水利建設(shè)工程項目的后評價

1、水利建設(shè)工程項目的后評價 - 德國和法國為學(xué)習(xí)國外水利工程項目后評價的先進經(jīng)驗， 拓寬視野， 由水利部中國水利 經(jīng)濟研究會組織的考察團一行 10人，于 1997年 7月 29日至 8月 15日，就水利 工程項目后評價問題赴德國和法國進行了考察。現(xiàn)將考察情況報告如下：一、德國和法國水利工程項目后評價的特點和原則項目的后評價不同于項目的前評估（又稱項目的社會評價，下同）。項目的 前評估是在項目決策之前， 對擬建項目的技術(shù)先進性、 經(jīng)濟合理性、 環(huán)境保護可 靠性、建設(shè)可行性等進行分析評估，做出預(yù)測結(jié)論，為項目決策部門提供依據(jù)。項目后評價主要是對已建成項目的建設(shè)實施和生產(chǎn)、 運營、管理實際， 環(huán)境 和

2、社會影響，以及外部情況變化等，進行分析、評價，找出問題，分析原因，總 結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出對策及建議，為加強經(jīng)營管理，提高工程項目的經(jīng)濟、社會和 環(huán)境的整體綜合效益，為項目決策部門提供依據(jù)。項目管理者聯(lián)盟德國和法國是發(fā)達的資本主義國家， 水利工程項目管理水平高， 在項目周期 中尤其重視水利工程項目建設(shè)前期的項目評估工作。 由于前期項目評估工作深入 細致，再加上成功的項目實施管理， 致使其水利工程項目的建設(shè)工作一般都能按 預(yù)期的投資、質(zhì)量和工期目標實現(xiàn)。因此，同我國水利工程項目后評價工作相比， 德國和法國水利工程項目后評 價較為簡單。另外，德國和法國水利工程項目管理注重各階段評估的有機統(tǒng)一， 在整個

3、項目周期中，評估包括： 前期的項目評估； 項目實施階段的監(jiān)測評價， 如項目的開工評價、 項目的中間評價和項目的 竣工評價； 項目的后評價。 當然，德國和法國水利工程項目后評價也具有一般項目后評價的共性特點， 如現(xiàn)實性、公開性和反饋功能等。在水利工程項目后評價的原則方面， 德國和法國強調(diào)后評價工作必須自始至 終堅持“客觀、 公正、科學(xué)”的原則， 以便使項目后評價結(jié)論更具有可信度和使 用價值。因此，他們強調(diào)項目后評價工作必須從客觀實際出發(fā)， 進行充分的調(diào)研， 占 有各種相關(guān)的數(shù)據(jù)和詳實資料， 依據(jù)項目建成后的實際面貌、 成果和已經(jīng)達到的 指標，同項目評估、 決策和設(shè)計時的預(yù)期指數(shù)進行對比和分析論證

4、， 從而更有益 于今后項目的決策和運營管理水平的提高。二、德國和法國水利項目后評價的內(nèi)容、方法和程序德國和法國水利工程項目后評價的基本內(nèi)容包括過程評價、 效益評價、影響 評價和持續(xù)性評價四個方面。 具體到某個水利工程項目時， 內(nèi)容有所側(cè)重， 并不 是一成不變。如德國政府的“聯(lián)邦經(jīng)濟合作與發(fā)展部( BMz)”委托德國開發(fā)銀 行進行的項目后評價(針對財政合作項目)的內(nèi)容通常強調(diào)以下7 個方面： 項目所屬行業(yè)的行業(yè)政策； 項目目標的實現(xiàn)情況； 財務(wù)評價； 國家經(jīng)濟評價； 項目對社會經(jīng)濟和社會文化的影響； 項目對生態(tài)環(huán)境的影響； 可持續(xù)性( Sustainability )評價。 再如，法國羅訥河上圣

5、布雷尼哥( Sant Brenag )水電站項目后評價的內(nèi)容 包括： 發(fā)電量； 水文，考慮泥沙輸移、河水位及潛水含水層水位； 地質(zhì)； 水生生物； 野生動植物； 考古、遺跡、風(fēng)景； 社會經(jīng)濟等。 水利工程項目后評價的基礎(chǔ)方法是對比法，即宏觀分析和微觀分析相結(jié)合， 定量分析和定性分析相結(jié)合的綜合分析對比方法。使用對比方法時，包括“前 后”對比、“有無”對比等。德國水利工程項目后評價經(jīng)常采用的一種方法是邏輯框架法( Logical Framework Meth-od )。這種方法是德國開發(fā)銀行經(jīng)常使用的方法。邏輯框架法 為項目評價工作人員提供了一個分析結(jié)構(gòu) 4×4 邏輯模式，在垂直方向自上

6、 而下地列出項目目標、項目目的、項目產(chǎn)出、項目投入四個目標層次，在水平方 向上自左向右列出項目各目標層次的預(yù)期指標、 驗證指標、 驗證方法和資料、 相 關(guān)的重要外部條件（假設(shè)）。當然，在使用邏輯框架法時， 也必須計算有關(guān)的經(jīng)濟評價指標， 如國民經(jīng)濟 評價的經(jīng)濟凈現(xiàn)值，經(jīng)濟內(nèi)部收益率，財務(wù)評價的財務(wù)凈現(xiàn)值、財務(wù)凈現(xiàn)值率、 財務(wù)內(nèi)部收益率、 投資回收期等指標。 需要說明的是， 邏輯框架法的應(yīng)用范圍很 廣，在進行前期的項目評估時，德國開發(fā)銀行也廣泛采用這種方法。此外，對援外水利工程項目評估和后評價，德國技術(shù)合作協(xié)會（ GTZ）經(jīng)常 采用“以目標為導(dǎo)向的項目計劃法 （ZOPP）”，這種方法同德國開發(fā)銀

7、行廣泛使 用的邏輯框架法相類似。我國國家重點建設(shè)項目后評價的基本程序分為三個階段， 即自我后評價， 主 管部門（或地方）評審和國家評價。考察發(fā)現(xiàn)，由于國情不同，德國一般不專門 進行水利工程項目的行業(yè)評價。以德國政府財政合作（ Financial Cooperation ） 為例，其項目后評價一般分為兩個階段。（1）單一工程項目后評價。針對資助的每一個工程項目，德國開發(fā)銀行都 要在項目竣工后 35 年內(nèi)進行該項目的后評價。依據(jù)后評價結(jié)果把項目歸為以 下 6 類的某一類：1）非常成功的開發(fā)項目；2）滿意的開發(fā)項目；3）一般滿意的開發(fā)項目；4）一般不滿意的開發(fā)項目；5）明顯無效果的開發(fā)項目；6）完全

8、失敗的開發(fā)項目。其中，前 3類為成功的開發(fā)項目， 后 3類為不成功的開發(fā)項目。 據(jù)德國開發(fā) 銀行新出版的 財政合作后評價報告 （第三次評估報告） 介紹，德國 1992/1993 年的 153 個 FC項目中有 71%的項目是成功的。（2）國家綜合后評價。為從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的角度評價項目建設(shè)的成 敗得失，每隔幾年，德國政府的聯(lián)邦經(jīng)濟合作和發(fā)展部通常委托德國開發(fā)銀行對 幾年來所有的 FC項目進行綜合后評價。德國開發(fā)銀行的綜合后評價結(jié)果要經(jīng)獨 立的審計部門審計后， 再報聯(lián)邦政府。 此外，聯(lián)邦經(jīng)濟合作與發(fā)展總部有時也對少量的 PC項目抽查，自己進行后評價工作。三、德國和法國水利工程項目后評價的經(jīng)費

9、來源和管理機構(gòu) 水利工程項目后評價的經(jīng)費來源視后評價項目的具體情況而異。以德國為 例，如果是德國開發(fā)銀行對其資助的水利工程項目進行后評價， 經(jīng)費一般列入德 國開發(fā)銀行當年的正常經(jīng)費開支， 不再單獨列預(yù)算； 如果是聯(lián)邦審計總署或各州 審計總局進行的后評價， 則由聯(lián)邦審計總署或各州的審計總局從各自的預(yù)算經(jīng)費 中解決。這同我國國家重點建設(shè)項目后評價辦法（討論稿）規(guī)定的經(jīng)費處理 差別較大。依水利工程項目后評價的具體情況不同， 德國和法國水利工程項目后評價的 管理機構(gòu)有所不同。 以德國為例， 由于德國開發(fā)銀行的項目周期中明確包含項目 后評價階段，項目后評價工作一般由德國開發(fā)銀行作為其項目管理的例行工作來

10、 開展。只有當項目出現(xiàn)了嚴重的財務(wù)問題時（如投資嚴重失控），政府才出面對 該項目進行后評價， 后評價的重點是項目收支情況， 聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦審計總署 （ BRH）、各州政府通過州審計總局（ LRH）進行后評價。聯(lián)邦審計總署和各州審計總局相互獨立， 從法律上無隸屬關(guān)系， 這些機構(gòu)的 建立和運行都是建立在審計法的基礎(chǔ)上， 其后評價工作不受政府的干擾而具有相 對獨立性。四、對開展我國水利工程項目后評價的建議根據(jù)本次考察收集到的資料， 結(jié)合我國水利工程建設(shè)的實際情況， 現(xiàn)就如何 開展我國水利工程項目后評價工作，提出如下建議，供領(lǐng)導(dǎo)參考。1、提高認識、加強領(lǐng)導(dǎo)是開展我國水利工程項目后評價工作的關(guān)鍵 建國

11、以來， 我國修建了大批水利工程， 水利建設(shè)成績斐然， 但在水利工程項 目管理上還存在不少問題。通過后評價可以評價已建水利工程實際產(chǎn)生的效果， 從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)， 以提高今后水利工程項目的管理水平和經(jīng)濟效益。 因此，我 國水利工程項目后評價意義重大， 任務(wù)十分繁重。 各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從我國水利事業(yè)改 革和發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認識水利工程項目后評價工作， 切實加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織， 主動地將后評價工作擺到水利工程項目管理的議事日程上， 這是順利開展我國水 利工程項目后評價的關(guān)鍵。2、在充分借鑒和吸收發(fā)達國家水利工程項目后評價先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立 足我國水利工程建設(shè)具體情況， 制定一套具有中國特色的水利項目后評

12、價的法規(guī)和規(guī)范，是順利開展我國水利工程項目后評價的保證 .我國于 80 年代初開展工程項目后評價工作，至今只有十余年。水利工程項 目后評價主要是在 90 年代初開展的。 1995 年 4 月 22 日，水利部印發(fā)的水利 工程建設(shè)項目管理規(guī)定（試行）規(guī)定水利工程建設(shè)程序一般分為項目建議書、 可行性研究報告、 初步設(shè)計、施工準備（包括招標設(shè)計） 、建設(shè)實施、 生產(chǎn)準備、 竣工驗收、 后評價等八個階段， 首次明確了后評價是水利工程項目建設(shè)程序的一 個階段。但是，如何規(guī)范地開展水利工程項目后評價， 至今尚無規(guī)范可依。 目前已進 行的一些水利工程項目后評價多數(shù)是參照國家計委 1991年 7 月提出的國家

13、重 點建設(shè)項目后評價辦法（討論稿）的原則性規(guī)定，可操作性不夠強，后評價經(jīng) 費來源不明確，因此，要依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合水利實際情況，在1993 年我部先后對丹江口、 潘家口、 鶴地、 宿鴨湖水庫等工程進行兩批后評價試點的基礎(chǔ) 上，認真總結(jié)經(jīng)驗， 并借鑒國外水利工程項目后評價的先進經(jīng)驗， 盡快制定我國 水利工程項目后評價實施辦法等法規(guī)和規(guī)范，使這項工作逐步走向科學(xué)化、 規(guī)范化、制度化。3、注重水利工程項目后評價與立項時的項目評估及項目建設(shè)過程的評價的 有機統(tǒng)一。水利工程項目管理過程中， 立項前的項目評估、 建設(shè)過程的監(jiān)測評價、 建成 后的后評價相互補充， 組成一個有機的評估體系。 立項前的評估尤

14、為重要， 即在 水利工程項目決策之前， 對擬建水利工程項目的技術(shù)先進性、 經(jīng)濟合理性、 環(huán)境 保護可靠性、建設(shè)可行性等分析評估， 做出預(yù)測結(jié)論， 為項目決策部門提供依據(jù)。建設(shè)過程的監(jiān)測評價，又具體包括項目的開工評價、中間評價和竣工評價， 以監(jiān)督檢查項目建設(shè)過程的進展情況， 為項目建設(shè)過程的投資、 進度、質(zhì)量目標 控制提供依據(jù)。后評價是項目建設(shè)程序的最后一個階段， 我國一般指項目竣工交付生產(chǎn) （使 用或運營） 13 年后進行的評價，以便總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并幫助項目法人促進項 目的進一步完善和發(fā)展。 因此，項目立項前的評估、 建設(shè)過程中的監(jiān)測評價及后 評價三者體現(xiàn)了事前、事中、事后評價的有機統(tǒng)一，不能

15、把它們割裂開。4、在進行水利工程項目后評價時，應(yīng)綜合評價水利工程項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，在我國目前應(yīng)著重強調(diào)環(huán)境效益的后評價水利工程的效益包括經(jīng)濟效益、 社會效益和環(huán)境效益， 后評價時應(yīng)綜合評價 這三個方面的效益。 從我國近年來水利工程項目后評價的實際情況看， 往往重視 社會效益和經(jīng)濟效益的后評價， 對環(huán)境效益后評價研究得不夠深入， 容易被人忽 視?？疾熘形覀兏惺茏钌畹氖堑聡头▏种匾曀こ痰沫h(huán)境效益后評價， 兩國從七十年代后始終把環(huán)境保護、環(huán)境效益放在經(jīng)濟效益和社會效益的首位， 沒有環(huán)境效益， 特別對水環(huán)境可能帶來污染的任何項目的立項都是不可能的， 絕 不以犧牲環(huán)境為代價而

16、盲目追求一時的經(jīng)濟效益。 這一點很值得我國在進行水利 工程項目后評價時借鑒， 以便切實提高我國水利工程項目的環(huán)境保護水平， 實現(xiàn) 水利的可持續(xù)發(fā)展。5、建立和健全水利工程項目后評價成果的反饋和擴散機制，以切實提高我 國水利工程建設(shè)項目的管理水平。認識世界的目的是為了改造世界，開展水利工程項目后評價工作也不例外。 國外水利工程項目后評價的成果都能有效地反饋到有關(guān)決策部門和項目法人。 我 國也有許多水利工程項目后評價成果成功地指導(dǎo)項目建設(shè)實踐的例子。如 1989 年 10 月黃委會勘測規(guī)劃設(shè)計院進行的 黃河三門峽水利樞紐工程環(huán) 境影響回顧評價報告書 作為黃河小浪底工程的類比工程， 為小浪底工程環(huán)境

17、保 護設(shè)計提供了重要的依據(jù)。 水利工程項目后評價的目的有二個， 一是在于總結(jié)成 功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)，為國家（行業(yè)或地市）改進投資決策管理，提高決策水 平、管理水平和投資效果服務(wù)； 二是幫助項目法人促進項目的進一步完善和發(fā)展， 提高工程效益。 要實現(xiàn)這兩個目的， 必須建立健全水利工程項目后評價成果的反 饋和擴散機制， 只有這樣才能充分利用后評價成果， 針對存在的問題， 采取對策 和措施，從而達到提高水利工程管理水平和最佳經(jīng)濟效益。6、培養(yǎng)和培訓(xùn)水利工程項目后評價的專業(yè)人才。 水利工程項目后評價專業(yè)性強， 目前我國尚沒有形成一支業(yè)務(wù)素質(zhì)高的水利 工程項目后評價專業(yè)人才隊伍。 為加快我國水利工程項目后評價工作， 急需培養(yǎng) 水利工程項目后評價的人才，這可通過多種方式進行，如由水利高校正規(guī)培養(yǎng)， 也可由有關(guān)部門、 學(xué)會、協(xié)會有計劃地組織各種層次的水利工程項目后評價培訓(xùn) 班、研討班，還可以選擇德才兼?zhèn)涞默F(xiàn)職人員出國進修等方式。當然，后評價人 才的培養(yǎng)應(yīng)有計劃