guī)律7（二）地方政府的公信力不足7（三）分稅制不徹底8（四）相關(guān)法律法規(guī)的缺失8（五

8、）盲目擔(dān)保形成大量債務(wù)8四、我國地方政府債券發(fā)展的相關(guān)對策9（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和制度9（二）嚴(yán)格認(rèn)定地方政府債券的發(fā)行主體資格9（三）強(qiáng)化擔(dān)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)10（四）加強(qiáng)市場監(jiān)管11（五）借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)11致 謝12參考文獻(xiàn)：13關(guān)于我國地方政府債券發(fā)展相關(guān)問題的思考金融Q0841 李思詩一、文獻(xiàn)綜述在國外，學(xué)者的研究對象大多為公債，關(guān)于地方政府債券，主要從地方政府發(fā)債的目的和合理性進(jìn)行了研究，像公共產(chǎn)品理論和財(cái)政分權(quán)理論。對公共產(chǎn)品理論做出突出貢獻(xiàn)的薩繆爾森等人認(rèn)為，政府部門的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出，基于收益和成本一致的基本原則，經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費(fèi)等財(cái)政資金支持，而資本性支出則

9、應(yīng)由大部分債務(wù)資金支持，由于政府對部分純公共產(chǎn)品的支出和對部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品的支出，尤其是市政建設(shè)項(xiàng)目支出都屬于資本性支出，所以政府相當(dāng)一部分公共產(chǎn)品的支出，可以用發(fā)行公債籌集的債務(wù)資金來支持。財(cái)政分權(quán)在西方財(cái)政理論中又稱財(cái)政聯(lián)邦主義，其核心是地方政府有一定的自主權(quán)，以蒂布特(Tiebout)、奧茨（Oates）等人為代表。按照財(cái)政分權(quán)理論，中央和地方各級(jí)財(cái)政之間應(yīng)相對獨(dú)立，各級(jí)政府都應(yīng)有相對獨(dú)立的事權(quán)和與其事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)不僅包括稅權(quán)，還應(yīng)包括舉債權(quán)。國家行政學(xué)院時(shí)紅秀(2010)認(rèn)為:“地方政府債務(wù)的急劇膨脹原因在于債務(wù)管理制度的缺失，要防范地方財(cái)政危機(jī)，必須加強(qiáng)問責(zé)，建立完善的地方政府

10、債務(wù)管理制度，增加債務(wù)信息的公開透明”；財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所王朝才指出:“我國已經(jīng)具備地方發(fā)債的兩個(gè)條件:一是社會(huì)公眾具備充分應(yīng)債能力;二是地方政府具備足夠的償債能力，因此，當(dāng)前最要緊的是對地方政府事權(quán)進(jìn)行科學(xué)、明確的界定，在法律上做出相應(yīng)修改，并建立債務(wù)資金運(yùn)行管理制度?！睘榱宿D(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府舉債行為，滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，許多學(xué)者提出應(yīng)賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，建立地方公債制度；而許多學(xué)者又認(rèn)為，在目前上下級(jí)政府及政府間關(guān)系未理順的時(shí)候，地方政府不應(yīng)該擁有發(fā)債權(quán)。楊志勇（2009）認(rèn)為，地方政府擁有發(fā)債權(quán)是必然的，地方發(fā)債的目標(biāo)應(yīng)定位于增強(qiáng)公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)之上以促

11、進(jìn)財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。魏加寧（2009）指出，發(fā)行地方政府債券作為政府融資的一種有效手段，有助于解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“代際不公平”；更加重視資金使用效益；有助于控制銀行風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希（2005）認(rèn)為目前我國政府間關(guān)系沒有理順，地方政府缺乏規(guī)避債券風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)和能力，在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約束機(jī)制建立起來以前，讓地方政府發(fā)行公債，將會(huì)帶來嚴(yán)重的后果。為應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國 2009 年由中央代發(fā)了 2000 億元的地方政府債券，許多學(xué)者就這一熱點(diǎn)進(jìn)行了研究。彭瓊（2009）認(rèn)為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)而發(fā)行的地方政府債券對我國經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生雙重影響。好處是有利于防止地方政府的債務(wù)危機(jī)，可以為地方政府創(chuàng)造一個(gè)靈活的籌資機(jī)制；解

12、決一些基礎(chǔ)建設(shè)中的代際不公平現(xiàn)象；拉動(dòng)內(nèi)需，緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑壓力。弊端是增加中國政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；可能強(qiáng)化“弱中央政府強(qiáng)地方政府”的格局。高東坡（2009）認(rèn)為，2009 年中央代發(fā)地方政府債券有其合理性，但是地方債券市場在我國當(dāng)屬起步階段，必然存在著各種風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)逐步建立并完善地方債券市場的制度建設(shè)及法律約束。趙卿（2009）認(rèn)為，在保增長的關(guān)鍵時(shí)期，開放地方政府債券會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)來源于市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政體制，行政體制，債務(wù)管理機(jī)制等，政府應(yīng)在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合本國國情，建立地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和相應(yīng)的制度安排。盧艷陽（2009）認(rèn)為在當(dāng)前我國制度及市場經(jīng)濟(jì)都還

13、沒有完善的條件下，發(fā)行地方政府債券不可避免地會(huì)出現(xiàn)制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、償還風(fēng)險(xiǎn)及宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，這就要求建立政府信用社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制、地方信息披露制度，完善政府自我約束機(jī)制。二、我國地方政府債券發(fā)展存在的主要問題新中國建立以來，我國地方發(fā)債一直就是個(gè)禁區(qū)。1994 年的預(yù)算法明確規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。然而，不少專家學(xué)者呼吁給予地方政府舉債權(quán)，但中央出于對地方發(fā)債失控的擔(dān)心，一直以來比較謹(jǐn)慎，因而地方政府債券啟動(dòng)的步伐一直較慢。我國首次對地方政府發(fā)債制度進(jìn)行嘗試是在 1998 年，那時(shí)亞洲金融危機(jī)暴發(fā)，地方急需資金，中央采取了“國債轉(zhuǎn)貸”的方式為地方籌集資金，然而這次

14、嘗試結(jié)果并不理想，許多地方政府無法償還債務(wù)，最后以中央兜底結(jié)束。幾年后，一場由“次債”引發(fā)的金融海嘯席卷全球，并對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。在外需不足的情況下，為擴(kuò)大內(nèi)需，中央采取了積極的財(cái)政政策，并于 2008 年底出臺(tái)了 4 萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。按照此項(xiàng)計(jì)劃，中央兩年內(nèi)提供資金 1.18 萬億，其余資金由地方配套和社會(huì)提供。據(jù)發(fā)改委預(yù)測，2009 年地方政府須提供配套資金約 6000 億元，而地方政府自身僅能提供 3000 億元，在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢面前，如果不能及時(shí)籌集到地方配套資金,將會(huì)延緩 4 萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)度,從而影響“保增長”的大局。在這種情況下，中央在兩會(huì)上通過由財(cái)政

15、部代發(fā)2000 億元地方政府債券的決議，這是我國首次在全國范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。然而,這次發(fā)行暴露出了地方政府債券的許多問題，我們逐一討論如下：（一）法規(guī)制度不完善我國尚未建立市政債券法規(guī)制度規(guī)范，各地方政府目前的發(fā)債主要是利用旗下的政府融資平臺(tái)，所遵循的法規(guī)僅僅是企業(yè)債券法，在企業(yè)債相關(guān)法規(guī)制度框架下發(fā)行“準(zhǔn)市政債券”，未能明確地方政府對隱性和顯性債務(wù)償付支持力度的制度安排；同時(shí)未能從制度上明確城投公司的性質(zhì)，部分城投公司業(yè)務(wù)范圍不清，擁有一定的經(jīng)營性業(yè)務(wù)及相關(guān)負(fù)債，如果該項(xiàng)業(yè)務(wù)產(chǎn)生的負(fù)債出現(xiàn)償付困難，將會(huì)影響到公司及地方政府的信用。（二）發(fā)債主體流動(dòng)性不足根據(jù)目前的財(cái)政體系，地方政府名義

16、下的可動(dòng)用財(cái)產(chǎn)，有市屬國有企業(yè)、公用事業(yè)單位、土地使用權(quán)出讓金等等，但是這些是不能用作政府抵押的，有的已經(jīng)是獨(dú)立的企業(yè)法人，只有一些公用事業(yè)資產(chǎn)和收費(fèi)項(xiàng)目可以用作還款來源。由于我國預(yù)算法規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，此次發(fā)行并沒有通過法律確定下來，因此投資者對于地方政府債券能不能像國債一樣能夠滾動(dòng)發(fā)行存在很大的不確定性，這對地方政府債券的流動(dòng)性也會(huì)產(chǎn)生一定的影響。雖然大部分債券通過讓地方政府承諾支付募投項(xiàng)目回購款的方式增強(qiáng)了債券的流動(dòng)性，但由于投融資平臺(tái)還存在其他負(fù)債，這些負(fù)債的償付主要依賴于并不十分確定的地方政府財(cái)政支持，城投公司的總體流動(dòng)性仍顯不足。（三）缺乏高資信等級(jí)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)國外市

17、政債券市場發(fā)展過程中，專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保作為最直接、有效的增信措施發(fā)揮了較重要的作用。國內(nèi)相當(dāng)一部分地方政府主體信用級(jí)別處于AA-以下，其信用債券的市場接受程度較低，并且隨著寬松貨幣政策的實(shí)施，加息預(yù)期的上升,中短期債券收益率連續(xù)出現(xiàn)大幅調(diào)整,地方政府債券發(fā)行時(shí)市場利率偏低,而上市交易時(shí)市場利率開始走高,因此在二級(jí)市場上遭遇破發(fā)、交易清淡也就不足為奇。需要外部擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行增級(jí)。目前國內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保實(shí)力還很薄弱，由于缺乏有效的外部擔(dān)保而導(dǎo)致地方政府債券發(fā)行難以在較大范圍內(nèi)推廣。（四）評(píng)級(jí)市場不夠規(guī)范信用是債券市場的基石，高品質(zhì)的信用評(píng)級(jí)可以降低信息不對稱程度，提高交易效率。目前國內(nèi)評(píng)級(jí)市場評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)

18、數(shù)量較多，地方政府債券在我國還是首次面向大眾發(fā)行，作為一個(gè)新的交易品種,投資者對其缺乏了解,在市場整體環(huán)境不佳的情形下,難免會(huì)交易清淡。競爭較無序，部分評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惡性級(jí)別競爭、買賣級(jí)別的行為嚴(yán)重影響了債券市場秩序；同時(shí)，外資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)大范圍地滲透進(jìn)我國債券市場，對國家的信息和金融安全構(gòu)成潛在的威脅；另外，部分地方政府利用其行政權(quán)力影響評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，對評(píng)級(jí)結(jié)果進(jìn)行干預(yù)，使評(píng)級(jí)結(jié)果的客觀、公正性難以保障。（五）可能引起通貨膨脹一般而言，地方政府債券的發(fā)行可能引起通貨膨脹。這是因?yàn)榈胤秸畟陌l(fā)行意味著投資需求的增加，也就必然加速資金流動(dòng)，相當(dāng)于貨幣增發(fā)，都會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。2008 年全球出現(xiàn)了嚴(yán)

19、重的金融危機(jī)。雖然我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)并未受到波及，但制造業(yè)和其它行業(yè)部門嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩的問題卻日益凸顯出來。各國政府為刺激經(jīng)濟(jì)，普遍實(shí)行量化寬松的財(cái)政政策和貨幣政策。我國政府為了應(yīng)對金融危機(jī)推出了 2009地方政府債券發(fā)行計(jì)劃。地方政府債券的發(fā)行，擴(kuò)大了社會(huì)總投資規(guī)模，勢必會(huì)加速資金的流動(dòng)。特別是，個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者投資于地方政府債券，增加社會(huì)流動(dòng)資金，使得流通中的貨幣量會(huì)迅速猛增。在這一過程紙幣貶值、物價(jià)上漲，形成新一輪的通貨膨脹。三、制約我國地方政府債券發(fā)展的主要原因（一）制度安排上沒有充分尊重市場規(guī)律由于中央政府代發(fā)地方政府債券，并保障其還本付息，其信用上等同于國債，其市場利率水平也參照國債來定

20、，地方政府的信用情況無法體現(xiàn)，地方政府債券的利率水平也因此降低。除此之外，不同地方政府的信用溢價(jià)也沒有體現(xiàn)出來。因各地方政府信用等級(jí)不同，代表地方政府的地方政府債券利率也應(yīng)有所不同，但此次發(fā)行地方政府債券的招標(biāo)文件中將招標(biāo)利率區(qū)間進(jìn)行了限制，使得中標(biāo)利率區(qū)間狹窄，這使得各地方政府債券中標(biāo)利率差別很小，無法體現(xiàn)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，沒有體現(xiàn)流動(dòng)性溢價(jià)。因此次發(fā)行地方政府債券規(guī)模不大，流動(dòng)性不足，市場自然會(huì)拉高其利率水平以吸引投資者。而事實(shí)是，各地發(fā)行的地方政府債券利率普遍偏低，這樣的利率水平違反價(jià)值規(guī)律。對于投資者來說，地方政府債券的收益率顯然吸引力不足。（二）地方政府的公信力不足由于受早

21、期“項(xiàng)目情結(jié)”的影響，地方政府投資效益差、質(zhì)量低的形象在群眾心中根深蒂固，嚴(yán)重影響到了公眾對地方政府債券的投資熱情。最后，現(xiàn)有地方政府債務(wù)情況透明度不高，由于地方政府收入不足以滿足其日常開支及提供本轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的需要，地方政府繞過法律與國務(wù)院的約束舉借債務(wù)，如成立相關(guān)項(xiàng)目公司，承諾還款，公共支出欠款等，大量隱形債務(wù)的存在使得公眾對地方政府信譽(yù)存有疑惑，影響到地方政府的公信力。公信力不足的表現(xiàn)就是投資者對地方政府債券的投資熱情不高。（三）分稅制不徹底實(shí)行分稅制，使地方政府收入來源有了法定保障，是發(fā)行地方政府債券的基礎(chǔ)。分稅制的徹底實(shí)施需要明確劃分對屬于地方政府可征稅種的主導(dǎo)權(quán)，即該稅種的征收權(quán)

22、以及確定該稅種的稅基和稅率的權(quán)力。地方政府只能根據(jù)確定的稅率進(jìn)行征收，不能根據(jù)本地的實(shí)際情況做相關(guān)調(diào)整。加之屬于地方政府征收的稅種中缺乏主體稅種，這必將導(dǎo)致我國地方稅收收入規(guī)模小，增長緩慢，影響地方政府的經(jīng)常性收入，對地方政府發(fā)行債券的擔(dān)保帶來了不確定性。另外，在轉(zhuǎn)移支付制度不完善的情況下，地方政府獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的多少取決于地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和要價(jià)能力，這樣一來經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付多于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府負(fù)債日益嚴(yán)重，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，地方政府陷入債務(wù)泥潭。因此，要發(fā)行地方政府債券，需要進(jìn)一步理清中央和地方的稅收權(quán)限，深化分稅制。（四）相關(guān)法律法規(guī)的缺失“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定

23、外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@個(gè)“另有規(guī)定”至今還沒有被施行過。此次地方政府債券的發(fā)行也是打了一個(gè)擦邊球，以中央代發(fā)的形式來發(fā)行的。很明顯，對于地方政府債券這樣一個(gè)新鮮事物，雖然有信譽(yù)高償還風(fēng)險(xiǎn)小，收益高的特點(diǎn)，但是由于法律明令禁止不得由地方政府發(fā)債，即便是中央代發(fā)，民眾對此種債券的信任度也不會(huì)因此有所提高。（五）盲目擔(dān)保形成大量債務(wù)政府職能“越位”，主要是指地方政府違背市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，直接干預(yù)市場的行為。例如盲目興辦企業(yè)、違規(guī)經(jīng)營地方金融機(jī)構(gòu)、行政性調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，都屬于政府職能越位的行為。目前，中國地方政府由于改革開放的不斷深入和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，其自身權(quán)利也呈增大趨勢。這樣，

24、在地方招商引資中，地方政府也逐漸有了本地企業(yè)。而由于其在政企關(guān)系中的強(qiáng)勢角色，使得地方政府在很大程度上開始追求自身利益。在強(qiáng)烈的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府利用其職能將大量資金注入到高收益的盈利性項(xiàng)目，從而獲取可觀的收益。但這種行為擾亂了正常的市場秩序，政府作為服務(wù)行政府的職能沒有真正顯現(xiàn)出來，而是進(jìn)入了政府不應(yīng)該進(jìn)入的領(lǐng)域，擾亂了市場的公平。與此同時(shí)，我國地方政府存在著低效率的特點(diǎn)。因?yàn)榈胤秸诘胤交A(chǔ)性建設(shè)過程中常常進(jìn)行重復(fù)性的建設(shè)，而這些項(xiàng)目也受到資金缺乏、市場風(fēng)險(xiǎn)等多方面因素的影響。諸如此類項(xiàng)目普遍存在效益不佳，難以依靠項(xiàng)目自身收益來償還其債務(wù)，所以一旦拖欠債務(wù)，地方政府只能被動(dòng)的利用地方財(cái)

25、政墊付資金還款。四、我國地方政府債券發(fā)展的相關(guān)對策（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和制度依法治國是我國的基本方略，地方政府債券的發(fā)行必須有法律支持才能合法化。現(xiàn)行中華人民共和國預(yù)算法明確規(guī)定除有特殊情況外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。從這個(gè)方面講，地方政府債券發(fā)行存有一定空間，即法律上要有規(guī)定，而且要經(jīng)國務(wù)院許可，除此之外任何地方政府債券的發(fā)行都屬違法。因此，要發(fā)行地方政府債券，必須要進(jìn)行法規(guī)的調(diào)整。目前，可先由國務(wù)院制定發(fā)行地方政府債券的具體辦法，并盡快制定并出臺(tái)一些特別規(guī)定，可在重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行試行；待配套設(shè)施完善、發(fā)行條件成熟時(shí)，提請全國人大修改預(yù)算法，正式發(fā)行地方政府債券。完善的法律制度是有效管理

26、地方政府債券和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提和保障，不少國家為規(guī)范地方政府債券的發(fā)行、流通與償還，都制定了專門的地方政府債券法律法規(guī)，像日本的地方公債法。目前，我國地方 政府債券的發(fā)行還未解禁，預(yù)算法中不允許地方政府獨(dú)立發(fā)債，為此，我國發(fā)行地方公債，法律上必須對現(xiàn)有的預(yù)算法和其他財(cái)政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的修訂，確定地方政府發(fā)行公債的合法地位，同時(shí)對地方政府債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債申請、審查和批準(zhǔn)、發(fā)債方式、適用范圍、舉債規(guī)模償債機(jī)制及責(zé)任追究等做出嚴(yán)格規(guī)定，從而強(qiáng)化對地方政府發(fā)債的法律約束。除此之外，還可以考慮出臺(tái)一部專門規(guī)范地方政府債券發(fā)行的地方政府債券法，對地方政府債券的發(fā)行承銷、交易結(jié)算、信息披露、

27、處罰措施等做出明確的規(guī)定，使地方債券在發(fā)行、流通、及問責(zé)上不僅能做到有法可依，有效杜絕腐敗，而且也能控制風(fēng)險(xiǎn)。（二）嚴(yán)格認(rèn)定地方政府債券的發(fā)行主體資格我國目前為止我國發(fā)行地方政府債券時(shí)機(jī)還不成熟，因此要謹(jǐn)慎合理地確定發(fā)行主體。在發(fā)行初期，由于地方政府尚缺乏發(fā)行及監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，可以考慮先由中央政府代理地方政府發(fā)行債券。特殊情況下，可以考慮由中央政府對地方財(cái)政進(jìn)行適度貼息。在中央代發(fā)券流通及管理良好的前提下，中央政府可逐步放開，將發(fā)債主體范圍確定為省(直轄市、自治區(qū))和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省轄市兩級(jí)地方政府，并選擇部分重點(diǎn)城市先行試點(diǎn)。為穩(wěn)妥起見，在選擇試點(diǎn)城市時(shí)應(yīng)循償付能力原則、效益原則和謹(jǐn)慎原則，對發(fā)債

28、主體的資格進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估和審核，重點(diǎn)是其償債能力，現(xiàn)有的 GDP、經(jīng)濟(jì)效益及財(cái)政收入水平和未來的經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入增長潛力等因素，并認(rèn)真考核其對現(xiàn)有債務(wù)的償還業(yè)績和債務(wù)資信。待試點(diǎn)成功后，可制定發(fā)行主體資格審查細(xì)則，并嚴(yán)格遵照細(xì)則篩選具有發(fā)行資格的省市，循序漸進(jìn)，逐步推廣。與此同時(shí)，應(yīng)該注意的是要逐步消除目前“普惠制”式的發(fā)行辦法，允許一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)大發(fā)行規(guī)模，以增強(qiáng)地方政府債券的流動(dòng)性，增強(qiáng)對投資者的吸引力。對貧困地區(qū)中央政府可以采取財(cái)政適度貼息、加大轉(zhuǎn)移支付力度或通過政策性銀行增加信用的方式避免“馬太效應(yīng)”。（三）強(qiáng)化擔(dān)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方政府債券的管理，應(yīng)由中央政府、地方人大、地方權(quán)利機(jī)構(gòu)

29、、中國人民銀行及證監(jiān)會(huì)等共同負(fù)責(zé)。中央應(yīng)繼續(xù)控制地方政府債務(wù)總量，負(fù)責(zé)從宏觀上對地方政府債券進(jìn)行統(tǒng)一管理。為方便進(jìn)行統(tǒng)一管理，中央可考慮設(shè)立專門的地方政府債券管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)全國地方債務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)管：國家發(fā)改委主要是根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的要求，把握資金的使用方向，財(cái)政部主要是根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)政策，確定地方政府債券發(fā)行的總規(guī)模。地方財(cái)政部門則主要負(fù)責(zé)債券申請、計(jì)劃、發(fā)行、管理及還本付息等，同時(shí)還需按時(shí)編制地方公債預(yù)算，經(jīng)地方人民代表大會(huì)的審批后方可實(shí)施。各地的地方人民代表大會(huì)應(yīng)對地方政府債券的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查和監(jiān)督權(quán)，只有通過地方人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后，方可準(zhǔn)予地方政

30、府債券的發(fā)行。中國人民銀行和證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)地方政府債券的審批、發(fā)行、流通、運(yùn)作等各項(xiàng)工作。地方政府自行發(fā)行公債，自籌資金自己還本付息，需要地方政府極高的信譽(yù)和完善的配套制度及市場。目前來講，我國各項(xiàng)法律法規(guī)還未明確規(guī)定允許地方政府自主發(fā)債，加之資本市場處于發(fā)展階段還未成熟，各項(xiàng)配套制度還未建立，建議先由中央政府代理發(fā)行，待各個(gè)地區(qū)的地方政府具有管理及控制風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)后，中央可逐步放手，過渡到由地方政府自主發(fā)債。在此基礎(chǔ)上，本文建議證監(jiān)會(huì)設(shè)立專門的地方政府債券監(jiān)督部門，全面負(fù)責(zé)地方政府債券市場的監(jiān)管，保證債券資金必須用于擬投資領(lǐng)域或項(xiàng)目，不得隨意更改用途，每隔一定時(shí)間，要向社會(huì)公布資金使用情況，接受社

31、會(huì)監(jiān)督。（四）加強(qiáng)市場監(jiān)管加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督要調(diào)動(dòng)起市場、中介機(jī)構(gòu)的力量。完善債券市場機(jī)制，提高債務(wù)信息透明度，強(qiáng)化市場主體的監(jiān)督是發(fā)達(dá)國家建立健全的社會(huì)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)。然而目前，我國地方政府債務(wù)管理還缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算辦法和信息管理系統(tǒng)，地方政府債務(wù)情況難以實(shí)時(shí)掌握，信息不對稱，不利于對地方政府債券的管理。建議借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立地方政府債券的信息披露制度，包括所有跟地方政府債券有關(guān)的財(cái)務(wù)信息及非財(cái)務(wù)信息。建立地方政府債券的市場監(jiān)管機(jī)制，還應(yīng)該建立地方政府的資信評(píng)估制度，對地方政府債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。鑒于我國地方財(cái)務(wù)信息透明度不高，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也很難開展工作，地方債券的規(guī)模就可以用地方債務(wù)依存度、地方債

32、務(wù)償債率、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率來衡量。就國債而言，世界上有公認(rèn)的國際警戒線，對國債規(guī)模的控制有指示性。而對于地方政府債券除有衡量指標(biāo)外，也應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況確定其警戒標(biāo)準(zhǔn)，以便界定地方政府債券的規(guī)模。一般說來，以地方財(cái)政收入作擔(dān)保的地方公用事業(yè)債券，其發(fā)行規(guī)模直接影響著地方財(cái)政的收支狀況。因此，地方公用事業(yè)債券的規(guī)模應(yīng)以當(dāng)年度或者參考近三年地方經(jīng)常性財(cái)政收入減除經(jīng)常性財(cái)政支出余額作為最高限額。因此，要想發(fā)展和完善地方信用評(píng)估體系，要完善地方政府的信息披露制度。而目前可考慮引入像標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪這樣的國外知名評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，或以合作、合資的方式跟外方成立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮市場監(jiān)督的作用。為促進(jìn)并推動(dòng)我國地方政府債券

33、市場發(fā)展，隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我們相信中國地方政府債券市場也將為中國公益項(xiàng)目建設(shè)起到越來越重要的作用，成為為中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要工具之一，并最終與國債市場、股票市場、企業(yè)債券市場、金融債券市場構(gòu)成中國完整統(tǒng)一的金融資本市場體系。此次地方債的自行發(fā)行在我國地方政府債券發(fā)展史上具有里程碑式的意義。相信我國地方債在經(jīng)過“代理發(fā)債自行發(fā)債自主發(fā)債”的演變過程后，最終將會(huì)形成一個(gè)體系完備、制度健全、功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的地方債券市場。（五）借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)英國、法國、德國等也都有自己運(yùn)轉(zhuǎn)良好的地方債券體系，為各級(jí)政府明確劃分財(cái)權(quán)、事權(quán)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。按債券的功能、期限分類。以美國為例，美

34、國發(fā)行的地方債券有一般責(zé)任債券、收入債券和混合債券三種類型。一般責(zé)任債券是以政府的稅收能力作為擔(dān)保，從政府的各項(xiàng)收入中予以支付。從新中國建立之初，國家就十分重視通過發(fā)行國債來彌補(bǔ)政府財(cái)政收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)，先后頒布了一系列的法律規(guī)定，但至今，我國并沒有統(tǒng)一的國債立法，在效力層面上也主要集中在法規(guī)和規(guī)章的層面上。等整個(gè)體系全面后，再應(yīng)用市場的供需和國家的發(fā)展戰(zhàn)略作為地債市場發(fā)展活的靈魂。收入債券類似于我國的項(xiàng)目債券，以項(xiàng)目建成后的收益逐年償還（經(jīng)常發(fā)行的有機(jī)場建設(shè)專項(xiàng)債券、能源建設(shè)專項(xiàng)債券等）。混合債券介于兩者之間。美國債券中的收入債券 1975 年后呈快速增長態(tài)勢，其后穩(wěn)定在 65% 左右，有力地保障了債券的還本付息。參考文獻(xiàn)：1程燕婷.我國地方政府債券發(fā)行長效機(jī)制的構(gòu)建研究J.稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2010（1）2彭瓊.金融危機(jī)下對發(fā)行地方政府債券利弊分析J.經(jīng)營管理者，2009（6）3高