政經(jīng)分離與基層治理重構(gòu)

1、佛山市委常委、南海區(qū)委書記 鄧偉根（2014年7月）地理位置：珠江三角洲腹地、毗鄰廣州面積：1073.82平方公里下轄： 6個鎮(zhèn)、1個街道，67個村委會、184個居委會人口：常住人口262萬，其中戶籍人口124萬經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：2013年GDP達(dá)2172億元，工業(yè)總產(chǎn)值4931億元，地方公共財政預(yù)算收入146億元綜合實力：長年位居全國同類地區(qū)前列發(fā)展特征：全區(qū)劃分東中西三大片區(qū)，東部片區(qū)緊鄰廣州，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化程度高，人口密集；中部片區(qū)正處于急速工業(yè)化階段，西部片區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較低，人口密度相對較低。硬實力：1.金融科技產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新 2. “三舊”改造和城市更新軟實力：1.文化引領(lǐng)2.人才立

2、區(qū)（人才強企）3.南商再出發(fā)基層黨建精細(xì)化；城鄉(xiāng)服務(wù)均等化；村居治理法治化；集體經(jīng)濟(jì)市場化。網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)行政、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督“三網(wǎng)融合”；負(fù)面清單、準(zhǔn)許清單、監(jiān)管清單“三單”管理。*南海近年的社會管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在基層治理，尤其是村居治理方面中國與西方社區(qū)的共同點：社區(qū)是社會治理的微觀基礎(chǔ)。中國與西方社區(qū)的不同：西方的社區(qū)概念（community）本來就具有共同體的含義，社區(qū)內(nèi)的各類群體、各類組織通過利益、興趣、信仰等緊密凝聚著一起的。中國社區(qū)是“散”的，雖然不同類型的人群、企業(yè)、社會組織都在一個區(qū)域內(nèi)，但彼此之間不是一個共同體，不是真正意義的社區(qū)。在中國，要推進(jìn)基層治理首先要重構(gòu)基層治理。基層治

3、理是社會治理的“基石”，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。社會治理的微觀基礎(chǔ)基層治理是國家治理之基礎(chǔ)，是社會矛盾之焦點、新型城鎮(zhèn)化之重點、政權(quán)建設(shè)之末端、民主與法治之舉措。個人家庭差 異村居社區(qū)是社會治理的微觀基礎(chǔ)微觀單元微觀單元微觀基礎(chǔ)西方中國村居社區(qū) 兩個“二元結(jié)構(gòu)” 南海城鎮(zhèn)化起步較早，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，76萬社員股東、40多萬普通居民與140多萬外來人混居在一起，企業(yè)、自治組織、社會組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、行業(yè)商協(xié)會等各類組織相互交錯，彼此又相互獨立，存在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民、本地人與外地人兩個“二元結(jié)構(gòu)”，給社會治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！镜湫屠印课挥谥行某菂^(qū)桂城街道的原海逸社區(qū)，主要服務(wù)兩個樓盤，社區(qū)被農(nóng)村包

4、圍著，樓盤內(nèi)實施城市社區(qū)管理，樓盤外實行農(nóng)村管理方式，屬于典型的“村中城”。由于管理架構(gòu)不同，地區(qū)的治安、衛(wèi)生等難以統(tǒng)籌，村里的公共設(shè)施及空間，海逸社區(qū)居民無法享受。類似現(xiàn)象在南海各鎮(zhèn)街大量存在。同時，在南海各鎮(zhèn)街城區(qū)普遍存在“城中村”現(xiàn)象。 集體經(jīng)濟(jì)矛盾糾紛多發(fā) 南海的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2010年南海村社（組）兩級集體不含土地的資產(chǎn)總額近260億，村社（組）兩級可支配收入46.5億元，村社（組）兩級分紅20.8億元，76萬社員股東人均分紅超過3100元（注：2013年上述四個數(shù)字分別為360億元、62.7億元、30.7億元和4005元）?？捎^的集體經(jīng)濟(jì)引發(fā)外嫁女、退伍軍人等10多特殊群體，強烈要

5、求參與股權(quán)分配，同時由于集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管漏洞較多，容易引發(fā)信訪等不穩(wěn)定因素。17%63%誘發(fā)矛盾傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制的制約 在傳統(tǒng)農(nóng)村管理架構(gòu)下，基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”、政經(jīng)混合，黨組織書記身兼數(shù)職，既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員，權(quán)責(zé)不清，不利于解決兩個“二元結(jié)構(gòu)”和集體經(jīng)濟(jì)矛盾的問題，更容易引發(fā)一系列問題?；鶎咏M織三位一體、“政經(jīng)”混合村居書記身兼數(shù)職、權(quán)責(zé)不清“集體經(jīng)濟(jì)問題綁架基層組織”集體經(jīng)濟(jì)組織與自治組織管理邊界模糊在傳統(tǒng)管理架構(gòu)下導(dǎo)致基層黨組織的核心地位面臨挑戰(zhàn)村居自治功能弱化城鄉(xiāng)公共服務(wù)難以均等集體經(jīng)濟(jì)矛盾紛爭難以有效化解南海的治理困局：在傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制下，基層黨組織、

6、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”，集體經(jīng)濟(jì)矛盾與宗族問題、歷史問題、選舉問題等相互纏繞，牽一發(fā)而動全身，基層矛盾化解與基層治理難以推進(jìn)。南海的實踐：2011年初，南海以“政經(jīng)分離”為突破口，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，推動基層治理重構(gòu)。具體的操作：1.實施村居集體經(jīng)濟(jì)組織單獨選舉。2.通過依法表決統(tǒng)一將集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員的任期從原來的3年改為5年。3.明確村居書記不兼任經(jīng)聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)成員，村（居）委會領(lǐng)導(dǎo)成員不與經(jīng)聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，如果村書記或村（居）委會主任想要競選經(jīng)聯(lián)社社長，必須先辭去原來職務(wù)。一、實施“政經(jīng)分離”，突破管理體制瓶頸“政經(jīng)分離”：通過“五分離”將村居自治職能（社會管理職能）與集體

7、經(jīng)濟(jì)職能分開，從而全面理順基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。“政經(jīng)分離”前后的管理架構(gòu)變化 “政經(jīng)分離”后，基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織各歸其位，有效厘清基層“政”與“經(jīng)”的關(guān)系，為全面深化改革建起一道“防火墻”。【基層三大組織職責(zé)】村居黨組織主責(zé)為“三務(wù)一監(jiān)督一調(diào)解”（即夯實黨務(wù)、落實政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、健全監(jiān)督和做好矛盾調(diào)解），自治組織主責(zé)是引導(dǎo)開展自治與社區(qū)服務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織主責(zé)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。村居黨組織、村（居）委會、經(jīng)聯(lián)社職責(zé)重疊，村居書記兼任主任、社長村居委會社區(qū)服務(wù)中心經(jīng)聯(lián)社村居黨組織自治邊界集體經(jīng)濟(jì)利益邊界自治領(lǐng)域協(xié)同共治領(lǐng)域自治組織集體經(jīng)濟(jì)組織社會組織【“政經(jīng)分離”

8、的實質(zhì)】 1.厘清集體經(jīng)濟(jì)組織與自治組織的管理邊界。 2.明晰普通村居民、外來務(wù)工人員與社員股東的利益邊界。集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“政經(jīng)分離”的定位 農(nóng)村綜合改革的突破口 基層善治體系建設(shè)的第一步 是基層治理重構(gòu)的體制基礎(chǔ)【胡春華書記的評價】南?！罢?jīng)分離”的意義不僅在于集體經(jīng)濟(jì)方面，更在于把村（居）委會從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村經(jīng)聯(lián)社里剝離出來，使村（居）委會具有重構(gòu)社會職能的基礎(chǔ)，有助于促使村居轉(zhuǎn)變真正意義的社區(qū)。“政經(jīng)分離”本身只是改革手段而非改革目的， “政經(jīng)分離”后南海堅持以問題為導(dǎo)向，系統(tǒng)推進(jìn)改革。“政經(jīng)分離”后的主要改革內(nèi)容：1、將所有村居黨支部統(tǒng)一升格為社區(qū)黨總支，于2013年進(jìn)一步把170個條件成熟

9、的黨總支升格為社區(qū)黨委（目前全區(qū)共有188個社區(qū)黨委，62個社區(qū)黨總支）。2、明確村居黨組織及其書記的主責(zé)為“三務(wù)一監(jiān)督一調(diào)解”（即夯實黨務(wù)、落實政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、健全監(jiān)督和做好矛盾調(diào)解）。村書記從拉二胡（粵語諧音：自己顧自己）到彈鋼琴（雙手聯(lián)彈）。3、明確社區(qū)服務(wù)中心作為政府行政服務(wù)的延伸和村居公共服務(wù)的平臺，社區(qū)服務(wù)中心主任由村居書記兼任，政府下?lián)苌鐓^(qū)的經(jīng)費統(tǒng)一經(jīng)由社區(qū)服務(wù)中心管理。 強化基層黨建4、提升社區(qū)黨委統(tǒng)籌能力。先后在經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社、行業(yè)協(xié)會等組織內(nèi)建立黨支部1350多個，以社區(qū)黨建統(tǒng)籌“兩新”黨建，為黨建屬地化奠定基礎(chǔ)。5、推進(jìn)服務(wù)型黨組織建設(shè)。于2012年建立黨員（代表）工作室

10、278個，倡導(dǎo)“黨員社工”理念，成功建成志愿服務(wù)隊918支。6、強化黨員干部教育管理。實施村居黨員干部“百千萬”培訓(xùn)，深化實施大學(xué)生村（居）官戰(zhàn)略，先后將380多名大學(xué)生村官培養(yǎng)成社區(qū)“兩委”干部。 強化基層黨建南海區(qū)基層黨建服務(wù)類數(shù)據(jù)一覽表 (數(shù)據(jù)截至2014年2月)單位黨員數(shù)（人）一、黨員志愿服務(wù)二、黨代表工作室志愿服務(wù)隊伍（支）黨員志愿者（人）黨員社工數(shù)（人）開展服務(wù)時數(shù)（小時）服務(wù)群眾（人次）本欄目為2009年啟動黨員志愿服務(wù)起的累計數(shù)各級黨代表（人）黨代表工作室（個）駐室開展活動（人次）接待黨員群眾（人次）收到意見建議（條）解決意見建議（條）本欄目為2013年1-12月的全年數(shù)據(jù)全區(qū)

11、666029183.1萬37420萬60萬14602781.2萬1.5萬65216112 強化基層黨建1、統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。圍繞“便利、貼心、高效、公平”的目標(biāo)，推動城鄉(xiāng)服務(wù)均等。（目前除社保、醫(yī)療、教育外，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民、本地人與外地人之間的公共服務(wù)均等）。2、分批推進(jìn)“村改居”。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展程度，2011年開始分三批推進(jìn)“村改居”，將157個村委會改為社區(qū)居委會（其中，第一批76個，集中在東部的桂城、大瀝、羅村；第二批49個；第三批32個）。在“村改居”過程中，為了減少阻力，實行“六個不變”政策（即“村改居”后，原來的管轄范圍不變、“兩委”班子職數(shù)不變、集體資產(chǎn)權(quán)屬

12、不變、集體資產(chǎn)權(quán)益不變、農(nóng)村優(yōu)惠政策不變、計劃生育政策不變）。同時，區(qū)政府對改居社區(qū)按“兩委”干部每人6萬元和社區(qū)35萬元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員工資和辦公經(jīng)費補貼，一定三年。 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務(wù)3、實施社區(qū)整合。在啟動“村改居”的同時，通過整合社區(qū)資源，提升公共服務(wù)。將原來66個社區(qū)整合成29個新的社區(qū)，社區(qū)整合主要集中在城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間進(jìn)行。 【典型例子：蟲雷崗社區(qū)】區(qū)政府附近的東約、南約、西約、北約四個村總面積1.75平方公里，戶籍人口僅1.1萬人，外來人口超過2萬人，人口密度接近1.8萬人/平方公里，僅依靠原有的四個村的資源，難以支撐幾萬人的市政衛(wèi)生、治安消防等公共服務(wù)需求。2012年，我區(qū)將四

13、個村整合為新的蟲雷崗居委，在保留原經(jīng)聯(lián)社和四個社區(qū)服務(wù)分中心基礎(chǔ)上，建立全新的社區(qū)服務(wù)中心，既承擔(dān)了原來四個居委承接的計劃生育、醫(yī)保等政府職能，又新增工商、國土、城建等業(yè)務(wù)，為社區(qū)居民提供“一站式”的服務(wù)。4、實施村小組撤并。為優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)，沖淡農(nóng)村選舉、宗族、血緣、地域觀念等對城鎮(zhèn)化的影響，按照“1個社區(qū)1個小組”的目標(biāo)整合村民小組，成功將1766個村民小組整合為219個。同時，明確村（居）委會主任兼任村民小組組長。 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務(wù)5、實施“選聘分離”。全面實現(xiàn)“政社分開”，厘清社區(qū)服務(wù)中心與自治組織的關(guān)系。社區(qū)服務(wù)中心領(lǐng)導(dǎo)成員經(jīng)聘任產(chǎn)生，未被聘用的“兩委”成員，不享受財政統(tǒng)籌的工資待遇，

14、其工資由村（居）委會自行解決。（在剛過去的村（居）委會換屆選舉中，南海區(qū)村居書記主任的交叉率和“兩委”成員交叉率分別達(dá)96%和94%）。6、推動資源向村居下沉。區(qū)鎮(zhèn)兩級政府每年投入社區(qū)的建設(shè)費用超過4億元。7、建設(shè)便民服務(wù)體系。建成覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)街、村居的三級行政服務(wù)體系和網(wǎng)上辦事體系，在所有村居內(nèi)建成標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)服務(wù)中心（共278個），中心向外來務(wù)工者在內(nèi)的全體居民提供民政、計生、就業(yè)、衛(wèi)生、治安等300多項服務(wù)，居民不出社區(qū)或鎮(zhèn)街即可辦理大部分事項。 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務(wù)1、建設(shè)社區(qū)參理事會。圍繞“治以自治、協(xié)同共治”的目標(biāo)，在各村居內(nèi)建成由“兩委”干部、人大代表、政協(xié)委員、異地務(wù)工代表、企業(yè)家及群眾

15、代表組成的社區(qū)參理事會（共251個），規(guī)定村居重大事項、重要決策必須經(jīng)社區(qū)參理事會議事協(xié)商。2、培育社區(qū)社會組織。廣泛引導(dǎo)社區(qū)成立“街坊會”、“鄰里中心”等社區(qū)社會組織668個，開展自助互助服務(wù)。3、構(gòu)建“社工+義工”的志愿服務(wù)體系。建立社區(qū)購買服務(wù)制度，在所有社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)設(shè)立社工站，并引入專職社工，引導(dǎo)村居發(fā)展社工隊伍，通過社工帶動義工開展社區(qū)服務(wù)。 推進(jìn)自治共治 全面建成集體資產(chǎn)管理交易平臺、集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)監(jiān)管平臺和集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)（股份）管理交易平臺“三個平臺”，規(guī)定村居集體資產(chǎn)交易、財務(wù)管理以及社員股東股權(quán)管理必須納入平臺公開管理。 “三個平臺”的建成使用，推動了集體經(jīng)濟(jì)“陽光”交

16、易和透明監(jiān)管，大大減少了集體經(jīng)濟(jì)矛盾紛爭。截至2014年5月31日，全區(qū)進(jìn)入平臺成交的資產(chǎn)37188宗，標(biāo)的總金額達(dá)258億元，溢價增值超20%；在管財務(wù)賬2904套，資金115億元；76萬社員股東的股權(quán)全部納入平臺管理。 強化集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管基層重構(gòu)即重構(gòu)基層治理體系： 以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，自主組織為主體，社區(qū)服務(wù)中心為平臺，經(jīng)濟(jì)組織為支撐，群團(tuán)組織為樞紐，社會組織為輔助，公眾參與為路徑，民主法治為保障，推動基層治理體系與能力建設(shè)，構(gòu)建國家治理體系與能力現(xiàn)代化的堅實基礎(chǔ)！ 捍衛(wèi)基層，從基層治理體系與能力建設(shè)入手。 緊緊圍繞破解城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、本地人與外地人兩個“二元結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)，以深化“兩個分離”和推

17、進(jìn)“四個化”為路徑，以“一部（室）六制一基金”一部（室）為黨群工作部（室），六制為黨代表常任制（兩代表一委員制）、決策議事機(jī)制、村居黨委制（兩新組織屬地管理制）、駐班制、社案制與三務(wù)一監(jiān)督一調(diào)解工作制，一基金為黨群工作專項基金為著力點，創(chuàng)新工作機(jī)制，加快基層治理重構(gòu)。深化“兩個分離”,破解兩個“二元結(jié)構(gòu)”政經(jīng)分離： 厘清村居基層黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、群團(tuán)組織的邊界與權(quán)利，尤其是“政經(jīng)”（實質(zhì)是“政企”的關(guān)系）。選聘分離： 實質(zhì)是“政社分開”，厘清基層黨組織、自治組織與社區(qū)服務(wù)的關(guān)系和權(quán)責(zé)。破解城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu) 破解本地人與外來人口的二元結(jié)構(gòu)基層治理基層治理“四個化四個化

18、”基層治理“四個化”村居從“管”治到“法”治，推進(jìn)系統(tǒng)治理、源頭治理：“鄉(xiāng)”治到“城”治（城鎮(zhèn)化）“線”治到“綜”治（網(wǎng)格化）“訪”治到“調(diào)”治（法治化）區(qū)域大黨建格局；黨建精細(xì)化管理；“兩新”組織的屬地管理轉(zhuǎn)型改制：經(jīng)聯(lián)社與經(jīng)濟(jì)社關(guān)系、邊界的厘清經(jīng)濟(jì)社股權(quán)確認(rèn)（戶為單位） 構(gòu)建基層大黨建格局，健全“三務(wù)一監(jiān)督一調(diào)解”工作機(jī)制，繼續(xù)做實“三務(wù)一監(jiān)督一調(diào)解”，轉(zhuǎn)變村居書記的觀念，提升服務(wù)260萬居民的能力。 實施“黨建三年行動計劃”，鞏固和提升基層黨組織與各類組織的交叉率，全面提升黨組織在基層的話語權(quán)和核心地位。 實施“兩新”黨組織屬地化管理，完善村居黨委制（即“兩新”組織屬地管理制），全面推行

19、“兩新”組織黨建屬地化（目前已在各鎮(zhèn)街試點，計劃在下一年全面實現(xiàn)）。基層黨建精細(xì)化 實行區(qū)黨代會常任制試點工作。從2015年起召開區(qū)黨代會年會，實行黨代會常任制和黨代表任期制。以駐班制工作為突破口，做實黨代表工作室平臺，改進(jìn)黨代表聯(lián)系群眾機(jī)制，設(shè)立黨群善治專項基金，發(fā)揮黨代表參與基層治理的作用。 煥發(fā)基層群團(tuán)組織活力。建立黨群工作部，設(shè)立黨群工作專項資金，引導(dǎo)村居工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、志愿者組織等群團(tuán)組織，在社區(qū)黨委的統(tǒng)籌引領(lǐng)下，進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路和機(jī)制，適應(yīng)新形勢發(fā)展，助推基層治理。 實行鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)村居駐班制。依托村居“兩代表一委員”工作室，全面實行鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)村居駐班制度，每名鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席會議成員或社會管理處領(lǐng)導(dǎo)班子成員掛鉤1-2個村居，定期駐點上班，現(xiàn)場協(xié)調(diào)和幫助群眾解決問題，真正把問題化解在萌芽狀態(tài)。基層黨建精細(xì)化 繼續(xù)做實社區(qū)服務(wù)中心，把社區(qū)服務(wù)中心真正做成各類基層組織服務(wù)社區(qū)的公共開放平臺，解決服務(wù)群眾“最后