政府投資項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)管理研究

1、政府投資項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)管理研究第一章 緒論1.1 研究背景最近幾年，隨著國債資金對(duì)基建項(xiàng)目的不斷投入，投資需求將繼續(xù)保持快速增長勢(shì)頭。各種資料數(shù)據(jù)表明我國的固定資產(chǎn)投資正穩(wěn)步發(fā)展，國有資金及其他經(jīng)濟(jì)的投入占有絕對(duì)地位，但根據(jù)數(shù)據(jù)表明，政府投資工程的效益并沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，因?yàn)楫吘怪挥挟a(chǎn)生一定效益的投資才能增加實(shí)實(shí)在在的財(cái)富，盡管這其中有地方政府換屆、大量基礎(chǔ)設(shè)施投資效益周期長等原因，但是由于一些決策失誤和腐敗，以及部分行業(yè)盲目投資重復(fù)建設(shè)等原因造成的低效乃至無效投資依然值得警惕。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在:對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督不力;投資管理體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;法制不健全，缺乏規(guī)范投

2、資經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn);投資建設(shè)管理不完善，內(nèi)部缺乏控制，外部監(jiān)管不力;為改變目前政府投資工程效率底下的狀況，不少學(xué)者給出了大致兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)是改革政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理模式;二是完善現(xiàn)行的投融資管理體制。政府投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素，而工程設(shè)計(jì)是政府投資項(xiàng)目生命期中的重要環(huán)節(jié)，是建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、體現(xiàn)具體實(shí)施意圖的重要過程，是科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的紐帶，是處理技術(shù)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，是確定與控制工程造價(jià)的重點(diǎn)階段。工程設(shè)計(jì)是否經(jīng)濟(jì)合理，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)的確定與控制具有十分重要的意義。改革開放以來,特別是近幾年，政府不斷加大公共工程投資，有效地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長。然而，投資領(lǐng)

3、域也暴露出一些不容忽視的問題。突出表現(xiàn)為低水平的重復(fù)建設(shè)、嚴(yán)重的損失浪費(fèi)、投資決策不科學(xué)、工程設(shè)計(jì)質(zhì)量不高等問題。而工程設(shè)計(jì)管理的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)的合理性、實(shí)用性。筆者通過文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于政府投資項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)管理的研究相對(duì)薄弱。同時(shí)筆者從事政府部門的行政管理工作已有8個(gè)年頭，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施等有關(guān)工作，深深感到現(xiàn)在的政府投資只有不斷提高工程設(shè)計(jì)管理水平，才能更好地為項(xiàng)目實(shí)施鋪平道路，但是對(duì)于政府投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)實(shí)施情況始終感覺不滿意，針對(duì)現(xiàn)階段政府投資管理現(xiàn)狀，首先要從基本的建設(shè)程序入手，找到管理中的各個(gè)細(xì)節(jié)問題，加強(qiáng)對(duì)工程設(shè)計(jì)這一重要階段的管理，再配套以行之有效的管理體制，

4、這樣才能從內(nèi)到外，從管理方法、程序到監(jiān)管體制，從根本上解決我國政府投資工程效率低下的問題，使得固定資產(chǎn)投資保值增值、國內(nèi)需求有效拉動(dòng)、我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、政府調(diào)控能力有效體現(xiàn)。1.2 研究目的和意義本課題通過從設(shè)計(jì)管理者的角度，采用規(guī)范和實(shí)際相結(jié)合的方法，建立起一個(gè)整體的、周期性的政府投資工程設(shè)計(jì)管理程序，為改善現(xiàn)行的政府投資工程的設(shè)計(jì)管理工作，提高政府投資工程的設(shè)計(jì)管理水平提高參考。研究過程中通過結(jié)合工程實(shí)例，對(duì)政府投資工程的設(shè)計(jì)進(jìn)行管理有利于發(fā)揮政府管理職能，同時(shí)對(duì)工程的質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度等環(huán)節(jié)可以進(jìn)行有效管理，提高投資效益；有利于促進(jìn)設(shè)計(jì)規(guī)范管理，減少設(shè)計(jì)缺陷的發(fā)生；有利于規(guī)范政府管理制度，

5、使政府管理人員觀念的更新和能力的提升。1.3 國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述1.4 研究的主要內(nèi)容本文主要針對(duì)我國政府現(xiàn)階段投資項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)管理中的不足進(jìn)行分析并提出具體解決措施。第一章主要論述課題研究背景、目的以及意義，并就國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)陳述，為之后的研究提供理論基礎(chǔ)。第二章探討政府投資工程及其工程設(shè)計(jì)管理特殊性以及與民間資本項(xiàng)目投資間的差異性。第三章主要分析政府投資工程設(shè)計(jì)管理現(xiàn)狀及存在問題。從政府投資工程設(shè)計(jì)管理的現(xiàn)狀及政府投資工程設(shè)計(jì)管理兩方面分別論述。第四章根據(jù)我國政府投資工程設(shè)計(jì)目標(biāo)定位中存在的問題提出相應(yīng)的解決措施與對(duì)策。第五章則是從政府投資工程設(shè)計(jì)變更角度出發(fā)探討工程設(shè)計(jì)變更權(quán)、工

6、程設(shè)計(jì)變更的利益以及工程設(shè)計(jì)變更的后果進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的建議。第六章從政府投資工程設(shè)計(jì)管理流程控制中的問題分析，包括工程總體設(shè)計(jì)評(píng)審、審批以及施工圖內(nèi)部審查及設(shè)計(jì)交底中存在的問題進(jìn)行研究，并提出針對(duì)性的改進(jìn)措施。第二章 政府投資工程及其工程設(shè)計(jì)管理的特殊性分析2.1政府投資工程的特殊性 由于政府投資工程是以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體的項(xiàng)目，所以它具有與一般投資工程不同的特點(diǎn)。從理論上分析，政府投資工程應(yīng)該是大多數(shù)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會(huì)大眾所需的項(xiàng)目。但也可能會(huì)包括一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在近期，政府投資項(xiàng)目也可能會(huì)因國家發(fā)展高新技術(shù)

7、產(chǎn)業(yè)，迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)政策而涉足部分高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。綜上所述，我們可以概括出政府投資工程的主要特點(diǎn)為:2.1.1政府投資工程大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，非盈利的公益性項(xiàng)目。 這是由政府投資項(xiàng)目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非盈利性。而這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項(xiàng)目往往是國家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活，加強(qiáng)國防安全的設(shè)施，所以國家基本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。正是由于這個(gè)特點(diǎn)，在發(fā)展中國家，由于基礎(chǔ)設(shè)施短缺，所以政府投資項(xiàng)目所占比重相對(duì)發(fā)達(dá)國家較大。2.1.2超大型政府投資工程比一般項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、

8、影響面大 這是由政府在國家公共利益中肩負(fù)重任的性質(zhì)所決定的。有些投資大、風(fēng)險(xiǎn)大的超大型政府投資工程，如果沒有政府資金的介入，任何其他資金都不可能承受如此巨大的投資和風(fēng)險(xiǎn)。但是一旦項(xiàng)目決策上馬就將形成巨大的生產(chǎn)力，并影響著與該生產(chǎn)力相關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門，影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的再造，甚至影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。所以這些工程項(xiàng)目必須通過政府投資。 政府投資工程風(fēng)險(xiǎn)巨大。如果項(xiàng)目在工程建設(shè)上應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法，其勞動(dòng)生產(chǎn)率將成千成百倍的提高，特別是一些高新技術(shù)的應(yīng)用將給項(xiàng)目帶來巨大的附加價(jià)值；如果項(xiàng)目決策正確合理、方案先進(jìn)可行，將不僅僅是取得巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)

9、效益，還將為公眾創(chuàng)造方便、舒適和安逸的生活環(huán)境。但如果項(xiàng)目決策不科學(xué)，事先沒有考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，那么帶給國家或地區(qū)的將不是巨大的生產(chǎn)力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，而將是沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)、資源環(huán)境的破壞污染，甚至是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失橫、人類生存環(huán)境的毀滅。所以政府投資項(xiàng)目必須進(jìn)行全過程的決策風(fēng)險(xiǎn)管理。2.1.3政府投資工程具有比一般項(xiàng)目更嚴(yán)格的管理程序 各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資工程的投資效益，一般采取了更嚴(yán)格的管理程序。這主要表現(xiàn)在:要按照國家規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行基建程序;嚴(yán)禁擠占、挪用政府投資;嚴(yán)禁搞邊勘探、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程；財(cái)政部門要執(zhí)

10、行項(xiàng)目評(píng)審程序，以保障財(cái)政基本建設(shè)資金不被浪費(fèi)。隨著我國財(cái)政預(yù)算體制的逐步改革，并參考國外發(fā)達(dá)國家對(duì)政府財(cái)政性基本建設(shè)資金的管理辦法，可以預(yù)見未來幾年內(nèi)，國家會(huì)采取更加嚴(yán)格的措施和制度2.1.4政府投資工程更容易受到社會(huì)輿論的關(guān)注 由于政府投資工程大多涉及到社會(huì)公眾文化或生活的各個(gè)方面，又是花國家或地方財(cái)政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會(huì)公眾的切身利益，理所當(dāng)然地成為社會(huì)輿論的關(guān)注焦點(diǎn)。因此，政府投資工程也要注重公共關(guān)系工作，要設(shè)立專門公共關(guān)系部門或人員負(fù)責(zé)與媒體的聯(lián)絡(luò)或直接與公眾對(duì)話，向社會(huì)直接間接地報(bào)告政府資工程的建設(shè)意義、施工進(jìn)展、施工質(zhì)量、建成后的對(duì)公眾生活質(zhì)量的具體情況

11、。對(duì)于重大項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、財(cái)務(wù)狀況、工程進(jìn)展等情況要征求公眾意見。爭取輿論的支持，自覺接受公眾輿論的監(jiān)督，是保證政府投資項(xiàng)目順利完成的重要保障。2.2政府投資工程設(shè)計(jì)管理的特殊性2.2.1政府投資工程設(shè)計(jì)特殊性2.2.1.1政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)境復(fù)雜性、變動(dòng)性和交叉性與普通的民用住宅項(xiàng)目相比，政府投資工程中往往是一些較大的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)或一些工業(yè)、公用建筑，這些大型項(xiàng)目本身是一個(gè)開放的系統(tǒng)，在項(xiàng)目的生命周期中，直接或間接參與及影響項(xiàng)目實(shí)施過程的各種因素，或多或少總是不斷變化的，環(huán)境對(duì)工程項(xiàng)目必然產(chǎn)生重大影響。政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)具有以下特點(diǎn)：1)影響因素的復(fù)雜性 構(gòu)成政府投資工程項(xiàng)目的環(huán)境因素

12、是多方面的、復(fù)雜的、既有經(jīng)濟(jì)因素，技術(shù)、文化方面的因素，又有政治、社會(huì)方面的因素。這些因素中，有的對(duì)項(xiàng)目直接發(fā)生影響，有的則是間接發(fā)生影響，有時(shí)是一種因素起重要作用，有時(shí)則是多種因素綜合發(fā)生作用。因此，必須全面分析各種因素的影響，特別是著重分析那些對(duì)組織影響重大的環(huán)境因素，并及時(shí)做出正確的反應(yīng)，才能掌握各種活動(dòng)的控制權(quán)。 2)外界環(huán)境的變動(dòng)性 政府投資工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)活動(dòng)是在環(huán)境不斷變化的過程中進(jìn)行的。環(huán)境的變化有的是漸進(jìn)的，變化比較緩慢，不易覺察和把握;有的是突變的，很快就會(huì)對(duì)項(xiàng)目的活動(dòng)發(fā)生直接的影響。如經(jīng)濟(jì)因素，特別是市場(chǎng)因素給項(xiàng)目帶來的影響。正如任何事物的發(fā)展變化是一個(gè)過程一樣，項(xiàng)目的環(huán)境

13、變化是可以預(yù)測(cè)的。因此，設(shè)計(jì)工作與設(shè)計(jì)管理工作應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境的研究，及時(shí)掌握和分析有關(guān)的信息和情報(bào)，把握環(huán)境因素變化趨勢(shì)，制定正確的應(yīng)對(duì)策略，來適應(yīng)項(xiàng)目環(huán)境變化的需要。 3)影響結(jié)果的交叉性 構(gòu)成政府投資工程項(xiàng)目環(huán)境的各種因素之間存在這相互依存、相互制約的關(guān)系。某一種環(huán)境因素發(fā)生變化，都會(huì)直接地或間接地引發(fā)其他因素相應(yīng)地變化。例如，社會(huì)因素的變化引起市場(chǎng)需求的變化，市場(chǎng)需求的變化會(huì)影響生產(chǎn)及資源的分配，從而引起經(jīng)濟(jì)環(huán)境，科技環(huán)境的變化。因此對(duì)設(shè)計(jì)與管理工作必然產(chǎn)生或多或少的影響。2.2.1.2政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程的風(fēng)險(xiǎn)性 按照有關(guān)規(guī)定，工程設(shè)計(jì)依據(jù)工作程度和深度不同，一般按兩個(gè)階段進(jìn)行設(shè)計(jì)，

14、即初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì);技術(shù)上復(fù)雜的工業(yè)、交通項(xiàng)目可按初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)三個(gè)階段進(jìn)行。對(duì)于政府投資工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，其基本工作模式可考慮項(xiàng)目本身技術(shù)難度和復(fù)雜難度分別采用二階段或三階段設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)的驗(yàn)證與評(píng)審是設(shè)計(jì)管理者進(jìn)行設(shè)計(jì)成果管理的主要工作內(nèi)容和管理設(shè)計(jì)成果的主要方法，通過評(píng)審可以控制提交文件的質(zhì)量，檢驗(yàn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)是否達(dá)到業(yè)主的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國家的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，找到需要改進(jìn)之處，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的優(yōu)化。民用建筑項(xiàng)目設(shè)計(jì)與大多數(shù)政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)容實(shí)施過程的不同是因?yàn)樵谠O(shè)計(jì)工作中，民用建筑項(xiàng)目設(shè)計(jì)采用的技術(shù)比較成熟，一般都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;而大多數(shù)政府投資工程項(xiàng)目往往技術(shù)復(fù)雜，科技含

15、量高，可能有高新技術(shù)成果的運(yùn)用，甚至需要進(jìn)行專項(xiàng)課題科研。大多數(shù)政府投資工程項(xiàng)目技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在工程方案選擇、工程設(shè)計(jì)、工程施工等過程中，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇、分析計(jì)算模型的采用、安全系數(shù)的確定等問題上出現(xiàn)偏差而形成的風(fēng)險(xiǎn).2.2.1.3政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)組織協(xié)調(diào)的困難性 工程設(shè)計(jì)是一種綜合性很強(qiáng)的工作，需要眾多學(xué)科的支持，需要多種學(xué)科的人才共同作業(yè)。民用建筑項(xiàng)目設(shè)計(jì)經(jīng)理是由建筑學(xué)專業(yè)負(fù)責(zé)人承擔(dān)還有結(jié)構(gòu)、消防、水電專業(yè)配合。而大多數(shù)政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)需要更多的技術(shù)人員，設(shè)計(jì)專業(yè)較多，專業(yè)分類復(fù)雜，內(nèi)部管理工作量較大.。對(duì)設(shè)計(jì)單位而言，民用建筑項(xiàng)目設(shè)計(jì)主要是協(xié)調(diào)業(yè)主和承包商之間的關(guān)系。由于政府

16、投資工程項(xiàng)目參加的單位多，這些單位可能存在不同的背景，甚至是不同的文化觀念，尤為突出的是，從利益出發(fā)他們之間有著不可逾越的矛盾。政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位除了協(xié)調(diào)上述關(guān)系外，還要面對(duì)供貨商、專利商等，必要時(shí)還要與外請(qǐng)專家組進(jìn)行交流溝通，信息交流量龐大，有大量的組織協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)不好，許多組織就不可能在計(jì)劃的時(shí)間、地點(diǎn)按要求完成計(jì)劃的任務(wù)。2.2.1.4政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)成果綜合性建設(shè)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)是一門涉及科技、經(jīng)濟(jì)和方針政策等方面的綜合的應(yīng)用技術(shù)科學(xué)。它是運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)方法，對(duì)擬建項(xiàng)目的實(shí)施從技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上所進(jìn)行的全面規(guī)劃和詳細(xì)安排。政府投資工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)不僅包含了建筑設(shè)計(jì)，往往還包含園林綠化設(shè)

17、計(jì)、工業(yè)工藝設(shè)計(jì)等。反映在設(shè)計(jì)成果上，不僅包含建筑施工圖、設(shè)計(jì)概預(yù)算書及相應(yīng)的水電暖消防材料、設(shè)備表，還往往包括水利、綠化，工業(yè)工藝、總圖工程施工圖等。工程設(shè)計(jì)對(duì)一個(gè)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目起著決定性的作用，政府投資工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)就需要運(yùn)用土木、水利、景觀、機(jī)械、化工、冶金等工程學(xué)科的專業(yè)技術(shù)，也需要建筑學(xué)、工程經(jīng)濟(jì)以及其它非工程學(xué)科的知識(shí)，相應(yīng)地需要受過這些學(xué)科教育的人才。但是，工程設(shè)計(jì)畢竟不是這些技術(shù)的簡單組合，而是要把工程項(xiàng)目所需要的這些技術(shù)要素作為一個(gè)系統(tǒng)加以綜合運(yùn)用，求得優(yōu)化。2.2.2政府投資工程設(shè)計(jì)管理特殊性2.2.2.1設(shè)計(jì)管理工作是設(shè)計(jì)工作開展的前提和基礎(chǔ)設(shè)計(jì)管理實(shí)際上就是要規(guī)范項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中所有與項(xiàng)目有關(guān)的活動(dòng)，目的是使在整個(gè)設(shè)計(jì)過程中，設(shè)計(jì)人員能夠按照設(shè)計(jì)總