國家開放大學電大本科行政管理論文《試論我國基層政府行政管理效率提高的方略》

1、國家開放大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育行政管理專業(yè)畢業(yè)論文試論我國基層政府行政管理效率提高的方略作者:學校:專業(yè):年級學號.指導(dǎo)老師:答辯日期:成績內(nèi)容摘要2關(guān)鍵詞2一、基層行政管理體制改革現(xiàn)狀2（一）農(nóng)村稅費改革2（二）社會主義新農(nóng)村建設(shè)3二、基層行政管理效率低下原因3（一）職能界定不夠明晰3（二）法定職權(quán)缺失4（三）職能行使偏差4（四）公共產(chǎn)品供給不足5（五）財政原因6三、基層行政管理效率提高的方略7（一）更新管理理念7（二）規(guī)范政府職責7（三）整合基層范圍內(nèi)的公共資源8（四）合理劃分基層政府事權(quán)8（五）理順基層政府財稅管理體制8（六）探索基層政府深化改革的措施9參考文獻10試論我國基層政

2、府行政管理效率提高的方略內(nèi)容摘要：隨著我國社會經(jīng)濟市場化，農(nóng)村工業(yè)化和城市化進程的發(fā)展，大量 的農(nóng)民工進城務(wù)工，使得農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化。當前，由于我 國地方政府行效率受到傳統(tǒng)觀念、行政決策透明度不夠、民主化程序不完善、權(quán) 力監(jiān)督體系不健全，責權(quán)不明確、工作人員普遍素質(zhì)不高等因素的影響，導(dǎo)致地 方政府行政效率相對低下。而作為我國最基層的政權(quán)，基層行政管理體制改革成 功與否，關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能否取得最后的勝利。本文通過對我國基層行政 體制改革進行分析，來探索基層政府行政效率的提高方略。首先通過對提高行政 效率的重要意義加以論述，以圖喚起基層政府對提高行政效率緊迫性的認識，然 后

3、聯(lián)系我國基層行政管理的現(xiàn)狀，對提高行政效率的基本途徑進行了初探；最后 縱觀我國基層行政管理體制的總體演變,針對我國基層行政管理效率的問題，總 結(jié)出基本的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以提高各地方行政機關(guān)的管理效率，更好的管理地方事 務(wù)。關(guān)鍵詞：基層政府行政效率體制改革方略行政管理是國家統(tǒng)治階級通過它所組織的政府對社會事務(wù)和自身事務(wù)的管 理活動。無論是對社會事務(wù)的管理，還是對政府自身事務(wù)的管理，都以政府為主 體，以社會事務(wù)和自身事務(wù)為對象，以完成政府職能為目的，面行政效率則貫穿 于行政管理的整個過程當中。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管 理水平和行政效率,便成為當前迫切需要解決的問題，也是地方政府公共

4、行政行 為成功與否的重要標志。一、基層行政管理體制改革現(xiàn)狀我國農(nóng)業(yè)稅費的全面免除與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā) 生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。（一）農(nóng)村稅費改革新農(nóng)村建設(shè)中基層行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負擔，農(nóng)業(yè) 稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但由于舊體制、 機制的“慣性”作用，徹底暴露了農(nóng)村許多深層次問題和矛盾。政府管理職能沒 有從根本上擺脫計劃經(jīng)濟的影子，政府無所不包，無所不管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置龐雜, 權(quán)利重疊，職能交叉，辦事效率不高。隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù) 無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配

5、合稅費改革的需要進行 鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系 列問題。（二）社會主義新農(nóng)村建設(shè)改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題 已經(jīng)基本解決，我國總體上已經(jīng)進入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初 步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力。但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明 和民主政治建設(shè)等方面卻相對滯后，這己經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進 步，制約著全面建設(shè)小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建 設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)有效的實質(zhì)性改革將對統(tǒng)籌城 鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的前景產(chǎn)生重大影響，所

6、以我們有必要在反思已有 實踐與理論的基礎(chǔ)上探討新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向問題。二、基層行政管理效率低下原因現(xiàn)行的基層行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國 農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，我國現(xiàn)行基層行政管理也存在著許多 弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程 的實施。（一）職能界定不夠明晰地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令”， “辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種行政管理體制有其組織性強、政令 渠道暢通、貫徹落實迅捷的優(yōu)越性,但在實施管理過程中，由于以上法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府的職能范圍只是原則規(guī)定，并未規(guī)定具體的

7、職責范圍、內(nèi)容和各級政府之間的 事權(quán)劃分,更未規(guī)定具體的職責權(quán)限。而實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒， 實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣，上級政府均按“屬地管理、守土有責" 的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應(yīng)，“上面分系統(tǒng)， 下面當總統(tǒng)”，甚至可以說，只要有事發(fā)生,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全 能的政府。此外，縣級行政機關(guān)針對農(nóng)村工作作出的有關(guān)決定或政策,變動較頻繁, 工作彈性大，加之縣級行政機關(guān)經(jīng)常下派臨時性任務(wù)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理 職能具有很大的隨機性,造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失范，忙于應(yīng)付。（二）法定職權(quán)缺失作為一級政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)

8、應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性。 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實際運作中，其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立 的派出機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，各地、縣級業(yè)務(wù)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)一般都在 20個左右。這些權(quán)力性職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關(guān)系中分離出去,必然造 成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解，擁有的行政權(quán)力和手段受到限制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部 門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量而 有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務(wù)。同時，部門利益對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴張還表現(xiàn)為上級主 管部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際情況,大量增加人員，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員過多，負擔過重。這種“條 條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)”的體制,削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，導(dǎo)致其履行公共

9、服務(wù)職能水平 降低。（三）職能行使偏差按照政府職能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生及各項社會 事業(yè)的發(fā)展，負有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責任，但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著 計劃經(jīng)濟條件下的管理方式，己經(jīng)超出自身的職責范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù) 過多，直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動,用行政手段介入競爭性領(lǐng)域，同時，在日常具體工 作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”，達標檢查驗收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù) 給上級機關(guān)辦事,依靠上級的指標工作，用于農(nóng)民所盼、社會所需的時間就少了， 未能履行好所應(yīng)承擔的公共職責。另外，按照法律規(guī)定，行政執(zhí)法的主體是縣級以 上人民政府及其職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資

10、格，但在涉及農(nóng)稅征 收、征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面，由于單純依靠上級政府職能部 門無力完成，于是上級黨委、政府便以文件或領(lǐng)導(dǎo)講話等形式，要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一 把手負總責”，并且實行“一票否決”制。在這種壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級 黨委和政府下達的任務(wù)指標，不惜使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段，結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí) 法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生，破壞干群關(guān)系，影響政府的形象和威信,降低政府的公 信力，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)力有限和責任無限”的現(xiàn)象。（四）公共產(chǎn)品供給不足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者，這也是政府職能的重要體現(xiàn)，但 由于長期以來以農(nóng)補工政策等諸多因素的影響，己使我國農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給 嚴重

11、不足。主要表現(xiàn)為：1. 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)現(xiàn)實需要目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5. 4萬個村不通公路;在全國104. 3萬公里的砂 石土路面及無路面里程中,農(nóng)村公路就有92. 3萬公里，占88. 5%o很多地方農(nóng) 村公路睛通雨阻，路況差，部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。同時, 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采 建設(shè)導(dǎo)致水土流失,引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等問題。2. 公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前目前農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費12元,僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27. 6%。這種 狀況使得農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴重落后，機構(gòu)凋零，設(shè)備陳舊，衛(wèi)技人員短缺而且素

12、質(zhì)偏差，服務(wù)水平低下，鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài),公共衛(wèi)生和各 項預(yù)防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農(nóng)民群體，過高的醫(yī)療費用， 遠遠超出了他們的經(jīng)濟承受力，不少農(nóng)民“因病致貧，因病返貧”已成為突出的問 題。3. 農(nóng)村教育現(xiàn)狀不容樂觀長期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要來自縣鄉(xiāng)財政和農(nóng)民集資，雖然近幾年來 特別是農(nóng)村稅費改革試點以來，中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡 管在農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段試行“一費制”，使當?shù)剞r(nóng)民的教育負擔有所減 輕，但目前基礎(chǔ)教育費用較高，農(nóng)民無法接受。此外,農(nóng)村教師隊伍的現(xiàn)狀令人擔 憂，不少中小學的骨干教師由于工資、住房等原因，或離開教學崗位,

13、或流向城市, 師資隊伍難以保證，教育質(zhì)量下降。4. 社會保障處于徘徊不前的境地農(nóng)村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié),盡管各級政府采取各 種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu) 撫安置等，但目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險僅在一些地方起步，只占很小一部分的農(nóng) 村人口，農(nóng)村社會保障的覆蓋面相對還很低，遠遠解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。5. 農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)落后農(nóng)業(yè)推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善，嚴重制約著推廣力度。部分地 方政府借機構(gòu)改革“卸包袱"，使一些地方的推廣服務(wù)部門被推向市場，有的甚至 撤銷,造成人員離崗或流失，出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的局面。此

14、外，基層推廣 隊伍中整體知識水平低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力不夠，影響了農(nóng) 業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化,無法適應(yīng)當前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。（五）財政原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字和負債是全國性的普遍問題，在不發(fā)達地區(qū)尤其嚴重, 己經(jīng)出現(xiàn)難以支撐政府機關(guān)有效運作的困境,有的地方己經(jīng)影響到基層政權(quán)的穩(wěn) 定。據(jù)統(tǒng)計，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額己達到2000億元。經(jīng)濟落后,農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、 農(nóng)村“三農(nóng)問題”突出,是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債的根本原因。1. 機構(gòu)臃腫，人員膨脹據(jù)2014年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報告，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)平均超編2至3倍，平均每個鄉(xiāng) 鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)16個,其人員平均數(shù)58人超過正常編制2至3倍，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的

15、 下屬單位18個，其人員達到290余人，超編嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人頭費”支出約占財政預(yù) 算的70-80%;再加上幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有小汽車、電話費等費用，導(dǎo)致非生產(chǎn)性支 出大大超過財政支撐能力，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年僅用于公車的費用都在2040萬左右, 機構(gòu)設(shè)置過雜，人員過多,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行成本過高，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的一 個重要原因。2. 政府預(yù)算體系不健全，管理混亂鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府普遍缺乏預(yù)算意識，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算形同虛設(shè)，同時，政府運作 的成本意識淡薄，缺乏降低成本的激勵機制，尤其在管理效率和效益上考慮較少。 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅多個部門和領(lǐng)導(dǎo)有財務(wù)審批權(quán),而且有濫購、濫補、濫獎的現(xiàn)象， 各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)消費如迎來送往的接待

16、費、通訊費、交通費、干部培訓(xùn)等支出較高。 加上有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在追求個人利益過程中行為的失范,勢必增大政府的管理成本, 擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的公共支出。3. 升級達標，透支建設(shè)從20世紀90年代初以來，各級政府經(jīng)常開展名目繁多的達標升級活動，實行 “上級下指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資金”的方式，且多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性綜合項目實行資金“配盤 制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要承擔相當比重，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限甚至無力支付的情況下，只有“透 支達標”或“透支配套”。此外，有的地方領(lǐng)導(dǎo)者的長官意志、主觀隨意性和行 為的短期化等行為，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。4. 分稅不公，職責過重1994年實行分稅制以來，中央財權(quán)大幅提高，地方財權(quán)大幅下降，中央和地 方的財

17、權(quán)、事權(quán)不對等。在地方財政構(gòu)成中，省、市財政所占比重較大，基層財政 所占比重較小。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%,而縣鄉(xiāng) 財政供養(yǎng)人口卻占全國財政供養(yǎng)人口的71%。地方的財政能力減弱，但地方承擔 的各種管理事務(wù)、公共服務(wù)并沒有相應(yīng)減少，許多本來應(yīng)該由中央、省市承擔的 公共產(chǎn)品和服務(wù)都由基層政府承擔了，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在財政分成方面又處于最不利 地位，難免造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。另外，社會救濟是帶有收入分配性質(zhì)的職能，民兵 訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強國防，屬于全國性公共產(chǎn)品，本應(yīng)該都由中央政府承擔。作 為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府，要使他們在沒有或很小有轉(zhuǎn)移支付的情況下，完全依靠 自己的財力為農(nóng)村提

18、供良好的公共產(chǎn)品是根本做不到的。三、基層行政管理效率提高的方略作為我國的最基層政府一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的 任務(wù)，又承擔著建設(shè)新農(nóng)村的各種任務(wù)。當前基層行政管理存在問題已經(jīng)制約了 新農(nóng)村建設(shè)，因此，進一步完善明確基層行政管理體制具有重要意義。（一）更新管理理念眾所周知，政府的合法性建立在兩個條件的基礎(chǔ)之上:一是政府決策必須體 現(xiàn)大多數(shù)人的意志;二是人民對政治權(quán)威的服從。對政府合法性的深入理解，有助 于政府工作人員樹立正確的政府管理理念，正確對待手中的公共權(quán)力，擺正自己 與公眾的關(guān)系，也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化， 將計劃經(jīng)濟的管制型管理轉(zhuǎn)到適應(yīng)市

19、場經(jīng)濟的服務(wù)型管理，由包攬一切的全能管 理轉(zhuǎn)變到滿足社會公共需要的公共管理，由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理，確立現(xiàn)代 公共管理的思維模式和管理模式，從而最大限度地謀求社會公共利益。（二）規(guī)范政府職責現(xiàn)階段，要加快有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律規(guī)范的創(chuàng)制規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，為 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方 的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求，結(jié)合現(xiàn)有 地方組織法，盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機構(gòu)及管理活動的決策、 執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實施細則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實做到 有法可依、有章可循，以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

20、府的職能。（三）整合基層范圍內(nèi)的公共資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念，克服各職能部門之間各自為政 的狀況，在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整性和相應(yīng)的自主性框架內(nèi)對條塊體制進行改革，從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性, 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責無權(quán)、責權(quán)分離、條塊不協(xié)調(diào)的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整 合。對于“條塊”體制的改革要繼續(xù)實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的體制,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 統(tǒng)一管理本轄區(qū)經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的功能?？h級有關(guān)部門要進一步下放權(quán)力， 所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，有關(guān)部門配合指導(dǎo)的原則進 行改革，“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。通過理順條塊關(guān)系，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)統(tǒng)一、 人權(quán)與事權(quán)一致，確保鄉(xiāng)

21、鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的完整統(tǒng)一。（四）合理劃分基層政府事權(quán)從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須提供的公共產(chǎn)品和 服務(wù)主要包括公共安全產(chǎn)品、公共生活服務(wù)產(chǎn)品、公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品、管理服務(wù) 產(chǎn)品和社會發(fā)展產(chǎn)品等。據(jù)此，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當承擔的主要職能是:直接提供 公共安全產(chǎn)品中的公共治安、防病減災(zāi)、環(huán)境治理等，公共生活服務(wù)產(chǎn)品中的公 共衛(wèi)生，公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品中的水利設(shè)施、公共土地、科技信息服務(wù)等，以及公共 管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品。這些產(chǎn)品中有的是全國性或跨地域性的公共產(chǎn)品， 如防病減災(zāi)、環(huán)境治理、水利設(shè)施、公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品等,中央、 省、市縣應(yīng)通過專項轉(zhuǎn)移支付的政策作保障,

22、委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供，以確保提供的有效 性。其他產(chǎn)品則可由中央、省、縣政府及職能部門提供，或通過市場化、民營化 的形式提供。縣級以上政府應(yīng)強化對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入,切實解決公共服務(wù)的 城鄉(xiāng)失衡問題，彌補歷史的欠帳。（五）理順基層政府財稅管理體制社會主義市場經(jīng)濟要求政府建立公共財政制度，按照一級政府設(shè)立一級財 政。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府，必須建立健全獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政。一要完善分 稅制。按照財權(quán)和事權(quán)相對稱的原則，進一步規(guī)范完善分稅制。應(yīng)按照“分稅分 級”的原則，合理劃分五級財政之間的稅種、收入范圍和分成，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠從 稅收中享有穩(wěn)定的收入來源，并適當擴大地方政府的稅權(quán)，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政 收入的能

23、力。二要加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。就目前我國農(nóng)村的狀況來看，除了 少數(shù)發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在相當長的一段時間內(nèi)，基層還主要是吃飯財政，如果 沒有上級的轉(zhuǎn)移支付，要依靠自己的財力為農(nóng)村提供良好的公共服務(wù)是根本做不 到的。同時，現(xiàn)行財力格局決定了不同層級和地區(qū)間公共財政的支出能力，也決定 了現(xiàn)階段公共財政覆蓋農(nóng)村的支出主要應(yīng)由中央財政和省一級財政承擔。要通過 理順財稅管理體制，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由以農(nóng)民為主轉(zhuǎn)到以政府為主,縮小城 鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三要調(diào)整預(yù)算編制方法，健全支出監(jiān)控新機制。要實 行綜合的財政預(yù)算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種收入統(tǒng)一納入財政管理，細化支出預(yù)算編制，強 化預(yù)算的約束力，提高預(yù)算

24、的管理水平。（六）探索基層政府深化改革的措施強化管理，提高效率，把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提升服務(wù)水平作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改 革的出發(fā)點和落腳點。深化基層行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務(wù)實管用的原 則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展、有利于 提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和 目標，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)、合理劃分基層行政職能、合理劃分基層行政 區(qū)劃、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理、整合基層行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、 引入市場機制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進基層行政管理體制改革。新時期基 層行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程，形成有利于轉(zhuǎn)變 經(jīng)濟增長方式、促進