公共政策分析

1、第一講 理解公共政策1、 公共政策內涵的演變 1、國外學者的觀點 美國學者伍德羅威爾遜認為,公共政策是由政治家(具有立法權者)制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。美籍加拿大學者戴維伊斯頓認為,“公共政策是對全社會價值作出的權威性分配”。美國學者托馬斯戴伊認為,“凡是政府決定做的或決定不做的就是公共政策”。 西方國家學者觀點小結: (1)公共政策是由政府制定的法律、法規(guī)和計劃; (2)公共政策是由一系列政府行為組成的活動過程; (3)公共政策有明確的目標取向; (4)公共政策是對社會價值做出的權威性分配。 2、國內學者的觀點 張金馬認為,“公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導有關機構團體和個人行動的

2、準則和指南”。 孫光認為,“政策是國家和政黨為了實現(xiàn)一定的總目標而確定的行動準則”。 中外學者觀點分析： 西方國家公共政策主體:官方政策主體和非官方政策主體 中國的公共政策主體:政黨、政府 3、公共政策內涵的新發(fā)展 新公共管理運動的興起 參與模式理論和治理理論 公共政策內涵新發(fā)展的小結： 擴大了公共政策的主體; 強調政策過程中的官民互動 4、公共政策內涵演變的規(guī)律 公共政策主體出現(xiàn)了廣泛性、多樣性的發(fā)展趨勢 由于國情不同，不同國家公共政策的主體不同 公共政策的過程強調互動，注重公民參與 公共政策的定義： 公共政策是指以政府為主的公共 組織依據(jù)特定目標，在對社會公共利益進行價值分配過程中所制定的

3、引導、規(guī)范有關機構、團體和個人行為的準則。二、公共政策的本質1、國內外學者的觀點黃仁宗:公共政策的本質在于政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和客觀差距之間作出選擇，進而及時有效地解決公共問題。陳振明:公共政策的本質體現(xiàn)在三個方面:一是政黨或政府進行階級統(tǒng)治的工具或手段;二是公共管理的工具或手段;三是分配或調整各種利益關系的工具或手段。寧騷:公共政策的本質是公共權力機關為了實現(xiàn)一定的目標而進行的社會資源配置和社會價值的分配。陳慶云:公共政策的本質是要解決社會公共利益的增進與分配問題，既包括物質利益的增進與分配，也包括精神利益的增進與分配。2、 公共政策本質的考察 本質是指事物本身

4、所具有的決定事物性質和發(fā)展面貌的根本屬性。公共政策的本質是公共利益。對公共利益的理解：公共利益是指具有社會分享性的、為人們生存、享受和發(fā)展所需要的資源和條件。第一,公共利益具有社會分享性。第二，公共利益具有層次性。第三，公共利益體現(xiàn)大多數(shù)人的利益訴求。公共利益具有社會分享性：第一、社會分享性體現(xiàn)在所有人享有平等的分享機會,但不排除實際分享結果的差異。如醫(yī)院、學校。第二、分享方式具有雙重性,既有自愿分享；又有強制分享。如計劃生育政策。公共利益具有層次性：第一、社會有范圍不等的大小之分，公共利益必然存在著不同的層次.如國家層面的、地區(qū)層面的、社區(qū)層面的等。第二、多層次的公共利益之間既有一致性，又有

5、差異性，存在著利益博弈。公共利益體現(xiàn)多數(shù)人的利益要求：公共利益包括有組織利益和個人利益。公共利益又不等同于組織利益和個人利益。公共利益是公共政策本質的依據(jù)：第一、公共利益的訴求是公共政策的起點。第二、公共利益貫穿于政策過程。第三、政策主體的宗旨要求以公眾授予的公共權力為依托，維護和增進公共利益。3、公共政策本質的內涵 第一、分配公共利益。第二、增進公共利益。分配公共利益：根據(jù)政策制定者的政治需要分配根據(jù)生產力的發(fā)展要求分配根據(jù)社會和諧、社會公平分配增進公共利益：發(fā)展經(jīng)濟,做大蛋糕。降低成本，考慮投入與產出關系。3、 公共政策的產生與發(fā)展1、 公共政策的產生產生標志:1951年哈羅德 拉斯韋爾和

6、丹尼爾勒鈉出版政策科學范圍與方法的新發(fā)展公共政策產生的條件：政府與市場關系的調整 社會問題大量出現(xiàn) 科學技術的發(fā)展 2、 公共政策的發(fā)展研究學科化成果產業(yè)化方法科學化第二講 公共政策制定1、 公共政策制定模型（一）漸進政策模型漸進政策模型的提出者:查爾斯林德布洛姆漸進政策模型的產生背景漸進政策模型的內容：決策過程是一個按部就班的過程決策方案是在原有決策方案基礎上的修改在決策風險上，反對政策大起大落,主張保持社會穩(wěn)定漸進決策模式評價：漸進決策模式比較符合政策制定的實際情況漸進決策模式有合理的一面漸進決策模式有一定的局限性漸進決策模式的實施有一定的條件（二）集團政策模型集團政策模型的提出者:戴維杜

7、魯門和厄爾萊瑟姆集團是指擁有一定權力并具有共同政治觀點的人組成的群體集團政策模型的內容：集團的互動是公共決策的核心內容政策方案是各個集團相互斗爭,相互妥協(xié)的結果各個集團占有資源的不同,對政策的影響力不同公共政策通常反映占支配地位的集團的利益集團政策模型分析：集團之間存在著制約因素集團政策模型對我國有一定的啟示集團之間的制約因素：各利益集團的競爭行為不能違背憲法;各集團之間存在著共同利益或交叉利益，起到了緩和沖突的作用；集團的競爭產生了相互制約，使政策達到動態(tài)平衡。集團政策模型對我國的啟示：我國利益團體的發(fā)展利益團體對政策影響的制約因素（政黨、政策）中外影響方式的區(qū)別2、 公共政策制定程序（1）

8、 政策議程的建構1、 政策問題的確認政策問題是指由政策主體列入政策議程,通過制定政策加以解決的社會公共問題。政策問題的必備條件：該問題屬于政府職能權限范圍內的事務；強調依據(jù)政府的職能制定公共政策。該問題屬于政府能夠管理的事務;強調解決問題的資源條件。 2、 政策議程釋義金頓：政策議程就是政府官員，以及與這些官員有密切聯(lián)系的政府外部人員在特定時期所特別關注的問題清單。因此，設定議程的過程就是將所有問題中真正成為關注焦點的問題篩選到列表中的過程。 丘昌泰：政策議程是指，政策制定者對于來自社會的強烈需求采取積極的因應行動，并將它列入政府處理公共問題的公共計劃時程表，以解決公共問題，滿足人類需要。迪瑞

9、英和羅格斯：政策議程設立過程實際上就是在議題建議者中間正在進行的競賽，以獲得媒介人員、公眾和政策精英的關注。 柏克蘭德：政策議程是一系列問題的集合，是對那些引起公眾或政策機構的行動計劃的過程，它提供一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項。政策議程是指將政策問題提上政府議事日程,納入決策的活動過程。3、 政策議程的基本形式公眾議程：公眾議程是指公眾共同關注或議論某個社會公共問題，并認為有必要提交政府部門采取措施予以解決的一種政策議程。公眾議程的本質：從本質上講，公眾議程是一個眾人參與的討論過程，使一個問題從某個群體擴展到社會普通公眾之中。某個問題要想形成公眾議程，必須具備以下三個

10、條件：該問題必須在社會上廣泛流傳；大多數(shù)人都認為有采取行動加以解決的必要；公眾認為這一問題屬于政府的職權范圍之內，應該由政府解決。政府議程：政府議程的概念：政府議程是指政府察覺到某一社會公共問題引起了公眾的廣泛關注，從而將這一問題納入自己的議事日程進行研究和處理的過程。政府議程的本質：從本質上講，政府議程是政府部門例行公事的過程。政府議程的流程由法律及傳統(tǒng)所規(guī)定，但政府議程的過程卻不是固定的。一般而言，政府議程包括以下幾個階段：（1）界定問題議程。其功用在于積極而慎重地研究被認定的政策問題。（2）規(guī)劃議程。從總體設計被認定為優(yōu)先解決的政策項目。（3）議價議程。根據(jù)政策規(guī)劃的構想和規(guī)定性，政策關

11、系人進行價值標準和利益的討價還價。問題產生新聞媒體分析社會個人議論社會團體議論國際有關議論政府機構議事專業(yè)人員分析政府官員表態(tài)公眾議程政府議程形成形成（4）循環(huán)議程。正式進入政府議程的政策，不斷接受科學評估和利益修正。 4、 政策議程的觸發(fā)機制政策議程觸發(fā)機制的影響因素：1范圍：范圍指的是觸發(fā)機制影響的人員數(shù)量。 時間長短范圍強度窄寬小大2強度：強度是指公眾對問題的反應程度。 3時間：時間是指觸發(fā)事件產生、維持的時間，可以把觸發(fā)事件劃分為瞬間性和長期性兩種。 政策議程觸發(fā)機制的類型：觸發(fā)機制類型外部觸發(fā)機制內部觸發(fā)機制是指國內的諸多環(huán)境發(fā)生變動以觸動政策議程，具體內容包括如下： （1）自然災害

12、 （2）經(jīng)濟災難（3）技術突破 （4）生態(tài)變遷 （5）社會變遷觸發(fā)機制類型外部觸發(fā)機制外部觸發(fā)機制是指國外的諸多環(huán)境發(fā)生變動，尤其是國與國之間的關系發(fā)生變化，以觸動政策議程，其具體內容包括如下：（1）戰(zhàn)爭行動 （2）間接沖突 （3）經(jīng)濟對抗 （4）新式武器與力量失衡5、政策議程的模式美國學者羅杰科布提出了政策議程的三種模式外在創(chuàng)始型外在創(chuàng)始型模式：議程設定的主要成員既可以是個人，也可以是群體。他們提出制定某項政策的創(chuàng)議，然后該創(chuàng)議彌漫到更廣的范圍，吸引公眾更多的注意，再通過公意訴求或公眾壓力，引起政府官員的密切關注，最終使該政策創(chuàng)議進入政府議程。內在創(chuàng)始型內在創(chuàng)始型模式：議程設定的主要成員是由

13、立法機關的代表、委員，接近政府機構的人員及政府機構內部的人員組成。通常的情況是他們將制定某項公共政策的創(chuàng)議，不經(jīng)過體制外的公眾，而是在體制內部，直接推動這一創(chuàng)議進入政府議程。 政治動員型政治動員型模式：議程設定的主要成員是由執(zhí)政黨領導集體及核心人物、政府主要領導人、立法機構中的主要負責人等組成。他們或由個人提出動議，或由集體提出提案，形成關于制定某方面政策的動員，使政策問題進入議程。6、政策議程的創(chuàng)立途徑1、政治精英的作用2、利益集團的作用3、公民個人的作用4、大眾傳媒的作用5、政府體制的作用 6、問題本身的作用（二）政策方案的設計1、政策方案的設計者：官方的政策方案設計者優(yōu)點:掌握決策信息多

14、；了解決策者的意圖；方案容易被采納。缺點:服務政府短期目標；獨立性不強非官方的政策方案設計者優(yōu)點:獨立性強；不服從政府的短期目標缺點:掌握的信息相對少；方案進入決策層比較困難2、 政策方案設計的基本要求方案設計要具有操作性方案設計要考慮社會的價值觀念方案設計要注意協(xié)調配套方案設計要考慮政策功能的多樣性方案設計要具有約束性3、 影響政策制定的因素分析（1） 政治文化與政策制定政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。政治文化的形成政治文化對政策制定的影響：政治文化反映一定時期社會成員對政治的基本態(tài)度，為政策制定提供了重要依據(jù)。政治文化影響到政府機關對社會及優(yōu)秀人才的吸引力政治文

15、化影響到擔任政治角色者的行為（2） 公共輿論與政策制定公共輿論對公共政策的影響是有選擇性的公共輿論對政策的影響是有限度的政策制定者的行為會促成公共輿論公共輿論對政策制定的影響：公共輿論對政策的影響是雙向的政策內容不同，公共輿論對政策制定的影響程度不同公共輿論對政策的影響可以延伸到整個政策過程第三講 公共政策執(zhí)行政策執(zhí)行的概念：公共政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者為實現(xiàn)政策目標，運用各種政策資源，通過建立組織機構，采用各種行動將政策內容轉化為現(xiàn)實的過程。一、政策執(zhí)行理論的發(fā)展第一代政策執(zhí)行研究(20世紀70年代)第一代政策執(zhí)行研究的特點：主張政策制定與政策執(zhí)行分立強調政策執(zhí)行的目的是為了實現(xiàn)政策目標研究影

16、響政策執(zhí)行的因素堅持自上而下的政策執(zhí)行分析途徑.認為公共政策是由上層或精英們制的，基層只是執(zhí)行政策。經(jīng)典理論-執(zhí)行過程理論執(zhí)行過程理論的提出者:TB史密斯該理論分析了影響政策執(zhí)行的四大因素執(zhí)行過程理論：理想化的政策執(zhí)行機構目標群體環(huán)境因素第二代政策執(zhí)行研究(20世紀80年代)重視政策執(zhí)行基層人員的作用,強調自下而上的政策執(zhí)行認為政策執(zhí)行的過程是個談判、交易和妥協(xié)的過程政策制定與政策執(zhí)行是不可分離的政策執(zhí)行是多元組織和個人之間互動的過程第三代政策執(zhí)行研究(20世紀90年代)分析工具的豐富化.如:政府間關系研究、制度分析、治理理論、政策網(wǎng)絡等。研究途徑運用混合方法，以建立一個整合模式來研究執(zhí)行問題

17、經(jīng)典理論-學習和宣導聯(lián)盟模型提出者:薩巴蒂爾時間:1993年政策變遷與學習:一個宣導聯(lián)盟途徑學習和宣導聯(lián)盟模型的內容：政策變遷受兩種外在因素影響:一是相對穩(wěn)定變項;二是動態(tài)事件變遷。行動者通過宣導聯(lián)盟影響政策政策變遷本身是一個政策取向的學習過程 二、政策執(zhí)行過程 政策宣傳政策分解組織準備物質準備政策實驗全面實施政策監(jiān)控三、影響政策執(zhí)行的因素分析政策執(zhí)行的可靠性分析可靠性分析是指分析政策方案在規(guī)定的條件和預定的時間內完成既定任務的可能性及其變化的規(guī)律。浴盆規(guī)律的三個階段 早期失效偶然失效耗損失效影響政策執(zhí)行的因素政策與政策執(zhí)行政策對象與政策執(zhí)行政策執(zhí)行者與政策執(zhí)行政策環(huán)境與政策執(zhí)行四、政策執(zhí)行的新發(fā)展公共政策執(zhí)行主體多元化,非政府公共組織等可以參與政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行方式市場化,引入競爭機制第四講 公共政策評估 政策評估的性質:檢驗政策目標;發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的失誤;