城社區(qū)治理問題研究

1、摘要社區(qū)是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎。隨著我國經(jīng)濟體制的改革及民主政治建設的發(fā)展，傳統(tǒng)的城市社區(qū)管理模式已經(jīng)逐漸不適應現(xiàn)代城市發(fā)展及管理的需要，創(chuàng)新社區(qū)治理模式是本文研究的重點。本文采用文獻資料法、綜合分析法，通過中國城市社區(qū)治理制度概述，分析中國城市社區(qū)治理模式的歷史演變及現(xiàn)狀，總結了當前中國城市社區(qū)治理模式存在的自治組織行政化傾向嚴重、社區(qū)非盈利組織發(fā)展緩慢、社區(qū)居民參與度不高的三個問題，并分析三個問題產(chǎn)生的原因，最終提出中國城市社區(qū)治理模式的選擇及優(yōu)化對策，對優(yōu)化中國社區(qū)治理模式具有一定的參考價值和意義。關鍵詞：城市社區(qū)；治理模式；優(yōu)化對策1城市社區(qū)治理制度概述1.1 社區(qū)民主選舉

2、制度城市社區(qū)發(fā)展與建設過程中必須要堅持民主選舉制度。民主選舉制度要求社區(qū)聯(lián)合委員會根據(jù)我國城市居民委員會組織法中的要求，組織本社區(qū)居民，通過社區(qū)居民代表大會民主選舉社區(qū)自治委員會及社區(qū)監(jiān)督委員會成員。在此過程中，街道辦事處等政府單位無權撤換、罷免和隨意調(diào)動經(jīng)社區(qū)居民代表大會民主選舉出來的社區(qū)自治委員會及社區(qū)監(jiān)督委員會成員。1.2 社區(qū)管理協(xié)調(diào)制度協(xié)調(diào)是社區(qū)管理的重要活動之一。社區(qū)自治委員會是聯(lián)系社區(qū)居民、非盈利組織及黨和政府的橋梁，具重要職責便是協(xié)調(diào)好這三者間的關系，保障黨和政府的路線、方針、政策能通過社區(qū)非營利組織的各種服務具體落實到社區(qū)廣大居民身上。1.3 社區(qū)治理、考核、監(jiān)督制度社區(qū)治理

3、、考核、監(jiān)督制度是保障社區(qū)治理制度有效發(fā)揮的重要舉措，因而管理者必須對被管理者實行有效的監(jiān)督與考核，規(guī)范被管理者的行為。上級管理者需對下級管理者進行嚴格的監(jiān)督與考核；各層管理者要對本層級被管理者作出嚴格的監(jiān)督與考核；社區(qū)監(jiān)督委員會要從第三者角度對整個社區(qū)治理作出監(jiān)督，并將社區(qū)治理、考核、監(jiān)督制度化。城市社區(qū)自建設以來，在我國得到了快速發(fā)展，并一步步走向新型城市社會治理。我國當前存在的社區(qū)自治組織類型主要有兩種，即居民委員會和業(yè)主委員會。本文對我國城市社區(qū)治理模式現(xiàn)狀的分析，也將從這兩種組織類型進行分析。2.1 居民委員會的發(fā)展現(xiàn)狀在立法上，我國目前已經(jīng)初步形成了以憲法為根本，以居民委員會組織法

4、為骨干，以各省市制定的居委會組織實施辦法為組成部分的城市居民委員會的法律體系。在該法律體系中，對居委會性質(zhì)、任務、組織機構、產(chǎn)生方式、規(guī)模及組成人員等有著明確的規(guī)定。盡管這些法律法規(guī)在一些方面存在滯后于社區(qū)建設社區(qū)自治發(fā)展需求，但其在為我國城市居民自治方面做出了重要貢獻，是居民自治的重要法律保障，其使得委員會各項工作及活動得以有序進行。在具體實踐上，通過全國20多個城市持續(xù)多年的實踐探索，我國當前已經(jīng)初步形成了“青島模式”、“沈陽模式”、“漢江模式”等數(shù)個各具特色的社區(qū)管理模式。這些模式主要是以社區(qū)自治為取向、以街道和居委會改革為核心。這在一定程度上就促成了當前社區(qū)居委會的兩個發(fā)展趨勢：其一是

5、居委會向城市基層群眾自治組織性質(zhì)的回歸；其二是居委會組織體制及運作方式上的創(chuàng)新。在此發(fā)展趨勢影響之下，居委會組織在當前出現(xiàn)五個重要轉變：一是，產(chǎn)生方式逐漸由政府直接指派向居民選舉轉變；其二,管理理念逐漸由對居民進行行政性管理逐漸向為居民服務轉變；其三，工作方式逐漸由聽從行政命令向民主協(xié)商方向轉變；其四，監(jiān)督方式逐漸由原先的政府評判工作績效向居民重點監(jiān)督方向轉變；其五，居委會工作人員素質(zhì)逐漸由低文化、低技能向職業(yè)化、專業(yè)化的綜合素質(zhì)人才轉變。這些轉變是居委會取得的重要進步，但即便如此，我國居委會在發(fā)展與轉變進程中，仍然存在著行政化傾向嚴重、自治權不足等問題。2.2 業(yè)主委員會的發(fā)展現(xiàn)狀在立法上，

6、1996年修訂的深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例是我國首部明確了住宅區(qū)物業(yè)管理中業(yè)主委員會職能的一步地方性法規(guī)。此后，相關的物業(yè)管理地方性法規(guī)及部門規(guī)章陸續(xù)出臺，后續(xù)出臺的法規(guī)及規(guī)章慢慢對我國物業(yè)管理行為進行規(guī)范。尤其是2003年5月28日通過的物業(yè)管理條例，對我國物業(yè)管理行業(yè)及業(yè)務委員會而言具有重要的意義，該條例標志著我國物業(yè)管理及業(yè)委會的工作正式被國家納入法制化范疇中。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過了物權法，該法律對業(yè)委會權力及義務作出進一步規(guī)定，不足的是，該法的規(guī)定比較零散，且更注重的是原則而不是內(nèi)涵。在實踐上，新型的住宅小區(qū)大量涌現(xiàn)，作為與其較相適應的管理組織一

7、一業(yè)委會的數(shù)量也在不斷上升。然而，由于當前我國針對業(yè)委會的立法存在較大的漏洞和不足，業(yè)委會與居委會、物業(yè)管理公司等的關系日益復雜化，導致業(yè)委會在實際工作開展中仍然有著很大的困難，其本身的自治功能難以得到充分發(fā)揮。3.1 自治組織行政化傾向嚴重我國多數(shù)社區(qū)治理模式均存在一定的行政化傾向，且?guī)в兄袊厣?。這種行政化傾向主要表現(xiàn)在社區(qū)居委會身上，具體表現(xiàn)如下：3.1.1居委會事務行政化鐘麗在關于城市社區(qū)治理模式研究中，對榮獲“五好社區(qū)”稱號的X社區(qū)居委會工作做了實地調(diào)研，結果發(fā)現(xiàn)該居委會的工作人員僅4人，但一年中其開展的各類事務的臺賬則有幾大本，這4名居委會成員除了完成幾個常打交道的部門所布置的工作

8、外，還包括區(qū)婦聯(lián)、區(qū)城管辦、總工會等的視察與考核，其日常需要應對很多由政府各部門委派下達的任務，共完成的各類考核項目多達100余項。該調(diào)查結果反映了一個問題：這4名居委會成員開展的工作如此之多，其在行政事務上消耗了大部分的時間，那么就沒有更多的時間與精力去完成自治事務，簡而言之，其所開展的事務過于行政化。3.1.2居委會成員思想意識過于行政化居委會事務的行政化是導致成員思想意識行政化的主要根源。我國多數(shù)居委會成員將居委會視為自治組織，并將其與街道之間的關系認定為是領導與被領導，而非協(xié)作與指導間的關系，同時，很多成員根本分不清哪些是自治事務，哪些是行政性事務。加之居委會成員平時的工作多與政府部門

9、打交道，為完成政府下達的眾多任務，也就沒有多與的時間與群眾做好交流工作。久而久之，居委會成員便將自己定位為政府辦事人員，這就形成了居委會成員思想意識過于行政化。3.2 社區(qū)非盈利組織發(fā)展緩慢非營利組織是指那些不以營利為目的、服務于大眾、不為任何個人牟取私利的具有合法的免稅資格和提供捐贈人減免稅的合法地位的組織。城市社區(qū)非營利組織則指不以營利為目的、在城市社區(qū)開展各種資源型的公益或互益活動的非政府的社會組織，比如社區(qū)自愿者協(xié)會、社區(qū)基金會、慈善機構、娛樂健身團、業(yè)主委員會等，這些組織抓喲從事文化教育、飲料保健、家政服務等社區(qū)服務的公益事業(yè)。然而，我國社區(qū)非營利組織發(fā)展比較緩慢，仍然存在較多的因素

10、阻礙其發(fā)展，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，資金不足問題。非營利組織資金運作不足是一個嚴重阻礙其發(fā)展的重要問題。具體而言，非營利組織的資金主要來自社會贊助，包括企業(yè)捐助、公眾捐贈兩種，但這兩種能為非營利組織提供充足資金的可能性并不高。從企業(yè)捐助而言，我國企業(yè)的公益意識要比西方發(fā)達國家落后許多。加之公眾慈善意識還未在我國全國范圍內(nèi)形成，導致公眾捐贈的并不多。這就導致非營利組織資金來源有限，存在資金不足的問題。第二，資源缺乏。我國城市社區(qū)可利用的物質(zhì)資源與人力資源都比較有限。城市社區(qū)的物質(zhì)資源與人力資源主要來源于政府的分配，即政府享有對城市社區(qū)的絕對支配權，但政府分配給城市社區(qū)的資源卻是比較有限的，

11、資源的有限，使得城市社區(qū)的運作受到很大的阻礙。3.3 社區(qū)居民參與度不高社區(qū)建設是一項系統(tǒng)工程，不僅需要政府及居委會成員、非營利組織的協(xié)同努力，而且還需要社區(qū)居民的參與。然而，我國社區(qū)建設還處在初中期階段，居民的參與度并不圖。3.3.1 總體參與率不高根據(jù)統(tǒng)計，當前參與社區(qū)事務與活動的人群主要有三種：一種是離退休的老齡人群，這類人群占很大一部分；一種是中小學生；一種在則是下崗和待崗的低保人群。縱觀城市社區(qū)的現(xiàn)況，主要是退休老人的活動場所，這部分老人比較閑暇，因而樂于將自己的萬年時光奉獻給社區(qū)。而中小學生平時需要上課，沒有時間，唯一由時間的便是到寒暑假，但從安全的角度來考慮，更多的是將中小學生共

12、同組織起來參加一些科教與娛樂活動。另外的一些低保人員則是在需要社區(qū)幫助的時候才會參加社區(qū)活動，這類人群的參加帶有更大的被動性，具領取著國家給予的低保金而受到監(jiān)控與支配，參與的事務也主要局限于社區(qū)義務勞動，主要是值班、治安巡邏等。3.3.2 參與程度不深，以非政治性參與為主政治參與是指與國家政治事務或本社區(qū)權力運作相關的公共性參與，如選舉各級人大代表和社區(qū)居委會成員、討論決定本社區(qū)的重大事項等。非政治性參與是指與居民日常生活有關且體育社區(qū)權力運作不相關的事務性參與。當前，我國多數(shù)城市社區(qū)開展非政治性參與活動，比如衛(wèi)生清掃、文體健身、動員捐衣捐物等，而社區(qū)居民參與政治性活動的則很少。之所以如此也是

13、有一定原因的，社區(qū)居民主要參與成員是老年人，他們更樂于參加娛樂休閑的活動以豐富自己的生活，中小學生也更樂于參加一些愛心活動。同時，社區(qū)自身的機制也決定了居民更多的是參加非政治性活動，比如居委會的選舉是每年舉行一次，而且并不是每個居民都能參加。4當前城市社區(qū)治理模式的優(yōu)化對策4.1 發(fā)揮社區(qū)黨建作用社區(qū)黨建應不斷加強與群眾的密切關系，全心全意為人民服務，并以此為目的和宗旨。以此目的和宗旨出發(fā)。黨建的關鍵工作在于：其一，健全和完善黨的基層組織及其活動方式；其二，鞏固和發(fā)展黨的群眾基礎，即社會基礎。這兩個關鍵工作是相互聯(lián)合在一起的，其核心就是黨如何通過自身完善的組織體系和在社區(qū)中積極有效的活動，在社

14、區(qū)中構建最廣泛和牢固的社會基礎。具體的，需要做好兩個方面的工作。第一，做好組織建設工作。組織建設包括：組織本身的建設和組織體系的建設。這兩個建設是相輔相成、相互促進的。組織本身的加你社是使黨的每個組織都成為具有戰(zhàn)斗力及影響力的團體，在社區(qū)黨建中，其主要是指居民區(qū)黨支部的建設。組織體系的建設，主要是使黨在組織上具有強大凝聚力及影響力。在社區(qū)中，則主要是實現(xiàn)這兩個組織的有效整合。第二，做好體制建設工作。這是一項同工程，涉及到黨的組織體制、領導體制、工作體制、監(jiān)督體制、動員體制等。這些體制的建設都需要圍繞著如何實現(xiàn)民主集中制的核心原則逐步開展。實踐證明，體制建設并不是為體制而體制，而應在充分考慮社區(qū)

15、黨建內(nèi)在規(guī)定及要求基礎上進行體制建設。4.2 發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的重要職能加強政府對社區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的力度。政府對社區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃需要遵循一定原則。城市社區(qū)治理的發(fā)展規(guī)劃是對一定時期內(nèi)社區(qū)發(fā)展的總體目標、整體框架及主要項目的系統(tǒng)計劃與設計，一般包括總體目標、規(guī)劃要求、保證措施等內(nèi)容。同時，科學社區(qū)治理發(fā)展規(guī)劃是社區(qū)有效管理的基礎，政府在制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃過程中，應堅持系統(tǒng)性和可操作性的原則，不僅要注意與經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相連接和匹配，而且還要注意規(guī)劃要求和保證措施與總目標、總框架間的相互協(xié)調(diào)和一致?；诖?，作為宏觀調(diào)控者，政府就更應該堅持以民為本的原則，結合合區(qū)居民實際需求及經(jīng)濟、社會發(fā)展水平，對社

16、區(qū)發(fā)展做出總體規(guī)劃，以有效利用社區(qū)的人力、物力、財力，合理設定社區(qū)服務網(wǎng)絡，有計劃改善居民生活服務實施，并做好協(xié)調(diào)社區(qū)與居民間的良好關系，改善居民的居住環(huán)境,有效提高居民的整體生活質(zhì)量。4.3 暢通居民參與渠道完善社區(qū)居民參與機制的構建。當前，我國現(xiàn)存的各種社區(qū)治理模式對居民參與機制做了很多改進，比如對居委會選舉制度的修改、設立居民代表會議等，以此促進居民的參與。但這些工作明顯還不夠，且存在不合理之處，比如在設立規(guī)則上過于籠統(tǒng)，缺乏程序性與技術性，反而增加了實際操作的難度。為此，我們可以借鑒上海盧灣區(qū)建立的“三會”制度并與居民公決相機和的方式建立居民參與新制度，以提高居民的參與度。這里提到的“

17、三會”是指聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會。聽證會就是由委員會召開居民會議，就區(qū)政府、街道辦事處每年為社區(qū)居民辦的事聽取居民的意見及建議，目的在于了解居民的想法及需求，并在溝通中讓老百姓知道政府的舉動及目的。協(xié)調(diào)會是對社區(qū)中產(chǎn)生的一系列糾紛和矛盾，在居委會組織和調(diào)解之下，邀請當事人及有關職能部門的人員參加，共同協(xié)商和調(diào)處，目的在于化解當事人之間的矛盾，以塑造和諧社區(qū)為根本目標。評議會是由居委會每年召開1-2次民主評議會對于居民利益相關的部門的工作進行評議，會議中，居民是主體，居民有權對該單位的工作提出表揚、批評和建議，該會議目的在于建議社會監(jiān)督機制，以改善部門工作的不足之處，盡可能讓老百姓滿足。參考文獻1程李華.城市社區(qū)多元治理模式的構建J.長白學刊，2013,(4):64-67.2胡羽.城市社區(qū)治理模式研究-基于三個典型社區(qū)治理模式的比較分析J.理論界，2014(12).3宋文智.我國當代城市社區(qū)治理模式研究D.東北財經(jīng)大學，2014.4辛宗源.我國現(xiàn)代城市社區(qū)治理模式研究D.沈陽師范大學，2015.5蒲浩榮.我國城市社區(qū)治理模式研究D.陜西師范大學，2014.6