審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的相關(guān)問(wèn)題研究

1、審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的相關(guān)問(wèn)題研究土地承包關(guān)系的穩(wěn)定直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素之一。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系需要法律的長(zhǎng)期保障，也需要司法的最終救濟(jì)。為積極應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的各類農(nóng)村土地承包糾紛案件，本文通過(guò)分析農(nóng)村土地承包糾紛的幾種類型，結(jié)合以往受理和處理案件的審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)此類案件的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行分析研究，并試提出一些可供操作的審判意見(jiàn)。2003年3月1日正式實(shí)施的中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法以法律的形式肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，把農(nóng)村土地承包政策上升為法律，規(guī)范了農(nóng)村土地承包，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了法律保障。但是該法的規(guī)定比較原則，不便具體操作。尤其在涉

2、及農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理中，在審判實(shí)踐中多有分歧。針對(duì)這種情況，為確保農(nóng)村土地承包糾紛的有效解決及審判的一致，充分發(fā)揮審判職能作用，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我院民一庭及時(shí)組織力量，組成專題課題組，對(duì)我院有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛受理與處理情況進(jìn)行充分調(diào)研,對(duì)其中爭(zhēng)議較大的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，并結(jié)合相關(guān)法律、司法解釋及以往的審判經(jīng)驗(yàn)，提出了人民法院審理此類案件的思路。一、農(nóng)村土地承包糾紛的類型   近兩年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，訴諸法院的涉及農(nóng)村土地承包的糾紛案件與日俱增，案件類型也是日益復(fù)雜。從筆者所在法院近幾年受理的案件統(tǒng)計(jì)，2003年受理涉及農(nóng)村土地

3、承包的糾紛案件 起，2004年受理 起。農(nóng)村土地承包糾紛，主要是合同糾紛和侵權(quán)糾紛，大致有以下幾類： （1）確認(rèn)是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛。主要是因集體經(jīng)濟(jì)組織成員的出生、死亡、婚嫁、遷出遷入、參加工作、參軍提干等人的變更引起的糾紛。（）沒(méi)有取得承包地的，是否有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（）在原地取得承包地后婚嫁到新地，在何處土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（）死亡后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否隨承包地存在；（）取得承包地后，因升學(xué)、當(dāng)兵提干、當(dāng)工人當(dāng)公務(wù)員、有固定工作，戶口也遷出（離鄉(xiāng)該離土但未離土），土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否隨承包地存在；（）因經(jīng)商辦企業(yè)，人和戶口已遷出（離鄉(xiāng)未離土），土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否隨承包地存在；（）自動(dòng)放

4、棄承包地，進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工辦企業(yè)，但戶口仍在原地（離土未離鄉(xiāng)），土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否存在。（2）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致的糾紛。由于國(guó)家“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)，農(nóng)村土地越來(lái)越俏。因以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而引發(fā)的土地承包糾紛頻頻發(fā)生。一是轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型糾紛。如稅改前，種田效益不高，一些農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)讓給他人承包，其稅費(fèi)也相應(yīng)地由接受者承擔(dān)?，F(xiàn)在不僅土地稅費(fèi)大大減輕，而且種糧還可以拿到“兩補(bǔ)”，原承包戶紛紛要求被轉(zhuǎn)讓?xiě)敉诉€其承包地，被轉(zhuǎn)讓?xiě)粲植辉竿?，于是雙方發(fā)生糾紛。 二是代耕代種型糾紛。以前不少農(nóng)民棄田荒地，外出務(wù)工經(jīng)商，又不承擔(dān)村級(jí)和國(guó)家稅費(fèi)。村干部為不使稅費(fèi)落空，讓其他農(nóng)戶代耕

5、代種，代耕代種農(nóng)戶又履行了稅費(fèi)義務(wù)，且稅改時(shí)這些耕地面積又納入了代耕代種農(nóng)戶的計(jì)稅面積?，F(xiàn)在原承包戶回來(lái)了，找代耕戶或村組集體要回自己的承包地，雙方發(fā)生糾紛。（3）因土地被征用引發(fā)的糾紛。近年來(lái)，隨著城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的加快城鄉(xiāng)建設(shè)的迅猛發(fā)展，大量投資項(xiàng)目的上馬，農(nóng)村特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村的土地越來(lái)越多地被征用，有時(shí)甚至是一個(gè)村或幾個(gè)村的土地被征用。因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。在此主要是指承包地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，即被征用承包地的農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就其取得的土地補(bǔ)償費(fèi)用的金額發(fā)生的糾紛。包括承包地被依法征收的承包方請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的，從承

6、包方手中分包或承租土地承包權(quán)的第三人請(qǐng)求獲得青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的。（4）因違反農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生的糾紛。一是因發(fā)包方違約引發(fā)的糾紛。如在農(nóng)業(yè)承包合同履行過(guò)程中，發(fā)包方或不履行合同，將農(nóng)民的承包地隨意收回；或以建設(shè)公益事業(yè)項(xiàng)目為名，隨意占用農(nóng)民已經(jīng)承包的土地；或未經(jīng)農(nóng)民同意，隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，隨意提高承包費(fèi)；或隨意縮短土地承包期等。二是因承包方違約引發(fā)的糾紛。包括在承包合同履行過(guò)程中，承包人拖欠承包費(fèi)和承包人隨意變更土地使用方式等。其中前者占此類糾紛的絕大多數(shù)，承包人有的是因?yàn)閷?duì)發(fā)包方在履行合同義務(wù)方面有意見(jiàn)，有的是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善，交納承包費(fèi)有困難，有的是故意不交納承包費(fèi)。有的承包費(fèi)經(jīng)

7、發(fā)包方同意減少，但由于沒(méi)有書(shū)面證據(jù)，發(fā)包方負(fù)責(zé)人更換后不能得到繼續(xù)認(rèn)可。二、農(nóng)村土地承包糾紛的審理情況由于中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法已經(jīng)實(shí)施，但是其規(guī)定比較原則，不便具體操作，給涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理帶來(lái)相當(dāng)難度，加之此類糾紛的判決結(jié)果往往涉及多人利益的改變，如村民利益分配變化等，社會(huì)影響大，矛盾易激化，必須引起高度重視。1、農(nóng)村土地承包糾紛的受理我國(guó)農(nóng)村土地承包法第51、52條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法

8、院起訴。對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書(shū)之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴?！笨梢?jiàn)，對(duì)此類糾紛的可訴性，法律已有明確規(guī)定。但對(duì)其應(yīng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序處理，在審判實(shí)踐中卻多有分歧。為使問(wèn)題具體化，現(xiàn)舉例分析。1981年年初，原告周繼裕、周新明、張?jiān)俚?、周慶豐、周慧（以下簡(jiǎn)稱五原告）五原告從安鄉(xiāng)縣遷移至被告長(zhǎng)沙市雨花區(qū)洞井鎮(zhèn)高升村村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱被告）處，被告分給其宅基地和自留地，1985年正式落戶，五原告均是農(nóng)業(yè)戶口，被告分給其宅基地和自留地，由于被告第一輪土地承包經(jīng)營(yíng)已結(jié)束，被告承諾在第二輪承包時(shí)予以調(diào)整。期間，五原告按時(shí)繳納了包括教育附加費(fèi)等集體經(jīng)濟(jì)組織成

9、員應(yīng)當(dāng)繳納的稅費(fèi)。2000年，被告按照中央的土地承包政策規(guī)定，承包期限30年不變，第二輪承包在第一輪承包的基礎(chǔ)上續(xù)包。被告沒(méi)有發(fā)包土地給原告，為此，五原告多次找被告要求承包土地，被告則以沒(méi)有土地發(fā)包，五原告不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員等理由拒絕，五原告遂于2004年10月13日訴至本院，請(qǐng)求裁決。本案是一起典型的因土地調(diào)整引發(fā)的訴訟，對(duì)該糾紛，是否能夠作為民事案件受理，存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告系群眾自治組織，不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不能成為行政訴訟的主體。且被告作出土地調(diào)整的處置方案，也是由村民大會(huì)討論決定，其僅是代為行使村民的處理意見(jiàn)，并非依職權(quán)所作出的決定。因此與原告不存在管理者與被管理者的關(guān)系，屬

10、平等民事主體，由此雙方產(chǎn)生的糾紛應(yīng)適用民事訴訟程序處理。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，此類糾紛應(yīng)適用行政訴訟程序，因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)的調(diào)整，不是由發(fā)包方或承包經(jīng)營(yíng)戶自行決定得了的，也非完全意義上的合同當(dāng)事人的意思自治而產(chǎn)生。其取得和變更，都具有行政調(diào)整的性質(zhì)。2、農(nóng)村土地承包糾紛的審理方式農(nóng)村土地承包糾紛，總的來(lái)說(shuō)，是圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生的糾紛。但對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性，學(xué)術(shù)屆一直存在物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)兩種爭(zhēng)論，物權(quán)說(shuō)認(rèn)為我國(guó)“目前有兩種權(quán)利可以歸入創(chuàng)設(shè)的用益權(quán)之中，即以開(kāi)發(fā)利用國(guó)有集體自然資源（森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、礦藏）為目的使用權(quán)和以耕作、牧畜、養(yǎng)殖為目的而承包國(guó)有、集體土地資源（土地

11、、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面）的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)檫@兩類權(quán)利都符合用益權(quán)的特征，其內(nèi)容與用益權(quán)基本相同”注釋：房紹坤：用益物三論，載中國(guó)法學(xué)1996年第2期。 債權(quán)說(shuō)認(rèn)為“聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)（即目前的土地承包經(jīng)營(yíng)），屬于債權(quán)性質(zhì)”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法研究課題組：制定中國(guó)物權(quán)法的基本思路，載法學(xué)研究1995年第3期。由此，在司法實(shí)踐中，在農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理中同樣存在物權(quán)保護(hù)和債權(quán)保護(hù)的兩種爭(zhēng)議。根據(jù)最高人民法院1986年關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)對(duì)“發(fā)包方任意毀約問(wèn)題”作出的專門規(guī)定：“審理這類案件，應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)

12、原合同的效力。承包人要求繼續(xù)履行合同的，應(yīng)予支持。發(fā)包方毀約給承包人造成的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償?！奔词琴x予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)保護(hù)措施。而根據(jù)中華人民共和國(guó)土地承包法第五十三條“任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！边@是關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，第五十四條規(guī)定的發(fā)包方若有侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)的六種民事責(zé)任，則完全是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任；顯然，土地承包法是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一個(gè)絕對(duì)的權(quán)利即物權(quán)來(lái)保護(hù)的。因?yàn)樯鲜龇梢?guī)定的不一致，在審理上述第四種類型的土地承包糾紛案件中，究竟是追究發(fā)包方的違約賠償責(zé)任還是侵權(quán)賠償責(zé)任，難以取得共識(shí)。三、農(nóng)村土地承包糾

13、紛的審理要旨及法理分析1、土地承包權(quán)資格糾紛不屬于土地承包權(quán)權(quán)屬糾紛，不是民事案件受理范圍，應(yīng)作為行政訴訟受理。土地承包權(quán)資格糾紛，即當(dāng)事人要求確認(rèn)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛，作為民事案件審理勢(shì)必面臨尷尬局面，即此類案件作為確認(rèn)之訴還是給付之訴？如果是給付之訴，如何執(zhí)行？法院作出的判決及執(zhí)行是否有司法權(quán)干涉行政權(quán)？從原告的訴訟請(qǐng)求來(lái)，其請(qǐng)求判令被告依法按同村村民的土地承包權(quán)分配原告責(zé)任田；一種意見(jiàn)認(rèn)為：屬于行為的執(zhí)行，應(yīng)依法執(zhí)行。但據(jù)該村負(fù)責(zé)人表示，即使采取這些措施，可能也無(wú)法分配土地，因?yàn)楸粓?zhí)行人現(xiàn)已沒(méi)有機(jī)動(dòng)土地。第二種意見(jiàn)認(rèn)為：是一確認(rèn)之訴，沒(méi)有履行義務(wù)。申請(qǐng)執(zhí)行人可另行向法院以被執(zhí)行人提出

14、賠償損失（折合成金線給付）之訴。但不管法院作出判決如何，要求被告依法按同村村民的土地承包權(quán)分配原告責(zé)任田與中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（以簡(jiǎn)稱土地承包法）第九條，國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯；和第十八條第一款（三）規(guī)定，承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意相沖突；此時(shí)，司法權(quán)構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的干涉。同時(shí)，我們應(yīng)看到，此類糾紛，雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)為原告是否是本村村民，究其實(shí)質(zhì)，是原告要否定村委會(huì)以口頭或行為作出對(duì)其不享有與本村其他有土地承包權(quán)的村民的同等待遇的決定，即否

15、定村委會(huì)作出的具體行政行為。而對(duì)于此實(shí)質(zhì)性的行政行為，是不能通過(guò)民事訴訟程序和作出民事判決予以變更，也只能通過(guò)行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序予以糾正，只能通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟途徑加以解決，同時(shí)行政訴訟途徑解決，消除了作為民事訴訟解決的矛盾。2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)作為物權(quán)給予司法保護(hù)。古今中外立法上，土地權(quán)利不僅是土地法律制度的核心內(nèi)容，也是物權(quán)法的重要內(nèi)容。建立土地法律制度的根本目的，是政府對(duì)土地資源的保護(hù)和有效利用及穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治秩序。土地法律制度的調(diào)整對(duì)象，是土地的歸屬、利用、流轉(zhuǎn)和管理等關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一方面反映的是對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)，另一方面反映農(nóng)戶對(duì)土地利益的分配。羅馬法認(rèn)為，

16、他物權(quán)是積極地創(chuàng)設(shè)在他人之物上的權(quán)利。既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)涵有承包經(jīng)營(yíng)他人（集體）土地的權(quán)利和取得自己應(yīng)得利益之內(nèi)容，若以債權(quán)作為它的定位，由于債權(quán)具有相對(duì)性，無(wú)排除第三人的對(duì)世效力，假如在承包人的承包權(quán)益受第三人侵害時(shí)，如果發(fā)包人不以所有權(quán)人身份請(qǐng)求保護(hù)，則很難直接啟動(dòng)保護(hù)程序，亦很難保證承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益實(shí)現(xiàn)的。所以，要切實(shí)保證承包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)及其權(quán)益的排它干涉與支配，唯一的保證是必須認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)中的他物權(quán)。此外，近年來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出速度加快、區(qū)域擴(kuò)大、參與主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化的態(tài)勢(shì)，也無(wú)形中促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擺脫債權(quán)保護(hù)的束縛，而向物權(quán)轉(zhuǎn)化。至于現(xiàn)實(shí)生活

17、中承包合同的存在，并不能說(shuō)明承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是債權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)合同只能充當(dāng)設(shè)立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種形式，“因?yàn)榇颂幍某邪?，是?chuàng)設(shè)物權(quán)的行為，或者說(shuō)是物權(quán)變動(dòng)中的原因行為”孫憲忠：確定我國(guó)物權(quán)種類以及內(nèi)容的難點(diǎn)，法學(xué)研究2001年第1期。王利明：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的若干法律問(wèn)題探討，載中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)2001年第6期參見(jiàn)梁彗星、陳華彬：物權(quán)法，法律出版社1997年版，第250頁(yè)。因此，在審理涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛案件中，應(yīng)區(qū)分情況適用合同法和物權(quán)調(diào)整。一是區(qū)分家庭承包和其他方式承包。對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)至少30年不變，承包期內(nèi)除依法律規(guī)定外不得調(diào)整承包地，承包方不得收回承包地上地

18、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容如依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包入股互換等，要由物權(quán)法明確規(guī)定當(dāng)事人不得通過(guò)合同加以改變。至于其他形式的承包，如通過(guò)招標(biāo)、拍賣和協(xié)商等方式將集體土地發(fā)包給集體組織成員以外的其他人承包，或者對(duì)“四荒”等其他土地進(jìn)行承包，等等，因?yàn)檫@種承包關(guān)系不涉及成員權(quán)的內(nèi)容，承包人的主體資格也沒(méi)有限制，對(duì)承包人的權(quán)利也不必要一定成為一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利，當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)由合同來(lái)調(diào)整。承包關(guān)系的內(nèi)容和期限則完全由當(dāng)事人自己確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、承包期和承包費(fèi)等均由合同確定。當(dāng)然如果當(dāng)事人愿意使其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為長(zhǎng)期穩(wěn)定的物權(quán)，當(dāng)事人也可以通過(guò)登記的方式設(shè)定物權(quán)。如果當(dāng)事人不愿意設(shè)定物權(quán)的，則只發(fā)生債的效力。二是區(qū)分承包關(guān)系和轉(zhuǎn)包關(guān)系。如前所述土地承包關(guān)系至少保持30年不變，且應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)的穩(wěn)定性。因此，承包關(guān)系應(yīng)當(dāng)物