內(nèi)蒙古綠野之聲李巧內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理存在的問題及對策.doc

1、內(nèi)蒙古綠野之聲李巧內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理存在的問題及對策(內(nèi)蒙古社會科學院 公共管理研究所，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)摘 要：文章分析p 了內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理現(xiàn)狀及存在 問題，提出了內(nèi)蒙古加強農(nóng)村牧區(qū)公共管理的具體措施。【關(guān)鍵詞】：p ：內(nèi)蒙古；公共管理；具體措施；農(nóng)村；牧區(qū)中圖分類號：G912.82(226) 文獻標識碼：A 文章編 號：10076921(2022)24001103農(nóng)村牧區(qū)公共管理是村治運作過程的一個不可或缺的重要環(huán)節(jié),是農(nóng)村牧區(qū)公共權(quán)力主體為 實現(xiàn)公共決策目標而進行的活動。由于受農(nóng)村牧區(qū)不同環(huán)境的影響,不同社區(qū)的公共管理方 式常常表現(xiàn)出獨特的社區(qū)特點,并產(chǎn)生不同的

2、管理效能，有的側(cè)重于由政府提供的純公共產(chǎn) 品，有的側(cè)重于由政府和市場選擇提供的準公共產(chǎn)品，但無論以那種形態(tài)存在，其目的都是 為了幫助農(nóng)牧民更好地生產(chǎn)和生活。農(nóng)村牧區(qū)公共管理的范疇包括土地和公共財務(wù)；公共基 礎(chǔ)設(shè)施；教育與公共福利事業(yè)；農(nóng)村牧區(qū)公共衛(wèi)生體系；對外經(jīng)濟和社會往來；維護治安, 調(diào)解民事糾紛、保證農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)、生活的正常秩序,甚至婚喪嫁娶等民風民俗活動；社會 宣傳、教育。1 內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理的現(xiàn)狀改革開放以來，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理體系不斷完善，農(nóng)村牧區(qū)的公共管理工作不斷得到 加強，農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了一定的基礎(chǔ)。截止2022年底，全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)有90.6%的行 政村通了公路，

3、95.7的行政村通電，99.3的行政村通電話，91.15的行政村能接 收到 電視節(jié)目；農(nóng)村牧區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)成效顯著，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善；全區(qū)全面實現(xiàn) 了普及初等義務(wù)教育，85以上的人口地區(qū)基本普及了九年義務(wù)教育。全區(qū)個旗縣（市 區(qū)）全部實現(xiàn)“兩基” （基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲）達標，基礎(chǔ)教育 實現(xiàn)了歷史性跨躍。據(jù)統(tǒng)計，20_20_年間，全區(qū)共調(diào)減中小學(包括教學點)8 039所(個 )，其中小學調(diào)減4 428所，減幅為47.55%；小學教學點調(diào)減3 146個，減幅為68.45%；初中( 含職業(yè)初中)調(diào)減465所，減幅為27.94%。布局結(jié)構(gòu)調(diào)整后，全區(qū)中小學辦學條件明顯

4、改善， 辦學效益明顯提高，給農(nóng)村牧區(qū)學校帶來了新的生機和活力，同時，也促進了地區(qū)圍封轉(zhuǎn)移 、城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快。目前，全區(qū)小學適齡兒童入學率比全國平均水平高0.43個百分點 ，小學畢業(yè)生可以全部升入初中；初中畢業(yè)生升學率比全國平均水平高6.7個百分點；青壯 年非 文盲率97.3%；殘疾兒童入學率超過80%。義務(wù)教育階段“兩免”在全國率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋， 農(nóng) 村牧區(qū)中小學寄宿生補助標準逐年提高；進城務(wù)工人員子女入學問題得到較好解決；農(nóng)村牧 區(qū)中小學校基本實現(xiàn)了現(xiàn)代遠程教育的“校校通”。公共衛(wèi)生體系建設(shè)得到重視，農(nóng)村牧區(qū) 醫(yī) 療已建立了以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主要支撐、各鄉(xiāng)村衛(wèi)生所為必要補充的農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療

5、體系；農(nóng) 村牧區(qū)基層民主與法制建設(shè)取得進展，村民自治制度得到完善和加強，強化了對農(nóng)村牧區(qū)治 安的治理；農(nóng)村牧區(qū)公共管理強調(diào)了政府績效的重要性。2 內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理存在的問題內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理雖然取得了一定的發(fā)展，但在某些方面還存在缺位與錯位，缺位主 要表現(xiàn)在內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共管理體制不順，農(nóng)村牧區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，缺乏 農(nóng) 村牧區(qū)公共管理的指導思想、目標、重點等；地方政府在村委會建設(shè)程序的合法性上疏于管 理；農(nóng)村牧區(qū)污染防治缺乏法律保障；在農(nóng)村牧區(qū)公共物品的供給上公共財政不足等。公共 管理的錯位主要表現(xiàn)在農(nóng)村牧區(qū)公共物品的供給與農(nóng)牧民的需求錯位，全國性公共物品與地 方性公共

6、物品供給的錯位。這造成了目前我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)公共物品總量短缺，供給不足，總體 質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差異較大，結(jié)構(gòu)性失調(diào)問題嚴重?？傮w上看，城鄉(xiāng)差距突出表 現(xiàn)為公共物品上的差距，這已成為制約我區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會繁榮與穩(wěn)定的重要原因，與 農(nóng)村牧區(qū)全面小康相差較遠。2.1 村級組織管理能力仍顯不足內(nèi)蒙古大多數(shù)自治村的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，一方面村委會對 市場經(jīng)濟條件下公共管理的認識有一定誤區(qū)，要么完全照搬計劃體制那一套，要么強調(diào)以盈 利為目標，與民爭利；另一方面迫于財政壓力，公共物品的數(shù)額太少，規(guī)模太小，往往捉襟 見肘，沒有回旋余地。2.2 農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)性的萎縮現(xiàn)象不容忽視在公路交通方面，內(nèi)

7、蒙古農(nóng)村牧區(qū)公路總 體上尚處在以通為主，注重數(shù)量的粗放型發(fā)展階段，通達深度不夠，技術(shù)等級低，服務(wù)水平 差的問題尤為突出。全區(qū)6萬多公里農(nóng)村牧區(qū)公路中，等級路僅占總里程的43%多，且以四級 路為主。沒有穩(wěn)定的養(yǎng)護隊伍和養(yǎng)護資金，許多公路彎急坡陡，路面坑坑洼洼，抗災能力差。全區(qū)仍有333個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）和9 201個建制村（嘎查）不通油路，905個建制村（嘎查）不 通公路。而已通公路的鄉(xiāng)村但公路等級偏低，目前內(nèi)蒙古二級以上公路里程僅占總里程的14 .6，晴雨通車里程較少，高級、次高級路面僅占總里程的39?？h鄉(xiāng)公路和邊防公路上普 遍缺橋少涵，晴通雨阻，抗災能力低，路況差，如今許多20世紀60、70年代

8、修建的木橋、險 橋還 在服役使用，且路面主要以低級路面為主。加之站場基礎(chǔ)設(shè)施落后，運輸結(jié)構(gòu)不合理，導致 運輸服務(wù)質(zhì)量不高。電力服務(wù)方面，農(nóng)牧民使用電力的價格，往往比城市居民的要高出50% 150%。在近兩年實施的電網(wǎng)改造工程中，城市電網(wǎng)改造向居民不收費，而農(nóng)村牧區(qū)電網(wǎng)改 造卻向農(nóng)牧民或多或少地收取一些費用。內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用水和農(nóng)牧民生活用水方面，農(nóng)村 牧區(qū)居民要完全用上潔凈、衛(wèi)生、方便的自來水還有很長的路要走。在農(nóng)村牧區(qū)水利建設(shè)方 面，還未能大面積實現(xiàn)基本農(nóng)田梯田化和集雨節(jié)灌化，水利設(shè)施年久失修，水利設(shè)施的管理 出現(xiàn)了漏洞。2.3 義務(wù)教育盲點仍然存在全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)教育整體水平仍然較低，還有一

9、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未普及 九年義務(wù)教育，已普及的地方多數(shù)處于低水平；農(nóng)村牧區(qū)教育基礎(chǔ)薄弱的狀況未得到根本扭 轉(zhuǎn)，學校危房面積大，教育信息化水平低，公用經(jīng)費嚴重不足；農(nóng)村牧區(qū)教育經(jīng)費保障機制 極待健全，教師隊伍素質(zhì)極待提高；農(nóng)牧業(yè)稅費改革以后，使農(nóng)村牧區(qū)一部分教育經(jīng)費無穩(wěn) 定來，增強教育收費數(shù)額，弱化了義務(wù)教育的公益性。2.4 公共衛(wèi)生整體發(fā)展較為滯后內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共衛(wèi)生費用隨著旗縣、鄉(xiāng)兩級財政的逐步 惡化而惡化，農(nóng)牧民獲得醫(yī)療保健衛(wèi)生服務(wù)的能力要遠遠弱于城鎮(zhèn)居民，約60%的政府衛(wèi)生 支出流向了占全區(qū)人口總數(shù)43%的城市地區(qū)，僅有40%的政府衛(wèi)生支出用于占全區(qū)人口57%的 農(nóng)村牧區(qū)地區(qū)，農(nóng)村牧區(qū)安全衛(wèi)生

10、飲用水、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率等公共衛(wèi)生指標明顯 差于城市。尤其是在公共衛(wèi)生政策方面有過度市場化的傾向，政府試圖借助市場的作用解決 衛(wèi)生籌資和醫(yī)療成本控制問題，農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域在缺少公共支持的情況下轉(zhuǎn)向市場， 大部分村衛(wèi)生室私有化，鄉(xiāng)以上公共衛(wèi)生機構(gòu)所獲補貼相對減少，農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)日益為 利潤所驅(qū)動。過度市場化的政策加劇了原有的城鄉(xiāng)不平衡。2.5 農(nóng)村牧區(qū)社會保障工作有待進一步加強202_年，內(nèi)蒙古開始實行新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療試 點制度，到2022年,試點旗縣只有95個。商業(yè)保險公司因在農(nóng)村牧區(qū)開展業(yè)務(wù)效益差，基本 退出了農(nóng)村牧區(qū)市場，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民購買保險的人很少。農(nóng)村牧區(qū)因災、因病反

11、貧的現(xiàn)象較 為普遍，現(xiàn)沒有得到有效的解決。2.6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，供給責任不清主體錯位本來應該由政府提供的公共物品或由政 府與農(nóng)牧民共同承擔的公共物品成本，卻完全由農(nóng)牧民承擔；本來應該由上級政府提供的公 共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，最后最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)牧民頭上。3 內(nèi)蒙古加強農(nóng)村牧區(qū)公共管理的具體措施3.1 強化政府公共管理能力，提高農(nóng)村牧區(qū)公共管理的效率提高政府公共政策能力，在決策 的科學化、民主化和法制化上作相應的制度安排。重視提供公共管理的效率、效果和質(zhì)量， 實施明確的績效目標控制。以規(guī)范化、法制化的操作保證農(nóng)牧民利益更好的實現(xiàn)。改革農(nóng)村 牧區(qū)公共物品供給決策程

12、序，實現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下 而上”轉(zhuǎn)變。建立公共物品需求的表達機制，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得 以體現(xiàn)，建立由內(nèi)部需求決定公共物品供給的機制。建立和完善農(nóng)村牧區(qū)中的自治性公共管 理組織村委會。3.2 強化公共轉(zhuǎn)移支付，加大農(nóng)村牧區(qū)公共物品供給的資金力度優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，縮 小地區(qū)間財政差距，改“基數(shù)法”為均等化轉(zhuǎn)移支付，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移 支付，保證全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)居民享有較為統(tǒng)一的公共服務(wù)水平。規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，完 善按標準收入和標準支出核定各地標準人均財力的制度，對低于標準人均財力的地區(qū)，通過 一般性轉(zhuǎn)移支付予以補償。要進一步完善預

13、算法規(guī)，確定各級政府之間轉(zhuǎn)移支付的目標 、框架和具體形式，對轉(zhuǎn)移支付的資金來、核算標準、分配程序和計算公式等做出明確規(guī) 定，以法律的形式固定下來，消除轉(zhuǎn)移支付的隨意性。調(diào)整財政分配格局，增加農(nóng)村牧區(qū)投 資所占的份額，各級財政預算每年用于農(nóng)牧業(yè)支出增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入的增長幅 度。明確各級政府在支持與保護農(nóng)牧業(yè)方面的責任，用立法的手段約束區(qū)內(nèi)各級財政部門的 支農(nóng)行為，確保其支農(nóng)資金穩(wěn)定增加、及時到位和專款專用，提高農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投 資占全區(qū)基本建設(shè)投資的比重。3.3 強化農(nóng)村牧區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大投入力度對內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)公共產(chǎn)品的投資，要 以農(nóng)村牧區(qū)道路、水電、通信等為重點，著

14、力加強農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改變農(nóng)村牧 區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重落后的局面。根據(jù)目前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差異,分層次有重點地改善農(nóng)村 牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。旗縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重點建設(shè)道路、通訊、醫(yī)院、污水處理、垃圾處理等設(shè)施；村 一級除繼續(xù)搞好道路和通訊建設(shè)外，要重點建設(shè)人畜飲水工程、衛(wèi)生所、學校、電視接受設(shè) 施、文化站等提高農(nóng)村牧區(qū)居民生活質(zhì)量的公共設(shè)施。改革農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資體制。除增加財政投入外，充分運用市場機制， 鼓勵企業(yè)、個人以及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營、管理旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，逐步形成 農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化格局。采取特許權(quán)經(jīng)營方式，吸引社 會資本和境外資本

15、投資農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵通過拍賣村鎮(zhèn)存量資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)、 開發(fā)權(quán)籌資，鼓勵民間投資參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極引導農(nóng)村牧區(qū)集體和農(nóng)牧民增加農(nóng) 村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，通過財政引導，使農(nóng)牧民的投入有一個合理的回報，以增加 投入的積極性。依靠技術(shù)和管理創(chuàng)新，降低農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運行成本和服務(wù)費用。按照價 值規(guī)律理順水、電、氣等農(nóng)村牧區(qū)公共物品的服務(wù)價格。增加信貸資金對農(nóng)村牧區(qū)公共物品的投入。調(diào)整農(nóng)牧業(yè)信貸結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)牧業(yè)中、長期貸款 的比重。農(nóng)牧業(yè)中長期貸款占農(nóng)牧業(yè)貸款的比重應逐步增加，對中長期農(nóng)牧業(yè)貸款實行較低 的貸款利率和較長的還款期限，努力提高農(nóng)村牧區(qū)自我積累和發(fā)展能力。積極創(chuàng)造條

16、件，爭 取世界銀行等機構(gòu)對我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)的項目貸款額度逐年增加。3.4 強化農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育按逐層推進的原則，調(diào)整中小學布局，優(yōu)化教師資配置，提高 教學質(zhì)量，在鞏固提高農(nóng)村牧區(qū)現(xiàn)有教學體系的基礎(chǔ)上，擴大初高中教育規(guī)模。旗縣的高中 教育在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐步擴大招生規(guī)模；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心集鎮(zhèn)重點建設(shè)初級中學；有規(guī)模的村重點 建好一所小學，撤并在校學生少、辦學質(zhì)量差的農(nóng)村牧區(qū)中小學，形成旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村環(huán)環(huán) 相扣的三級教學體系，滿足我區(qū)廣大農(nóng)村牧區(qū)地區(qū)適齡人口的教育需求。改善環(huán)境，提高待 遇，建設(shè)高水平的農(nóng)村牧區(qū)師資隊伍。在解決好教師工資旗縣級統(tǒng)發(fā)的基礎(chǔ)上，有條件的旗 縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實施教師安居工程，在旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

17、府所在地或農(nóng)村牧區(qū)中心集鎮(zhèn)興建教師公 寓或教師住宅小區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)中小學教師生活城鎮(zhèn)化，使他們安居樂教。妥善解決好教 師的就醫(yī)、保險、養(yǎng)老等問題。3.5 強化公共衛(wèi)生管理健全公共衛(wèi)生安全的預防、監(jiān)督和控制機制積極推進農(nóng)村牧區(qū)公共 衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，形成布局合理、方便群眾的衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。把旗縣級衛(wèi)生機構(gòu)建成農(nóng)村 牧區(qū)預防保健和醫(yī)療服務(wù)的業(yè)務(wù)指導中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以公共衛(wèi)生服務(wù)為主，承擔公共衛(wèi)生 的管理職能，綜合提供預防、保健和基本醫(yī)療等服務(wù)，村衛(wèi)生室提供常見傷、病的初級診治 服務(wù)，并承擔衛(wèi)生行政部門賦予的預防保健任務(wù)。降低準入門檻，促進民辦醫(yī)療機構(gòu)在我區(qū) 農(nóng)村牧區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，為農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生服務(wù)

18、網(wǎng)絡(luò)增添新生力量。鼓勵大型藥品經(jīng)營企業(yè)通 過兼并和改造旗縣藥品批發(fā)企業(yè)，建立面向農(nóng)村牧區(qū)的基層藥品配送中心和藥品零售連鎖店 ，方便農(nóng)牧民就近購藥。新的農(nóng)村牧區(qū)公共服務(wù)體系在滿足廣大農(nóng)牧民日常就醫(yī)的同時，還 要加強對農(nóng)村牧區(qū)公共突發(fā)衛(wèi)生事件的快速反應和應急處理能力，有效預防和控制嚴重危害 人民健康、影響經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的重大疾病。重點控制艾滋病、鼠疫、霍亂、肝炎、肺 結(jié)核的發(fā)生和流行。降低農(nóng)村牧區(qū)主要慢性病的發(fā)病率和死亡率。加大農(nóng)村牧區(qū)改水、改廁 工作力度，逐步提高農(nóng)村牧區(qū)自來水和衛(wèi)生廁所的普及率。3.6 加強農(nóng)村牧區(qū)勞動力職業(yè)技能培訓加大對農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓投入力度，進一步開放職 業(yè)教育市場，運用政策引導和資金支持等措施，鼓勵農(nóng)牧民組織、涉農(nóng)中介服務(wù)機構(gòu)、龍頭 企業(yè)、城市職業(yè)技能培訓機構(gòu)等各種社會力量參與農(nóng)村牧區(qū)勞動力職業(yè)技能培訓，多角度構(gòu) 筑培訓平臺。大膽推進體制創(chuàng)新改革，建立政府統(tǒng)籌、有關(guān)部門牽頭、教育農(nóng)牧業(yè)科技等相 關(guān)部門參與的管理機制。有效整合各類教育培訓資，形成培訓的長效機制，技能培訓