公共支出學本科教學大綱

1、公共支出學本科教學大綱一、本課程的學習目的公共支出學是一門研究政府支出及其政策的學科。本課程的教材是中國公共支出與預算政策。本課程既是財政學的深化，也是研究、了解我國公共支出政策的課程。在公共支出中，由于公共政策與財政支出存在著密切聯(lián)系。公共政策是公共支出的政策依據(jù)，同時，財政支出也決定著公共政策，因為，任何公共政策都是建立在現(xiàn)實的財政能力基礎(chǔ)上的。因而，財政支出分析勢必涉及公共政策研究。通過本課程的學習，要求同學掌握：1,公共支出與政府理財理論；2,公共支出的政策分析框架，即政府職能-公共事務-公共產(chǎn)品-公共支出方式；3,了解政府預算過程及政府管理公共支出的方式，政府采購、國庫集中收支、財政

2、監(jiān)督等;4,應用公共分析框架，結(jié)合實際，學會具體分析公共支出的政策分析方法。二，本課程的章節(jié)結(jié)構(gòu)本課程的內(nèi)容大體歸納為三部分：第一部分：公共支出的基礎(chǔ)理論；第二部分：政府預算及公共支出制度；第三部分：公共支出政策及其改革。包括國防、行政、教育、科學、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，最后，還研究了財政聯(lián)邦主義與多級政府理財。在本課程學習中，應當注意：1 ,處理好教科書與課程的關(guān)系。教科書是本課程的基礎(chǔ)，但本課程不等于復述教科書內(nèi)容。因此，請注意在本大綱中補充的內(nèi)容。2,處理好教材與改革的關(guān)系，在我國，隨著改革的進程，本書中提出的問題，有的已經(jīng)獲得解決，有的在政策上有了變化，這也證明了本書研究的超前性。教

3、師在講授時，應當注意到變化的情況，引導同學掌握公共政策分析工具，對變化的情況進行政策分析和預測。第一講：市場經(jīng)濟下的政府第一節(jié)國家與政府一、國家國家是由居民、政府和領(lǐng)土組成的有機實體，而政府僅僅是組成國家的三大要素之一。這就是說：第一，國家是一個有機體。第二，國家由居民、政府和領(lǐng)土三大要素組成。二、政府（一）歷史上對于政府的認識最早的“君權(quán)神授”說認為，君主的權(quán)力是由上天派出的，他的權(quán)力來自于神的授予。17世紀的英國政治學者約翰洛克認為，政府是權(quán)利交換的產(chǎn)物。18世紀的法國思想家盧梭提出，政府是一種社會契約關(guān)系。國家的根本作用是保護每個人的天賦權(quán)利一一自由、生命和財產(chǎn)。法律則就是一種契約方式。

4、（二）馬克思主義對于政府的認識（社會分工論）政府是社會分工的產(chǎn)物，政府的產(chǎn)生有兩個基本原因：管理公共事務的需要和政治統(tǒng)治的需要。社會分工論較好地解釋了政府存在，政府的性質(zhì)等問題，指出了管理公共事務職能處于政府的基礎(chǔ)地位，但缺點是將政府的公共權(quán)力視為“天生”，這就產(chǎn)生了極權(quán)主義問題。（三）本書的觀點政府是指在一國范圍內(nèi)，由一定階級占統(tǒng)治地位的公共事務管理機關(guān)。這包含：第一，政府是社會的公共權(quán)力機關(guān)。第二，政府與其他機關(guān)的區(qū)別在于它握有公共權(quán)力，管理著公共事務。公共權(quán)力是指凌駕于社會之上，并通過法律或約定方式授予政府管理社會公共事務方面的權(quán)力。公共權(quán)力是政府存在的基本依據(jù)。權(quán)力是指總體上的權(quán)利。而

5、權(quán)利是權(quán)力的具體化。法學中三大權(quán)力：人身權(quán)力、財產(chǎn)權(quán)力和公共權(quán)力理論。由于人身權(quán)力、財產(chǎn)權(quán)力需要在政府的保護下行使，因而居民要獲得人身權(quán)力、財產(chǎn)權(quán)力，就必須失去另外一些權(quán)力：相對于人身權(quán)力來說，對侵權(quán)者追究責任，即“血社會總體權(quán)力結(jié)構(gòu)公共權(quán)力人身權(quán)力財產(chǎn)權(quán)力立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、課稅權(quán)、公共財產(chǎn)所有權(quán)等財產(chǎn)私有權(quán)、繼承權(quán)、贈與權(quán)、處置權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等生命權(quán)、生存權(quán)、家庭婚姻權(quán)、言論權(quán)、勞動權(quán)、結(jié)社權(quán)等族復仇”的權(quán)利，相對于財產(chǎn)權(quán)力來說，對分擔公共事務的管理費用（即財產(chǎn)權(quán)力的犧牲），以換取對人身和財產(chǎn)權(quán)力的保護，于是，人們就授權(quán)某一組織管理這項事務。隨著社會分工的擴大和由于私有制的產(chǎn)生而存在的階

6、級利益對立，社會就必然要產(chǎn)生一個組織-政府。第三，政府代表了一種社會制度，是由一定階級占統(tǒng)治地位的公共事務管理機關(guān)。這表明政府具有階級性。首先，政府，尤其是現(xiàn)代政府的成員來自政黨，政黨是階級利益的政治代表；其次，統(tǒng)治階級是指掌握著生產(chǎn)資料權(quán)的那個階級。政府要發(fā)展經(jīng)濟，就必然要依靠這一階級。通過政府，統(tǒng)治階級也就獲得了對國家的統(tǒng)治；最后，政府的賦稅雖然最終由全體居民負擔，但畢竟最初是由統(tǒng)治階級的成員繳納的。在一般情況下，政府的階級性與公共性是統(tǒng)一的。一是公共事務并非統(tǒng)治階級受益，而且被統(tǒng)治階級也大多受益，如水利，治安等。二是即使對于統(tǒng)治階級而言，政府的階級性也是指維護統(tǒng)治階級的共同利益，但對于這

7、個階級成員的放縱行為，照樣給予禁止?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟學又回到了契約論上來。重新研究政府、政治制度和國家權(quán)力的關(guān)系。三、公共事務（一）什么是公共事務公共事務是指在私人社會里，企業(yè)和個人家庭所不愿做、不能做、做不了，但卻又是經(jīng)濟和社會生活所必不可少的那些事務，它體現(xiàn)了全體居民的共同利益。1,公共事務等于政府，在原始社會已經(jīng)形成，本質(zhì)上是人類生存對于其他人的依賴性。公共事務的基本形式劃規(guī)則（制度）。隨著私有制的產(chǎn)生，原始公有制的氏族社會的消亡和政府的產(chǎn)生，公共事務就作為氏族遺產(chǎn)為政府接管，并成為政府的基本職能。2,公共事務主要是指政府提供的公共服務。3,公共事務是社會分工的產(chǎn)物，它范圍廣泛，從勞動管理到

8、國防、行政、治安等國家事務和法律事務、藝術(shù)、教育、科學等都屬這一范圍。隨經(jīng)濟發(fā)展，其范圍不斷擴大。4,政府管理了公共事務，也就獲得了居民無法享得的特權(quán)，具有了權(quán)威性。（二）公共事務的特點歸納起來，公共事務具有公共性、勞務性和專屬性特點。1,公共性。首先，它是指利益的共同性。其次，指它具有基礎(chǔ)性和長遠性。最后，指它可以分成基本公共事務和可選擇的公共事務。2,服務性。指政府提供公共事務主要采用勞務方式，因而也稱為勞務產(chǎn)品。由于它主要屬于間接勞務產(chǎn)品，它不能像物質(zhì)產(chǎn)品那樣必須花錢才能獲得，因而人們往往不感覺到其存在，往往不愿意因此而付費，即“免費搭車”問題。3,專屬性。專屬性是指管理公共事務是政府的

9、專屬權(quán)，只有政府才享有管理公共事務的權(quán)力，除此之外的任何企業(yè)和個人不得享有。公共事務的政府專屬性使政府事務具有壟斷的特點。所以在市場經(jīng)濟下，屬于“市場失靈”部分，市場原則對政府并不適用。第二節(jié)政府的職能和政府行政一、政府的職能政府職能是指政府在經(jīng)濟和社會生活中固有的功能。它有多種分類方法，例如，經(jīng)濟學將它歸結(jié)為資源配置，收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定，但這僅僅是經(jīng)濟意義上的政府職能，從基本職能看，至少包括政治、經(jīng)濟和社會三方面的職能。而現(xiàn)代政治學將它進一步擴展為政治、經(jīng)濟、社會和文化教育四方面的職能。文化教育職能是在20世紀后期發(fā)展起來的。政府的以上四個職能方面的內(nèi)容，參看教科書。必須指出，政府職能是隨著

10、經(jīng)濟的發(fā)展和社會需求而變化的，從總體上說呈不斷擴大趨勢。這是造成財政支出規(guī)模擴張的重要原因。二、政府行政的特點政府行政是指公共部門在授權(quán)內(nèi)行使職能，管理公共事務的活動。政府行政的特點，1911年，德國學者韋伯在批判封建官僚制度：憑爵位來選拔官僚，官員隨意沒收人民財產(chǎn)，處置人民生命的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立“理性-官僚制"政府理論。這一理論為20世紀政府行政奠定了基礎(chǔ)。政府行政的特點可歸結(jié)為以下5個方面：1,依法行政。行政機關(guān)和行政人員原則上有固定與正式的職權(quán)范圍，通常，這一職權(quán)范圍由法律、法規(guī)或行政規(guī)章加以規(guī)定。在西方，依法行政有時也稱作“去人性化”，即無論對什么人都必須按文件規(guī)定辦事，做到“對

11、事不對人”，以保證政府服務的客觀、公正性。2,層級節(jié)制與專業(yè)化管理。是指權(quán)力的行使在一個組織內(nèi)部分層次進行，下級必須對上級負責，形成命令-執(zhí)行模式。這一模式在處置突發(fā)事件等方面比較有效。但也造成了“唯上”即對上級負責，而不是對下負責等問題。專業(yè)化管理是指政府職能應當有相應的專業(yè)部門來實現(xiàn)，專業(yè)部門的官員應當是政府的辦事人員（公務員），并通過選拔專業(yè)人員來管理。專業(yè)管理保證了公共事務的連續(xù)性，但產(chǎn)生了技術(shù)官僚等問題。3,公文主義。基于以書面文件為基礎(chǔ)的管理模式，稱為公文主義。圖2中國政府機構(gòu)設(shè)置的矩陣模式業(yè)務部門綜合（參謀或幕僚）部門4,永業(yè)化。這是指無論人員如何流動，政府機構(gòu)永遠存在。公務員不

12、犯錯誤不得辭退。5,多級政府管理。一個較大的國家往往由多級政府組成。地方政府的職權(quán)可以通過授權(quán)制,即法律授權(quán)產(chǎn)生，也可以通過委托-代理產(chǎn)生。第三節(jié)市場經(jīng)濟原理市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟原理是當代美國學者N-曼昆在經(jīng)濟學一書中總結(jié)的，這些原理對于公共財政研究具有重要的啟迪作用，其中有些將在今后各章節(jié)中反復展開。1,人們面臨交替關(guān)系。2,某種東西的成本是為了得到它而放棄的東西。3,理性人考慮的是邊際量。4,人們會對激勵作出反映。5,貿(mào)易能使每個人的狀況更好。6,市場通常是組織經(jīng)濟活動的好方法。7,政府有時可以改善市場結(jié)果。8,一國的生活水平取決于它生產(chǎn)物品與勞務的能力。9,當政府發(fā)行貨幣過多時，物價上升，1

13、0,社會面臨著通貨膨脹與失業(yè)之間的交替關(guān)系。上述十個原理，雖然它們屬于經(jīng)濟學范疇，但與市場經(jīng)濟下的公共財政政策有密切聯(lián)系,事實上，不少財政政策是直接依據(jù)這些原理制定的。第四節(jié)政府失靈與“政府萬能論”一、政府失靈現(xiàn)象政府失靈是指在經(jīng)濟活動中政府行為的無效性問題，即政府所采取的政策既達不到公平目標，又不能有效地改善市場效率的現(xiàn)象。目前，對于政府失靈的研究有兩種基本思路：一種是經(jīng)濟自由主義。所謂自由主義，就是主張企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中完全自主。以F.哈耶克的話來說，“自主是免受限制的自由，即不存在一種特別的障礙-其他人的強制”1。自主作為政府基本目標的基礎(chǔ)條件，一切妨礙自主的政府政策都屬于政府失靈。另一種福

14、利主義。從這一觀點出發(fā)，指出政府失靈就是資源配置上無力達到，或不能達到預定的公共目標，解決市場失靈問題，反而造成了低效率、高成本運行。二、政府失靈的原因第一，認識方面的原因。對于政府在市場經(jīng)濟下的作用認識不足，期望值過高，即“政府萬能論”。一旦政府決策違背了市場規(guī)律，就會造成重大失誤。第二，制度性原因。1,政府干預往往導致不可預測的變化。2,政府干預并非免費。3,由于復雜的行政程序和官僚主義，使政策產(chǎn)生執(zhí)行中失靈。4,政府干預經(jīng)濟可能會產(chǎn)生某些人的“尋租”行為而導致經(jīng)濟運行效率下降。5,政府的旨在實現(xiàn)公平的措施既損害了市場效率，又未達到相應的公平目標。第三，政府本身的原因，政府運行存在著低效率

15、、高成本運行問題。一旦不適當?shù)卦黾恿怂鼈兊穆毮?，就會暴露出這一缺陷。如對于國有企業(yè)的管理方面，它們往往不適當?shù)爻袚似髽I(yè)職能和社會職能。因而在競爭中處于劣勢地位。思考題:（一）名詞概念：國家居民領(lǐng)土有機體政府君權(quán)神授說契約關(guān)系論社會分工論天賦權(quán)利血族復仇利益交換說委托-代理公共權(quán)力財產(chǎn)權(quán)力人身權(quán)力政府的階級性政府的公共性公共事務公共事務公共性公共事務服務性公共事務專屬性免費搭車市場失靈理性-官僚制政府的依法行政層級節(jié)制專業(yè)化管理公文主義永業(yè)化多級政府管理理性人菲利普斯曲線政府失靈政府萬能論（二）思考題:C-布朗公共部門經(jīng)濟學中國人民大學出版社2000年4月版P461,簡述國家與政府兩個概念的聯(lián)

16、系與區(qū)別；2,什么是公共事務？這什么說它是政府如能的基礎(chǔ)？3,政府為什么具有統(tǒng)治職能？4,如何理解政府的公共服務職能與統(tǒng)治職能的關(guān)系？5,現(xiàn)代政府的職能包括哪幾個方面，各自包括哪些內(nèi)容？6,簡述政府行政的特點。試分析它們對現(xiàn)代市場經(jīng)濟會產(chǎn)生哪些阻礙作用？7,試述市場經(jīng)濟的10大原理，說明為什么說市場通常是組織經(jīng)濟活動的好方法？8,什么是政府失靈，簡述產(chǎn)生政府失靈的原因。第二講公共財政理論第一節(jié)政府理財論與公共財政一、財政的一般理論財政的一般理論是指用于解釋財政是什么？它為什么存在？不同的理論表明人們對財政活動的認識分歧。歸納起來，國內(nèi)主要有：1,國家分配論，這一理論認為，財政是國家為主體的分配

17、關(guān)系2;2,貨幣關(guān)系論，認為應當把財政理解為“本質(zhì)是貨幣關(guān)系或者貨幣關(guān)系體系”參見鄧子基財政學原理第9頁經(jīng)濟科學出版社1989年版。3姜維壯當代財政學主要論點第47頁中國財政經(jīng)濟出版社1985年版。,3,社會共同需要論，這一理論認為，“它（財政）的實質(zhì)是人們?yōu)榱藵M足社會共同需要而對剩余產(chǎn)品進行分配所發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系”4。本書的觀點：從一般意義上說，財政是一種以政府為主體，以實現(xiàn)政府職能為目的而從事的公共理財活動，即政府理財。這一理論可簡稱為“政府理財論”。（一）財政是一種理財活動理財是指經(jīng)理財貨的活動。“經(jīng)理”是指兼有經(jīng)營和管理的意思。在市場經(jīng)濟下，任何經(jīng)濟主體，無論是企業(yè)、政府、還是個人家庭都

18、面臨著生存、發(fā)展兩大問題，因此，都必須理財。理財?shù)娜蝿眨?,通過資金和物資籌措，提供主體生存的物質(zhì)資料；2,為主體的發(fā)展籌措必要的資金和物資。理財有三個基本環(huán)節(jié)：生財指以增加財源的總量為目的的活動；聚財指通過合理或者合法途徑把財貨收集起來，以滿足主體支出需要；用財指把已經(jīng)收集的財貨用于主體的支出，維持其生存或發(fā)展所需的財物?？傊?，理財是政府重要問題之一，也是進入市場經(jīng)濟的任何經(jīng)濟主體既無法擺脫，又無法避免的活動。財政就是理財活動中的一個大類。（二）這一理財活動的主體是政府1,市場經(jīng)濟下，存在著政府、企業(yè)或個人家庭三大經(jīng)濟主體，形成三類理財活動。財政-以政府為主體的理財活動，屬于公共理財。企業(yè)財

19、務或公司理財-以企業(yè)為主體的理財活動，屬于私人理財。家計或家政-以個人家庭為主體的理財活動稱為，屬于私人理財。2,財政是以政府為主體的理財活動，是指：首先，財政分配依托于公共權(quán)力；(1)財政活動的依據(jù)是公共權(quán)力。在市場經(jīng)濟下，財政是一種的非市場的理財行為，是對收入的再分配。(2)國民收入的“兩種權(quán)力，兩類收入形式”的分配模式。第一種：依據(jù)財產(chǎn)權(quán)力進行的收入分配。它包括三種財產(chǎn)權(quán)力形式：資本、勞動、技術(shù)和土地，相應的國民收入分配形式有：資本利潤或利息；土地地租勞動-工資技術(shù)-技術(shù)報酬圖2-1不同的理財關(guān)系理財主體理財方式理財性質(zhì)政府財政公共理財企業(yè)公司理財私人理財個人家庭家政或家計通過上述形式，

20、國民收入就轉(zhuǎn)化為個人、企業(yè)收入。第二種：依據(jù)政治權(quán)力進行的再分配-稅收和預算(圖2-3)。政治權(quán)力是公共權(quán)力與政治(統(tǒng)治階級利益)的結(jié)合5。政府是一種有組織的暴力，憑借強制力，雖然不參與國民收入生產(chǎn)過程，但同樣獲得國民收入。稅收是政府參與分配的基本方式。因此，政府理財必須以政府為依托。圖2-2國民收入的初次分配和再分配產(chǎn)次一財政是政府存在的基也沒有財政也就沒有政府2如酗琳娜頌卷酷無需證明的命題。但人類卻為此而付出慘贏梗楙收入的再分配口吧暨剪|暨義提出窕町械博不納糧'GDP堪硼車隊給加靠搶掠,導致政權(quán)失敗。LI-'r-一|利潤由于缺削捶國一忸192渣里“秋收袒弱”提出了“抗稅、場

21、租931T9立的政不:,禾統(tǒng)南工禾取非稅論”到建立白白的華道稅“工商稅收政業(yè)稅法病7勞動GDP分配以農(nóng)業(yè)收服繳一桶,工資桶,收幾乎走上絕路。為此,雜稅，實行統(tǒng)一累fTWF隊i曾恨技案定歪1攵的3,稅收以本的政府籌資方式.預算是政府的支出財隨曲性這與政府參見馬國身主編財政學原理第5缶共中扁“經(jīng)濟出版社1998窄版。1927年，中共“八七會議”通過的最近農(nóng)民斗爭的決議案指出:£對于T9新4日軍閥政府的稅捐實行抗J納，并實行抗租”。見中華人民共和國工商稅收史改編第23頁中國財政經(jīng)濟山版社1988年版。7馬國賢、于中一社會主義稅收原理第42頁東北財經(jīng)大學出版社1989年版。由于租稅是分配當年

22、新創(chuàng)造的GDP,而不是分配“存量財富”,因而它能夠持續(xù)下去。且通過上繳，能建立起政府與居民的正常經(jīng)濟關(guān)系。因此，政府離不開財政。（三）財政活動的目的是實現(xiàn)政府職能財政活動的目的是實現(xiàn)政府職能。就是說，政府各項職能的實現(xiàn)必須建立統(tǒng)一的財政機構(gòu)來籌措和供給資金，而不能由各部門自己去籌資。因為，如果讓部門自己籌資，易產(chǎn)生違背公共利益原則：1,“誰給的錢多，就為誰辦事”，造成辦事不公平。2,單位會舍去公共利益，追求自身利益最大化，而變成了“私人政府”。3,并非所有部門都有籌資條件，因而不可避免地造成部門之間苦樂不均。二，公共財政公共財政是相對于建設(shè)性財政而言的，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的公共理財活動。這就

23、是說，公共財政屬于財政一般-政府理財在特定時期-現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的特定的理財形態(tài)。（一）公共財政是以政府為主體的公共理財活動從字義上說，財政在英文中為"PublicFinance”,其中，F(xiàn)inance是指理財活動。因此，PublicFinance是指“公共理財活動”或“公共財政”。公共財政一詞是指，我們要建設(shè)的是一種與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的財政。（二）公共財政是一種與建設(shè)性財政相對應的財政形態(tài)1,建設(shè)性財政是與在計劃經(jīng)濟相適應的財政形態(tài)，在公共經(jīng)濟條件下，由于社會投資主要來自財政，因而財政的重要任務是籌措建設(shè)資金。它成為財政的特質(zhì)性形象。2,公共財政改革開放以來，我國已形成政府、企業(yè)和

24、個人家庭三大經(jīng)濟主體。經(jīng)濟發(fā)展的資金由企業(yè)籌措，公共工程建設(shè)等資金由政府投資?！敖ㄔO(shè)性”已無法概括現(xiàn)階段財政特質(zhì)。同時，由于公共服務項目不斷增加，財政支出重點也轉(zhuǎn)向以政府的經(jīng)常性服務為主的公共支出和市場無法解決的支出上。因而稱為公共財政。（三）公共財政是一種注重效率的財政長期以來，我國有一個不成文的觀念：市場是要講求效率的，而政府不必講效率。這是一種誤解。現(xiàn)代公共財政是一種“效率財政”。效率是公共財政的本質(zhì)特征，也是衡量公共財政建設(shè)成敗的關(guān)鍵。首先，財政效率是建設(shè)“效率政府”的關(guān)鍵問題。財政支出無效率與“無效率政府”是同義詞。政府要有權(quán)威就必須是高效率的。其次，效率是理財?shù)谋举|(zhì)特征。沒有效率也

25、就沒有理財。公共財政有三項職能：資源配置、收入分配和穩(wěn)定。沒有財政效率，也就沒有財政的資源配置職能。最后，提高財政效率是公共財政自身的要求。在公共財政建設(shè)中，政府理財有兩個基本問題：財政資金的公共性，即保證它用于公共用途，財政資金的有效性。當前，財政浪費與不足并存，浪費是關(guān)鍵，而解決資金不足問題途徑是使財政資金更有效率。（四）公共財政的不同觀點1,公共財政也就是市場經(jīng)濟下一般財政。2,公共財政是與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的財政。三、公共財政的特點（一）理財?shù)墓残?,財政活動的公共性。這就是說，財政資金只能用于公共用途，面決不允許任何個人利用財政資金為自己謀福利。否則，就稱為“私人財政”。2,財政資

26、金的公共性。一切財政資金必須按法定程序，統(tǒng)一納入預算管理有關(guān)這一點，是與當前的財政管理有矛盾的，在我國，各級財政都有大量的預算外資金就沒有納入財政管理，由此引發(fā)了大量問題，因而必須按公共財政的要求進行改革。一一作者注。,并接受人民監(jiān)督。美國聯(lián)邦憲法第1條第9款規(guī)定：“一切公款收支的定期報告及帳目應隨時公布”。這一條就是為加強公共監(jiān)督而設(shè)置的。（二）政府理財?shù)姆菭I利性1,財政資金的非資本性。而是用于政府的經(jīng)常性支出的，因此，財政資金必須講述效率，但并非指資本增值。因而，公共財政資金是一種非營利性資金，但國有企業(yè)資本除外。2,財政的非經(jīng)營性。財政收支活動的目的不是利潤，而是以社會利益為出發(fā)點。（三

27、）政府理財?shù)膹娭菩院脱a償性公共財政活動是一種非市場行為，既具有強制性，又具有補償性。A.C.庇古曾經(jīng)說過，“每一個發(fā)達社會都存在某種形式的政府組織。這些組織可能代表或不代表社會成員的集體利益，但肯定對個人成員具有強制性和權(quán)威性”英G.布朗P杰克遜：公共部門經(jīng)濟學中國人民大學出版社2000年4月版第6頁。美國憲法中也有類似的規(guī)定，如美國憲法第5條修正案載有：未經(jīng)正當法律程序，任何人都不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)；若無正當補償，不得將私有財產(chǎn)充公。參見H。羅森財政學第11頁中國人民大學出版社2000年6月版。就是說，凡是政府活動都是具有強制性的。公共財政的強制性集中體現(xiàn)于稅收。補償性是指個人通過納稅

28、而減少的可支配利益，將從享得的更多公共服務中獲得補償。（四）政府理財?shù)姆ㄖ菩院兔裰餍蕴攸c17世紀前，英國資產(chǎn)階級提出了兩個著名的原則：即私有財產(chǎn)原則和參與原則。并寫入1689年頒布的“權(quán)利法案”中，并成為現(xiàn)代憲法的基本原則1°?！八接胸敭a(chǎn)原則”是指私有財產(chǎn)神圣不可侵犯，但法律上規(guī)定的繳納除外?！皡⑴c原則”是指沒有代表的參與，就有權(quán)不繳納。由于稅收是對私人利益的侵犯，為此必須是有限的，這就需要限定在法律范圍內(nèi)。而“參與原則”要求政府支出必須通過人民同意。否則，人民有權(quán)拒絕納稅。第二節(jié)公共產(chǎn)品理論一、什么是公共產(chǎn)品（一）什么是公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品是20世紀財政學重大發(fā)現(xiàn)之一。它是隨著西方“混

29、合經(jīng)濟”理論而產(chǎn)生的。公共產(chǎn)品亦稱為公共品或公共財，它是從市場觀點所描述的政府公共事務。公共產(chǎn)品是指與私人產(chǎn)品相對立，具有非排他性和非競爭性特點，用于滿足社會公共消費需要的物品或勞務。這一概念包含以下三層內(nèi)容：1、公共產(chǎn)品是社會總產(chǎn)品中的一個大類社會總產(chǎn)品簡稱為社會產(chǎn)品，條件：L由人們生產(chǎn)出來的；2.具有物質(zhì)形態(tài)，能滿足人們的消費需求。按產(chǎn)品的物質(zhì)形式，可分為物品和勞務兩類。勞務產(chǎn)品的特點：(1)不具備或基本不具備實物形態(tài)；(2)生產(chǎn)與消費環(huán)節(jié)在時空上無法分開。(3)可分為直接和間接勞務。公共勞務產(chǎn)品中，有許多屬于間接勞務產(chǎn)品。政府提供的，純公共產(chǎn)品屬于間接勞務，因而能同時滿足許多人消費需要，

30、而準公共產(chǎn)品大多屬于直接勞務產(chǎn)品，只能滿足部分人需要。在政府采用間接方式提供時，人們往往并不感到公共服務存在，但一旦取消，后果才顯示出來。2、公共產(chǎn)品是用于滿足公共消費需要的產(chǎn)品大體上說，私人產(chǎn)品用于滿足私人消費需要，公共產(chǎn)品用于滿足公共消費需要。這與人的活動的兩重性：個體性和社會性有關(guān)。公共消費是指與每個人的利益有密切聯(lián)系，但又無法獨占其消費權(quán)的那類消費。3、公共產(chǎn)品是從市場觀點所描述的政府公共事務公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與公共事務一致。但之所以需要用產(chǎn)品來描述：研究和揭示科學規(guī)律本身，去掉政府的“神秘面紗”。需要借助于產(chǎn)品的方式，研究公共事務的供給和需求規(guī)律、公共事務的生產(chǎn)成本和收益,提供方式及成本

31、分擔方式等問題。說明公共事務的成本可以采取多種方式分擔，而不必完全由政府承擔。借以改善政府管理。(二)公共產(chǎn)品的特點美國學者P薩繆爾遜在1945年提出了確認公共產(chǎn)品的兩個標準：非排他性和非競爭性標準11,迄今為各國學者所公認。1、非排他性這類產(chǎn)品在技術(shù)上不易排斥眾多的受益者的消費。即使能夠排斥也是不經(jīng)濟的。由于它既不能被個人所排斥，也不能為個人所拒絕，因而這類產(chǎn)品具有極大的外部收益，是一種人人有權(quán)使用，人人獲益的產(chǎn)品。它體現(xiàn)全體居民的共同利益。2、非競爭性非競爭性是指：在產(chǎn)品消費上不存在消費權(quán)的價格競爭，即“出價最高的人將獲得消費的優(yōu)先權(quán)”問題；邊際成本為零。公共產(chǎn)品的非競爭性并不表明這是資源

32、稀缺規(guī)律的例外。有時對于公共產(chǎn)品的消費僅僅是一種觀念，而并非實實在在的消費，因而并不影響其他人也獲得這一觀念。間接勞務產(chǎn)品能夠同時為許多人享受。公共消費可以重復進行，因而降低了單個使用的成本。如公共道路的利用效率高于私人道路，因而每個人分攤的費用不一定高。但是，公共產(chǎn)品具有非排他性存在著產(chǎn)權(quán)不明晰，因而易產(chǎn)生“搭便車”問題。11馬國賢財政學原理中國財政經(jīng)濟出版社1988年版P.5a（三）公共產(chǎn)品的分類如何對公共產(chǎn)品進行分類，這也是一個需要研究的問題。在這里，我們不僅要研究公共產(chǎn)品的分類，而且也要研究私人產(chǎn)品的分類問題。以使得我們獲得全面的概念（圖2-3）。1,按性質(zhì)分類公共產(chǎn)品的非排他性和非競

33、爭性是從兩個角度提出來的，前者指消費的對象屬性，后者指消費的成本轉(zhuǎn)移屬性，因而有四種組合：非排他性非競爭性純公共產(chǎn)品是共產(chǎn)油）是指完全具備非排他性和非競爭性特點的產(chǎn)品。如國防、社會治安、行政管理、基礎(chǔ)科學研究等。法律具有非排他性和非競爭性特點。1.某人從法律中獲得利益時，不排斥其他人同時獲利，2.增加居民的新增成本為零。B,準公共產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品（即和）也稱為混合公共產(chǎn)品，是指具備上述兩個特點中的一個，另一個不具備，或不完全具備，或雖然兩個特點都不完全具備，但具有較大的外部收益的產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的公共產(chǎn)品。具體可分為以下三類：第一類，具有非排他性特點，而非競爭性不

34、充分的產(chǎn)品。Vcb非排他性準公共產(chǎn)品2-3社會總產(chǎn)品的分類私人性公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品純公共產(chǎn)品準公共產(chǎn)品俱樂部產(chǎn)品第二類，具有非競爭性特點，而非排他性不充分的產(chǎn)品。大多數(shù)公共工程，如公路、橋梁等都屬于非競爭性準公共產(chǎn)品。第三類，非排他性和非競爭性特點都不充分，但具有外部效應的產(chǎn)品。它屬于接近于市場產(chǎn)品的公共產(chǎn)品。如法律服務，醫(yī)療、小型農(nóng)田水利等。這類產(chǎn)品也稱為私人型公共產(chǎn)品。2、私人產(chǎn)品私人產(chǎn)品（即）按其性質(zhì)也可以分成純私人產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品兩類。1,純私人產(chǎn)品。純私人產(chǎn)品是指完全具有排他性和競爭性特點的產(chǎn)品，用于滿足私人消費需求的產(chǎn)品。由于這類產(chǎn)品適宜市場供給，因而也稱為市場產(chǎn)品。2,俱樂部產(chǎn)品。

35、俱樂部產(chǎn)品是指那些雖然具有私人產(chǎn)品的特點，但并不強烈，且受益與受損者的利益相互抵消的私人產(chǎn)品。如高爾夫球俱樂部、讀書社、行業(yè)協(xié)會等。3,公共產(chǎn)品的其他分類1,全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品是指一國居民都受益的公共事務，如國防、外交、立法、國家行政事務管理等。地方性公共產(chǎn)品是指其覆蓋范圍限于一個地區(qū)的公共事務，如地方性行政管理，執(zhí)法、道路、環(huán)衛(wèi)、治安等。2,一般公共產(chǎn)品和特殊公共產(chǎn)品。特殊公共產(chǎn)品有：農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品、社區(qū)性公共產(chǎn)品等。二、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)財政學討論的重要問題之一是政府以何種方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品才是最經(jīng)濟有效的。而要解決這一問題，必須對部門進行分類。（一）公共部門與私人部門

36、要研究公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，我們就必須了解生產(chǎn)方式。生產(chǎn)的基本的問題是生產(chǎn)資料的歸屬問題。從這一點出發(fā)，我們可以把市場經(jīng)濟下的生產(chǎn)分成兩大部門：公共部門與私人部門。相應地，按生產(chǎn)方式區(qū)分，產(chǎn)品由公共部門生產(chǎn)的稱為公共生產(chǎn)，由私人部門生產(chǎn)的稱為私人生產(chǎn)。在傳統(tǒng)上，生產(chǎn)是指創(chuàng)造物質(zhì)財富的活動。這是18世紀的古典學派創(chuàng)造的狹義生產(chǎn)概念。按照這一概念，政府活動屬于消費環(huán)節(jié)，應當排除在生產(chǎn)部門之外。而現(xiàn)代經(jīng)濟學認為，政府實際上也在生產(chǎn)產(chǎn)品，政府提供的服務（如行政管理）與私人提供的服務（如汽車修理、洗澡、理發(fā)等）有很多類似之處，甚至更重要，因此，將私人服務歸入生產(chǎn)部門，而政府服務歸入非生產(chǎn)部門是不合理的。我們所

37、研究的是廣義的生產(chǎn)，即包括公共產(chǎn)品在內(nèi)的一切產(chǎn)品的生產(chǎn)。1、公共部門公共部門是指生產(chǎn)資料歸政府所有，并接受政府行政領(lǐng)導的機關(guān)、團體和公共企業(yè)。其特點為：生產(chǎn)資料歸政府所有，或者由政府提供經(jīng)費；政府按行政程序委派官員或者領(lǐng)導管理這類部門；承擔某些社會職能。公共部門包括政府部門和公共企業(yè)部門。政府部門。1、公共生產(chǎn)公共生產(chǎn)是傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式。它是指由公共部門生產(chǎn)產(chǎn)品的活動。如，行政管理是由行政機關(guān)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品。由于缺乏競爭、且經(jīng)費由政府無償提供等原因，一般說來公共生產(chǎn)效率較低，也易產(chǎn)生官僚主義。但盡管這樣，公共生產(chǎn)仍然是公共產(chǎn)品的主要生產(chǎn)方式。2、私人生產(chǎn)私人生產(chǎn)是指由私人部門生產(chǎn)產(chǎn)品的活

38、動。私人生產(chǎn)的產(chǎn)品主要是私人產(chǎn)品，但也可以是某些公共產(chǎn)品。比如，我們要修筑一條道路等。在私人生產(chǎn)條件下，政府要將這類產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為公共用途，就必須通過政府采購。三、公共產(chǎn)品的提供公共產(chǎn)品的提供是指公共產(chǎn)品通過交換而進入社會消費的過程。私人產(chǎn)品的提供規(guī)則是“誰出錢，誰所有，誰消費”，而公共產(chǎn)品的消費是全體居民，因而，提供的核心問題是由誰出錢。按產(chǎn)品的消費屬性，它可以分為公共提供、市場提供和混合提供三種方式。(一)公共提供公共提供是指政府無償?shù)貙⒐伯a(chǎn)品供給社會。這主要指純公共產(chǎn)品。公共提供是公共產(chǎn)品基本的，也是最能表現(xiàn)其特征的供給方式：正是由于無償提供，所以政府需要通過稅收來強制地分攤費用。對公共產(chǎn)

39、品采取公共提供方式的理由：第一，出于對純公共產(chǎn)品供給規(guī)律的考慮。1,這類產(chǎn)品的受益面廣泛，沒有具體受益人的“普照之光”。因而，政府無法按受益原則收費。即使在技術(shù)上可以解決怎樣收費，也是不經(jīng)濟的。2,增加消費者并不增加政府開支，因而政府沒有理由對新進入的居民收費。3,居民通過納稅，已經(jīng)提供了生產(chǎn)純公共產(chǎn)品的資金，因而政府不應當再對其收費。第二，出于社會公平的考慮。不僅富人需要純公共產(chǎn)品，窮人同樣需要。從社會公平和正義看，也不應當收費提供。(二)市場提供市場提供也稱為私人提供，是指按照“誰出錢，誰所有，誰消費”的原則來提供產(chǎn)品。私人產(chǎn)品通常采用市場提供方式。政府生產(chǎn)的私人產(chǎn)品通常也采用市場提供方式

40、。市場提供要求按盈利原則來定價。(三)混合提供1,什么是公共產(chǎn)品的混合提供？是指政府以成本價格為基礎(chǔ)，通過政府補貼加上向受益人收取一部分費用的方式來供給公共產(chǎn)品?；旌咸峁┑奶攸c：(1)以成本價格為基礎(chǔ)，是一種非營利的提供方式；(2)在構(gòu)成其成本的支出中，一部分向受益人收費，另一部分由政府補貼。政府補貼的比例通常在1100%之間；(3)適用于有明確的受益人，且能在消費中而獲取一定利益的準公共產(chǎn)品。2,對準公共產(chǎn)品的混合提供的理由第一，出于提高資源配置效率考慮。由于這類產(chǎn)品的邊際成本不為零，人們消費得越多，則生產(chǎn)的總成本就越高。如果它們采用無償方式提供，就需要大量的財政補貼，并造成濫消費。這違背財

41、政效率要求。第二，出于經(jīng)濟公平考慮。雖然采用收費方式，但價格低于成本，但比起不收費來，可以由更多的人享受公共服務，因而符合公平原則要求。3,準公共產(chǎn)品的混合提供的意義1,混合提供是政府管理公共事務的方式之一。政府可以通過“民辦公助”、“政府經(jīng)營，適當收費”等兩種方式來管理這類公共事務。它們都屬于公共產(chǎn)品的混合提供方式。2,混合提供中的收費，但并不等于市場化?；旌咸峁儆诜菭I利性收費，標準低于成本；混合提供中的收費只是其經(jīng)費來源之一，其他方式有社會贊助、政府撥款或補助等?；旌咸峁┑漠a(chǎn)品為準公共產(chǎn)品，它不同于私人產(chǎn)品。四，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式與提供方式的組合從上述分析中我們看到，公共產(chǎn)品可以公共生產(chǎn)

42、，也可以市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供有公共提供、市場提供和混合提供方式，這樣，在現(xiàn)實生活中就形成了五種組合關(guān)系。不同組合方式代表了不同的財政政策。具體見圖2-5。適用范圍資金來源提供方式圖2-5公共產(chǎn)品的不同生產(chǎn)各提供方式純公共產(chǎn)品資金完全由政府供給成本=政府補貼+向受益準公共產(chǎn)品人收費私人產(chǎn)品按盈利原則收費1,公共生產(chǎn)，公共提供。2,公共生產(chǎn)，混合提供。3,公共生產(chǎn)，市場提供。4,私人生產(chǎn)，公共提供。5,私人生產(chǎn)，混合提供。五、公共產(chǎn)品理論的意義公共產(chǎn)品理論是現(xiàn)代公共財政的重要理論，它試圖將微觀經(jīng)濟學的產(chǎn)品生產(chǎn)和供給原理應用于公共支出分析，并解決了財政學中一些長期無法解決的難題。這一理論對政府支

43、出制度改革具有借鑒意義：第一，公共產(chǎn)品理論為公共財政提供了政策分析框架。它把公共事務分成生產(chǎn)和供給兩個環(huán)節(jié)來研究。這樣我們就可以將它分為生產(chǎn)、提供兩個方面來研究，并分別考察效果。提供了應用微觀方法來分析政府政策的可能性。這一理論認為，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品有共性，許多微觀方法，如成本、費用、效用等同樣可以分析政府支出。公共產(chǎn)品既可以公共生產(chǎn)，也可以市場生產(chǎn)，為我們管理公共事務提供了新的思路。第二，公共產(chǎn)品理論提供新的理財觀念。這一理財觀念可以概括為：政府管理的事務未必都要由政府出錢。有時候政府不出錢，或不全部出錢也能把事情辦好。關(guān)鍵在于如何合理地運用各種手段。公共產(chǎn)品的五種供給方式理

44、論，打破了公共事務必須由政府來辦的傳統(tǒng)觀念。它使政府理財成為一門藝術(shù)。第三，它也給我們提供了研究提高財政效率的手段。公共產(chǎn)品理論貫穿了財政效率的思想，其分析方法為政府績效管理提供了依據(jù)。第三節(jié)公共利益與共同利益公共利益（PublicBene是一個哲學范疇，也是政府理財?shù)幕A(chǔ)。長期以來，由于我們不能區(qū)分公共利益與共同利益、私人利益，造成了重大的政策失誤。這一問題關(guān)系到政府理財?shù)哪康?。一、共同利益（一）什么是共同利益對共同利益應從對組織研究開始。在現(xiàn)代社會存在著各種組織。C.巴納德在主管人員的功能中對組織的為：“兩個人以上所形成的有意識的協(xié)調(diào)活動或勢力體系?！盉arnard,C.J.(1968)T

45、heFunctionsofTheExecutive.Cambridge,Mass:HarvardUniversityPress.在自由意志下，人們?yōu)槭裁磪⒓咏M織呢？人們自愿參加各種組織，目的是追求額外的利益-共同利益。共同利益是隨著組織而產(chǎn)生的，是指在組織范圍內(nèi)，在個人利益之上，屬于各成員共有的利益。管理學巨匠，目標管理創(chuàng)始人德魯克認為，組織之所以存在，在于它的目的是使平凡的人做出不平凡的事。就是說，組織能夠?qū)崿F(xiàn)1+1>2的目標。組織的新增利益，或來自組織內(nèi)部成員之間的更加嚴密分工，因合作而產(chǎn)生的利益，或來自組織的利益共享的制度，如商譽等，或來自成員的自愿犧牲而使組織有更大的凝聚力等。假

46、定我們將這一公式定義為：1+1=2.5假定組織將2用于分配，以保證參與者獲得不小于原來利益，那么，未分配的0.5就屬于為組織所有的，超出個人利益的部分。它為組織全體人員共有的利益，即共同利益。組織之所以沒有將這部分利益用于分配，或許是對應的物質(zhì)載體，如新增的商譽、設(shè)備或設(shè)施等難以分割，或許是擴大再生產(chǎn)的組織章程，當然，也許有其他原因，如法律不允許非營利組織分配剩余利益等等?？梢?，人們成立或參與組織的目的是為獲得比單個人更多的利益，即共同利益。在我國，共同利益是一個未經(jīng)界定的概念，長期以來，我們一直將它與公共利益混同，或視為公共利益的初級階段（如將人民公社看作共產(chǎn)主義的初級階段）而由政府管理，這

47、是錯誤的。（二）共同利益特點1,私人性。私人既包括個人，也包括企業(yè)、團體等組織。雖然共同利益屬于組織全體成員共有，存在著某些公的特性，但相對于公共利益，它只是私人利益的放大，因而仍屬私人利益范圍。那么黨派、團體等社會組織的利益是否也具有私人性？一般地說，黨派、團體等社會組織屬于私人組織，因而組織的共同利益仍屬于私人利益范圍。但一旦其取得了執(zhí)政地位，社會選擇了他們所代表的政治主張，那么，他們就上升為社會公共組織。這時的利益具有公共性。而一旦他們落選，則又回到私人組織的地位上。2,利益上的可分割性。雖然代表共同利益的物質(zhì)載體-共有財產(chǎn)不一定能分割，但至少在法律上可以量化到各成員，而且一旦需要，組織

48、可以將其轉(zhuǎn)化為貨幣，進行具體分割?？梢?共同利益具有可分割性特點。在自由意志下，人們參加組織能獲得更多利益，這是組織存在的依據(jù)。3,利益的內(nèi)部性。這就是說，雖然為了維護共同利益，對個人來說或許要做出某些犧牲，但從團體來看，犧牲與獲益是相互抵消的，因而通常不存在“溢出效應”。12上述三點表明，組織的利益應當由組織管理，而不能由政府管理。否則，政府就“越位”.而且，一旦納入政府管理就會無效率。二、公共利益（一）什么是公共利益公共利益也是一個含混，因而需要界定的概念。它是指在私人社會里，在家庭和企業(yè)利益之上，社會無法細化和分割的，屬于全體居民共同的利益。（二）公共利益的特點1,社會性。它是在私人利益

49、（個人家庭利益、企業(yè)等組織的利益）之上，而不是包含其內(nèi)的那部分利益。因此，公共利益也就是社會利益。2,公共性。即歸全體居民共同所有。只有當某一利益超越了團體和個人，才能稱為公共。就是說，公共利益既屬于組織、社會團體和每個居民的基礎(chǔ)利益，因而人人關(guān)心，又高于組織、社會團體和居民的具體利益。從人人可以從中獲益這點來說，公共利益屬于社會的基礎(chǔ)性利益，而從它代表著全體居民的共同利益看，又是屬于社會最高層次的利益問題。3,利益的不可分割性。它既不可分割，也無法量化到各居民。如公共道路，還是治安、法律等。公共利益的不可分割性也與它無法出售，因而無法量化有關(guān)。4,外溢性。公共利益的外溢性不僅指向利益非相關(guān)人

50、擴散，即外部性，也向其他地區(qū)擴散。正是公共利益具有以上四個特點，所以它需要有一個組織來看護、管理和提供。否則就極易被人侵占。而政府就是被賦有這一使命的組織。三、正確地區(qū)分兩種利益這樣，我們可以獲得如下圖式:利益名稱利益的歸屬人利益的維護人成本分擔個人利益?zhèn)€人家庭個人家庭由受益?zhèn)€人承擔共同利益組織成員共有組織由組織成員承擔公共利益社會全體成員共有政府由全體居民承擔1,嚴格區(qū)別公共利益與共同利益，這在市場經(jīng)濟下具有重要政策意義。80年代“撤社建鄉(xiāng)”和農(nóng)村家庭承包制等實施以來，雖然人民公社消亡了，但集體利益卻像“緊箍咒”式的“先定約束”，限制了我國的農(nóng)村政策，造成了“死人統(tǒng)治活人”。我國的“三提五統(tǒng)

51、”，農(nóng)村“三濫”等問題就是由此而引起的。這次取消農(nóng)業(yè)稅的核心是政府不再保護已經(jīng)死去的“集體利益”。2,政府的作用是維護公共利益。共同利益應當由組織來維護。政府不能越俎代庖。這是違背經(jīng)濟和社會規(guī)律的。3,公共利益應當屬于全體居民獲益的事務，而不是部分居民獲益。否則，公共財政就變成為一部分人謀利益的私人財政。思考題：（一）名詞概念：政府理財論公共財政國家分配論貨幣關(guān)系論社會共同需要論生財聚財用財財政公司理財家計或家政政治權(quán)力國民收入的分配國民收入的再分配建設(shè)性財政參與原則公共產(chǎn)品純公共產(chǎn)品準公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品俱樂部產(chǎn)品全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品公共部門私人部門公共生產(chǎn)私人生產(chǎn)政府部門公共提供市場提

52、供混合提供公共利益公共利益的的特點共同利益共同利益的特點（二）思考題：1,為什么說財政實質(zhì)上是政府理財？2,為什么說公共財政是政府理財在特定時期的特定形態(tài)？3,為什么說公共財政是一種注重效率的財政？4,簡述公共財政的特點？5,什么是純公共產(chǎn)品，為什么它適宜于公共提供？6,什么是準公共產(chǎn)品，為什么它適宜于混合提供？7,什么是私人產(chǎn)品，為什么它適宜于市場提供？8,公共產(chǎn)品的組合方式有哪些？9,公共產(chǎn)品理論有什么意義？10,簡述公共利益與共同利益的差異11,為什么共同利益不適宜由政府維護？第三講公共預算理論第一節(jié)公共預算的概念和意義一、什么叫公共預算預算亦即事先算賬。預算是一個廣義概念，不僅政府有預

53、算，企業(yè)也有預算。（一）公共預算的概念公共預算（PublicBudget或GovernmentBudget）即政府預算，是指由各級政府編制的,包括預算指導思想、預算編制的原則、方法在內(nèi)的財政資金收支計劃。按法律程序，預算須經(jīng)人民代表大會（或西方國家議會）通過，成為政府必須執(zhí)行的文件。公共預算概念有技術(shù)性、經(jīng)濟性兩層意思。1,從技術(shù)性方面：公共預算是公共部門的資金收支計劃，也指按照預算法規(guī)定程序管理的公共資金。公共預算是公共部門的收入或支出指標。公共預算是管理公共部門資金的活動。公共預算是一張收支平衡表。2,從經(jīng)濟性看：公共預算是反映政府在做什么和不做什么之間的選擇；公共預算反映了支出上的優(yōu)先權(quán)

54、，如在國防和扶貧之間；公共預算是不同政治集團的利益妥協(xié)，如新建綠地、還是救助失業(yè)者，在其背后反映了不同人的利益需求；公共預算反映了政府準備購買什么公共產(chǎn)品，及其成本。（二）公共預算的特點與私人部門預算相比，公共預算具有以下特點：1,有許多對于預算結(jié)果有不同優(yōu)先偏好和不同權(quán)力的預算行動者。由于各種需求并不是統(tǒng)一的，因而就難以產(chǎn)生“必須尊重的唯一要求”，即預算標準。2,在政府預算中，民選官員花的不是他們自己的錢。這就有過分偏離公共需求的可能，也存在著被公民趕出辦公室的可能。在資源限定的情況下，為了建立足夠的內(nèi)在統(tǒng)一性來指導決策，為此需要建立以公共預算程序為依托的協(xié)商機制-公共預算程序。3,政府需要

55、通過預算文件來說明公共預算的可靠性。由于官員是代公民作出決策，為證明預算的可靠性，政府必須建立預算文件。預算文件是公共的，會成為爭議中心。4,政府預算在年度執(zhí)行過程中缺乏彈性，它不可能像私人預算那樣及時調(diào)整。這既是政府預算的優(yōu)點，也是缺點。優(yōu)點：它為政府各部門提供了明確而穩(wěn)定的資金來源，促使他們有計劃地提供服務。缺點：若預算沒有足夠的預見性，就會面臨著巨大壓力。而如果因此而不斷調(diào)整預算，又會面臨著失去信任問題。5,政府預算存在著令人難以置信的諸多約束條件。如，收支時間、平衡、增稅的困難性、支出中的不同政治團體的利益等，其他約束諸如：已經(jīng)形成的政府支出協(xié)議（如社會保障承諾卜鄰近地區(qū)的競爭。而私人

56、預算是不存在如此多的因素約束的。6,評價政府支出的效率是困難的。由于政府的公共服務具有外部性，難以測定，因而進行效率評價很困難。如究竟國防花多少錢合適？社會治安需不需要花2千萬元？（三）公共預算的實質(zhì)1,配置以貨幣為代表的稀缺資源（經(jīng)濟學）2,利益的再分配（經(jīng)濟學）3,不同集團和階層的斗爭和妥協(xié)（政治學）馬克思認為：不管公共預算采取什么形式，核心是編制出一張預算收支表?！懊總€人都知道，預算只不過是國家本年度預期收入和支出的一覽表，并以上年度的財政經(jīng)驗即平衡表為依據(jù)，每一個國家預算的基本問題就是收支之間的對比關(guān)系，是編制平衡表、盈余表或者赤字表，這是國家確定削減或增加稅收的基本條件”。馬克思恩格斯全集第9卷，人民出版社1961年版，第69-70頁國家預算應涵蓋以下4方面：財政收支的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，及其所體現(xiàn)的收