第七章 中國現(xiàn)行土地使用制

1、第十章 中國現(xiàn)行土地使用制第一節(jié) 中國農(nóng)村現(xiàn)行土地使用制第二節(jié) 中國城市現(xiàn)行土地使用制第一節(jié) 中國農(nóng)村現(xiàn)行土地使 用制 一、現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制的構(gòu)成與特征 n農(nóng)村土地使用制的構(gòu)成：農(nóng)地使用制、“四荒地”使用制、建設(shè)用地使用制和宅基地使用制。n現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制的總體特征：一一是土地承包經(jīng)營權(quán)是一個不很完整和明晰的土地使用權(quán)；二二是土地承包經(jīng)營權(quán)是一種尚不十分穩(wěn)定的土地使用權(quán)。一、現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制的構(gòu)成與特征 1、農(nóng)地使用制及其特征、農(nóng)地使用制及其特征n農(nóng)地使用制：家庭承包制度n特征：1）土地承包經(jīng)營權(quán)是一種權(quán)能受限，權(quán)力內(nèi)涵不明晰的土地使用權(quán)； 2）承包期尚不穩(wěn)定； 3）嚴(yán)格的土地用途管制。

2、一、現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制的構(gòu)成與特征 2、現(xiàn)行、現(xiàn)行“四荒地四荒地”使用及其特征使用及其特征n四荒地：四荒地：荒山、荒溝、荒丘和荒灘n農(nóng)村土地承包法農(nóng)村土地承包法第三條：第三條：“荒山、荒溝、荒丘和荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！眓特征：特征：1）承包權(quán)與使用權(quán)適當(dāng)分離； 2）使用權(quán)期限穩(wěn)定（5070年）； 3)使用權(quán)分配采用拍賣方式，促進(jìn)土地合理配置一、現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制的構(gòu)成與特征n3、現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地使用制及其特征、現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地使用制及其特征n現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地包括：現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地包括：村鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共建設(shè)用地和宅基地。n現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地使用制：現(xiàn)行農(nóng)村

3、建設(shè)用地使用制：由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會）撥付使用。n特征：特征：1）無償無限期使用； 2）安排的隨意性； 3）農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)尚無明確的法律規(guī)定。一、現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制的構(gòu)成與特征n4、現(xiàn)行宅基地使用制及其特征、現(xiàn)行宅基地使用制及其特征n農(nóng)戶提出申請當(dāng)?shù)厥锌h政府審批村民委員會按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配使用。n特征：特征：1）無償無限期使用；n 2）宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)、不能出租和買賣，也不能贈與和轉(zhuǎn)移給非農(nóng)戶所有，二、產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定與農(nóng)地利用 n產(chǎn)權(quán)不僅對經(jīng)濟(jì)主體具有激勵和約束作用，而且決定了經(jīng)濟(jì)績效和收益分配。 n土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定直接導(dǎo)致了農(nóng)民土地收益的不穩(wěn)定。 n土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定意味著未

4、來的收益不確定，從而導(dǎo)致投資不足。 n由此可見，適當(dāng)延長土地承包期，增強(qiáng)土地承包適當(dāng)延長土地承包期，增強(qiáng)土地承包的穩(wěn)定性，是今后我國農(nóng)村土地使用制改革的重的穩(wěn)定性，是今后我國農(nóng)村土地使用制改革的重點之一。點之一。 三、土地用途管制與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn) n產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是市場交易的基礎(chǔ)，也是資源有效配置的保障。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)因有國家用途管制規(guī)定，其流轉(zhuǎn)受到一定的限制，使市場機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。 n在用途管制條件下，土地產(chǎn)權(quán)不能充分流在用途管制條件下，土地產(chǎn)權(quán)不能充分流轉(zhuǎn)，市場機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，資源難轉(zhuǎn)，市場機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，資源難以達(dá)到最優(yōu)配置。以達(dá)到最優(yōu)配置。三、土地用途管制與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)n可見，為實

5、現(xiàn)土地資源有效利用，為實現(xiàn)土地資源有效利用，一方面，政府應(yīng)對耕地進(jìn)行合理補貼對耕地進(jìn)行合理補貼，提高農(nóng)民種糧積極性，以保證糧食安全；另一方面，政府應(yīng)逐步放松非耕地轉(zhuǎn)化為城市用地的逐步放松非耕地轉(zhuǎn)化為城市用地的管制，管制，讓農(nóng)民享有充分的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，以提高農(nóng)民收益和土地利用效率。四、政府征地與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù) n在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地的惟一合法途徑就是通過地的惟一合法途徑就是通過政府征地政府征地。這樣，政府就成為農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的惟一買者，成為農(nóng)地的買方壟斷；同時，政府也成為市地的惟一供給者，成為市地的賣方壟斷。 現(xiàn)行土地征用制度存在的問題n政府借助政府借助“公共利益公共利

6、益”的名義，的名義，從事非公共利益從事非公共利益的事業(yè)，侵犯了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，的事業(yè)，侵犯了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，侵害了農(nóng)民土地侵害了農(nóng)民土地收益。收益。 n現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)征地補償標(biāo)準(zhǔn)還不能充分體現(xiàn)公平和效率原則。 n農(nóng)民土地收益得不到合理補償農(nóng)民土地收益得不到合理補償?shù)囊粋€原因在于，政府實行低成本發(fā)展工業(yè)化的道路；另外一個原因在于，地方政府憑借征地的壟斷權(quán)，通過低價征用農(nóng)地、高價出讓市地，從中獲利。 第二節(jié) 中國城市現(xiàn)行土地使 用制 一、傳統(tǒng)的城市土地使用制 （一）傳統(tǒng)城市土地使用制的特征及其弊端 n傳統(tǒng)城市土地使用制，是指城市土地使用制度改革之前的那種城市土地使用制度。其基本特征可以概括為：行政

7、劃撥；無償行政劃撥；無償無限期使用；禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。無限期使用；禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。 傳統(tǒng)城市土地使用制度的弊端1.不利于土地的集約利用與合理配置2.不利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制與公平市場競爭 環(huán)境的建立3.不利于城市的建設(shè)與發(fā)展4.降低了政府管理效率，極易滋生腐敗，造 成國有土地資產(chǎn)的大量流失二、現(xiàn)行城市土地使用制（一）城市土地使用制改革的目標(biāo)與進(jìn)程n我國自20世紀(jì)80年代初開始了城市土地使用制的改革。改革的基本目標(biāo)是，實行城改革的基本目標(biāo)是，實行城市國有土地的有償使用制度，把城市國有市國有土地的有償使用制度，把城市國有土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，推向市土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，推向市場

8、進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即全面開放城市國有土地使場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即全面開放城市國有土地使用權(quán)市場。用權(quán)市場。20多年來經(jīng)歷了以下歷程1.征收土地使用費（稅）2.開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點 3. 制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī) 4. 修改憲法和土地管理法 5. 制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)，全 面開放城市國有土地使用權(quán)市場 (二)現(xiàn)行城市土地使用制的基本 內(nèi)容 1.土地使用權(quán)出讓 2.土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓 3.土地使用權(quán)出租4.土地使用權(quán)抵押5.土地使用權(quán)終止 三、現(xiàn)行城市土地使用制的完善 （一）在新的城市土地使用制中，行政劃撥 方式是否還需要保留 （二）對土地使用權(quán)各種出讓方式(協(xié)議、掛牌、招標(biāo)和

9、拍賣）的適用范圍應(yīng)做出明確的限定 （三）土地租賃市場進(jìn)一步發(fā)育（一級市場租賃市場）（四）原劃撥用地，如何逐步納入新的土地 使用制中來？四、國有企業(yè)改革中土地資產(chǎn) 的處置 （一）國有企業(yè)改革中土地資產(chǎn)處置的原則與方式1.出讓 2.租賃 3.作價入股 4.授權(quán)經(jīng)營 5.保留行政劃撥 （二）不同土地資產(chǎn)處置方式 的適用條件 1.國有企業(yè)改革涉及的劃撥土地使用權(quán)，有下列情形之一者應(yīng)當(dāng)采取出讓或租賃方式處置：(1)國有企業(yè)改制或改組為有限責(zé)任公司、 股份有限公司以及組建企業(yè)集團(tuán)的；(2)國有企業(yè)改組為股份合作制的；(3)國有企業(yè)租賃經(jīng)營的；(4)非國有企業(yè)兼并國有企業(yè)的。 （二）不同土地資產(chǎn)處置方式 的

10、適用條件2.國有企業(yè)破產(chǎn)或出售的，原劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以出讓方式處置。破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)出讓金應(yīng)首先安置破產(chǎn)企業(yè)職工，破產(chǎn)企業(yè)將土地使用權(quán)抵押的，抵押權(quán)實現(xiàn)時土地使用權(quán)折價或拍賣、變賣后所得也應(yīng)首先用于安置破產(chǎn)企業(yè)職工。 （二）不同土地資產(chǎn)處置方式 的適用條件3.根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，對于自然壟斷行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，根據(jù)企業(yè)改革和發(fā)展的需要，主要采用授權(quán)經(jīng)營和作價入股方式處置土地，國家以土地作價轉(zhuǎn)為國家資本金或股本金的方式，向集團(tuán)公司或企業(yè)注入土地資產(chǎn)。 （二）不同土地資產(chǎn)處置方式 的適用條件 4.國有企業(yè)涉及的土地使用權(quán)，有下列情形之

11、一 的，經(jīng)批準(zhǔn)可采取保留原劃撥方式處置土地資產(chǎn)：(1)在涉及國家安全的領(lǐng)域和對國家長期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域，國有企業(yè)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地。(2)繼續(xù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地和國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地，原土地用途不發(fā)生改變的，可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，但改造或改組為公司制企業(yè)的除外。 （二）不同土地資產(chǎn)處置方式 的適用條件（3）國有企業(yè)兼并國有企業(yè)或非國有企業(yè)以及國有企業(yè)合并、兼并或合并后的企業(yè)是國有工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的。（4）在國有企業(yè)兼并、合并中，被兼并的國有企業(yè)或國有企業(yè)合并中的一方屬于瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)。（5）國有企業(yè)改造或改組為國有獨資公司的。（6）對承擔(dān)國家計劃內(nèi)重點技術(shù)改造項目的國有企業(yè)，原劃撥土地可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可以以作價入股方式向企業(yè)注入土地資產(chǎn)。（二）不同土地資產(chǎn)處置方式 的適用條件其中，第(3)、(4)、(5)項保留劃撥用地方式的期限不應(yīng)超過五年。(三)國有企業(yè)改革中土地資產(chǎn)處 置應(yīng)特別注意解決的問題 1.處理好國家、地方政府與企業(yè)