伯南克：美國(guó)亟需制定財(cái)政規(guī)則

1、伯南克：美國(guó)亟需制定財(cái)政規(guī)則編者按：2010年10月5日，美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克在參加羅德島州公共開(kāi)支委員會(huì)年度會(huì)議時(shí)發(fā)表了題為財(cái)政可持續(xù)性與財(cái)政規(guī)則的演講。伯南克在演講中對(duì)美國(guó)的長(zhǎng)期財(cái)政趨勢(shì)作了深刻的剖析，并提出要制定透明而“進(jìn)取”的財(cái)政規(guī)則，以使聯(lián)邦財(cái)政走上長(zhǎng)期可持續(xù)的軌道。近期的經(jīng)濟(jì)衰退以及隨后的緩慢復(fù)蘇給許多家庭、企業(yè)甚至政府帶來(lái)了巨大的預(yù)算壓力。事實(shí)上，在美國(guó)，政府不僅要和經(jīng)濟(jì)衰退的短期效應(yīng)作斗爭(zhēng)，還要和人口老齡化問(wèn)題提供醫(yī)療與退休保障所帶來(lái)的長(zhǎng)期壓力作斗爭(zhēng)。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)需要政策制定者與公眾做出一些十分艱難的決定和犧牲。歷史證明，持續(xù)過(guò)度消費(fèi)的國(guó)家，其收入與生活水準(zhǔn)的增長(zhǎng)將會(huì)放緩，其經(jīng)濟(jì)與

2、金融體系也會(huì)失去穩(wěn)定性。良好的財(cái)政管理才是持續(xù)增長(zhǎng)與繁榮的基礎(chǔ)。一、美國(guó)的財(cái)政困局聯(lián)邦政府的預(yù)算狀況在以往的兩個(gè)財(cái)政年度里逐漸惡化，其平均預(yù)算赤字在此期間達(dá)到了國(guó)民收入的9.5%。而在金融危機(jī)之前的20052007財(cái)年，聯(lián)邦政府的預(yù)算赤字只占國(guó)民收入的2%。衰退與緩慢復(fù)蘇所引起的稅收收入的急劇下降，以及聯(lián)邦政府為減輕衰退與穩(wěn)定金融體系所增加的開(kāi)支是預(yù)算狀況惡化的主要原因。隨著赤字的增長(zhǎng)，不斷累積的聯(lián)邦負(fù)債（占國(guó)民收入比重）達(dá)到了自二戰(zhàn)以來(lái)的最高水平。目前來(lái)看，預(yù)算赤字已經(jīng)有所穩(wěn)定。只要經(jīng)濟(jì)與金融市場(chǎng)持續(xù)復(fù)蘇，那么赤字占國(guó)民收入的比重在未來(lái)的幾年中將會(huì)逐漸縮小。但是，目前的經(jīng)濟(jì)狀況并不允許我們?cè)?/p>

3、接下來(lái)的12年中大規(guī)模地削減財(cái)政赤字。過(guò)早的財(cái)政緊縮可能會(huì)將經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇置于險(xiǎn)地。而從中長(zhǎng)期來(lái)看，在現(xiàn)行的貨幣政策及合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)假設(shè)下，聯(lián)邦預(yù)算將會(huì)走上不可持續(xù)的道路。此外，隨著政府負(fù)債的增加，相應(yīng)的利息支出會(huì)進(jìn)一步加劇預(yù)算赤字的惡化。大規(guī)模且不斷增長(zhǎng)的赤字會(huì)削弱公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的長(zhǎng)期信心，并增加其對(duì)未來(lái)稅負(fù)與政府支出的不確定感，從而在一定程度上抑制家庭和企業(yè)支出。美國(guó)的人口老齡化其速度在未來(lái)的20年中將隨著嬰兒潮一代的退休而逐漸加快以及隨之迅速增長(zhǎng)的醫(yī)療保健費(fèi)用是美國(guó)財(cái)政困局的主要?jiǎng)右?。隨著老齡人口醫(yī)療保健需求的不斷增加，聯(lián)邦醫(yī)療保障計(jì)劃將在長(zhǎng)期內(nèi)成為美國(guó)財(cái)政赤字的最大單一來(lái)源。據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室

4、(CBO)預(yù)計(jì)，聯(lián)邦醫(yī)療保障計(jì)劃支出（主要是醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療補(bǔ)助）占國(guó)民收入的比重將在未來(lái)的25年內(nèi)翻番，并在此后繼續(xù)大規(guī)模增長(zhǎng)。在提供高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)控制醫(yī)保費(fèi)用，不僅對(duì)控制預(yù)算赤字十分關(guān)鍵，還對(duì)在更廣泛的層面上保持經(jīng)濟(jì)活力有著重要的意義。人口老齡化也對(duì)社會(huì)保障體系造成了壓力，因?yàn)榧{稅雇員數(shù)量的增長(zhǎng)趕不上享受福利人數(shù)的增長(zhǎng)。從今年來(lái)看，20-64歲人口與65歲以上人口的比例大約為5：1，但是到2030年，當(dāng)嬰兒潮一代開(kāi)始退休時(shí)，這個(gè)比例預(yù)計(jì)會(huì)下降到3：1，并將隨著人類(lèi)平均壽命的延長(zhǎng)而持續(xù)下降。上述影響聯(lián)邦財(cái)政的潛在趨勢(shì)同樣會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性壓力。在羅德島州（與其他州一樣），州政府雇員的

5、大量退休以及不斷增長(zhǎng)的醫(yī)療保障費(fèi)用，將會(huì)導(dǎo)致公共養(yǎng)老金和退休人員醫(yī)保體系難以為繼。盡管養(yǎng)老金及退休人員醫(yī)保缺口的估計(jì)十分困難，但是一些學(xué)者認(rèn)為，州政府的“無(wú)資金準(zhǔn)備養(yǎng)老金負(fù)債”在2009年底已經(jīng)達(dá)到了2萬(wàn)億美元，而其退休人員醫(yī)保福利的累積負(fù)債也已達(dá)到了6000億美元。這些醫(yī)保福利通常在“量入為出”的基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)，因此將會(huì)隨著大批州政府雇員的退休而形成實(shí)質(zhì)性的財(cái)政負(fù)擔(dān)。二、可持續(xù)財(cái)政的重要性赤字與債務(wù)事實(shí)上不可能沿著現(xiàn)有的軌道持續(xù)下去，當(dāng)政府債務(wù)占國(guó)民收入的比重上升到一定程度時(shí)，這個(gè)國(guó)家便無(wú)法再繼續(xù)獲得借款。不管怎么樣，財(cái)政調(diào)整在某個(gè)時(shí)間必然會(huì)發(fā)生。唯一的問(wèn)題是，這些調(diào)整措施是否會(huì)通過(guò)審慎的程序能

6、夠衡量輕重緩急并給公眾以足夠的時(shí)間來(lái)適應(yīng)政策改變得以執(zhí)行。實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期財(cái)政的可持續(xù)性既是一個(gè)機(jī)會(huì)，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。從機(jī)會(huì)的角度考慮，政府在稅收和支出方面進(jìn)行改革的空間非常大。例如，大部分民眾都認(rèn)為，美國(guó)的稅制缺乏效率和公平、過(guò)度復(fù)雜且有著很高的管理和遵從成本。通過(guò)一個(gè)更高效、設(shè)計(jì)更優(yōu)良的稅收體制來(lái)實(shí)現(xiàn)政府收入能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可持續(xù)財(cái)政政策的執(zhí)行。同樣，很多聯(lián)邦開(kāi)支計(jì)劃也在效率和成本方面有改革的余地?？梢钥隙ǖ氖?，在確保有需要的民眾能夠得到適當(dāng)醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)，持續(xù)削減醫(yī)保成本和政府衛(wèi)生事業(yè)開(kāi)支是美國(guó)政府的當(dāng)務(wù)之急。不可持續(xù)的財(cái)政狀況使美國(guó)暴露在巨大的經(jīng)濟(jì)成本和風(fēng)險(xiǎn)之下。在短期內(nèi)，對(duì)財(cái)政赤字的擔(dān)憂將使

7、得家庭、企業(yè)以及投資者對(duì)支出、雇傭以及資本投資行為更加謹(jǐn)慎。從長(zhǎng)期來(lái)看，政府債務(wù)（占國(guó)民收入的比重）的攀升很可能對(duì)利率形成上行壓力，進(jìn)而抑制資本形成、生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。更大規(guī)模的政府赤字使得我們更加依賴(lài)于外國(guó)債權(quán)人，這意味著更多的美國(guó)國(guó)民收入將被用于向外國(guó)投資者支付利息，而這些向外國(guó)投資者支付的國(guó)民收入并不會(huì)增加國(guó)內(nèi)消費(fèi)或投資。龐大的國(guó)家債務(wù)及其成本意味著未來(lái)的調(diào)整將會(huì)十分劇烈并具有破壞性。例如，為了支付利息而大幅提高的稅收將會(huì)通過(guò)降低勞動(dòng)積極性和減少儲(chǔ)蓄、就業(yè)及投資等方式影響經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)。最后，大規(guī)模的聯(lián)邦債務(wù)限制了政策制定者臨時(shí)增加開(kāi)支以應(yīng)對(duì)未來(lái)緊急事件（如衰退、戰(zhàn)爭(zhēng)或自然災(zāi)害）的能力

8、。可以肯定的是，聯(lián)邦債務(wù)的不斷增長(zhǎng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)威脅，財(cái)政政策制定者必須制定可靠的中期方案以將赤字控制在可持續(xù)的水平上。方案越早制定，民眾就有越長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)進(jìn)行調(diào)整。從歷史上來(lái)看，一個(gè)較長(zhǎng)的前置期有助于減少改革所帶來(lái)的陣痛，并使得相關(guān)調(diào)整更具政策可行性。例如，旨在逐漸提高退休年齡的社保法案于1983年頒布，但是到2003年才開(kāi)始生效，并到2027年才會(huì)全部實(shí)施，因此民眾就可以有足夠的時(shí)間來(lái)對(duì)其工作、儲(chǔ)蓄及退休計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。三、制定財(cái)政規(guī)則財(cái)政規(guī)則是通過(guò)約束開(kāi)支及稅收決策來(lái)促進(jìn)“財(cái)政責(zé)任”履行的法律協(xié)議。例如，財(cái)政條例可以對(duì)關(guān)鍵預(yù)算總量如總的政府開(kāi)支、赤字或債務(wù)施加約束。歷史上，美國(guó)對(duì)應(yīng)用財(cái)政規(guī)

9、則進(jìn)行過(guò)幾次嘗試。1985年，國(guó)會(huì)頒布了葛蘭姆法案。該法案明確了聯(lián)邦赤字的目標(biāo)路徑到1991年消除赤字。但是，該目標(biāo)路徑被證明是不可實(shí)現(xiàn)的，整個(gè)法律架構(gòu)最終被徹底遺棄。該法案的一個(gè)問(wèn)題在于，它把主要關(guān)注點(diǎn)放在了現(xiàn)有的預(yù)算赤字上。盡管對(duì)現(xiàn)有赤字的強(qiáng)調(diào)是可以理解的，然而預(yù)算赤字并不完全取決于國(guó)會(huì)的意志，還取決于經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)。如果經(jīng)濟(jì)較為強(qiáng)勁，稅收得以增長(zhǎng)，社會(huì)安全開(kāi)支得以下降，那么赤字幾乎肯定會(huì)下降；相反，如果經(jīng)濟(jì)陷入衰退，即使國(guó)會(huì)對(duì)政府開(kāi)支和稅收加強(qiáng)了管理，赤字還是很有可能會(huì)出現(xiàn)膨脹。1990年，當(dāng)時(shí)的國(guó)會(huì)及總統(tǒng)采取了一個(gè)新的方法。該方法有兩個(gè)關(guān)鍵要素。第一，聯(lián)邦開(kāi)支的自由裁量權(quán)被限制包括國(guó)防與非

10、國(guó)防物品和服務(wù)采購(gòu)在內(nèi)的聯(lián)邦開(kāi)支受到了年度撥款額的限制；第二，稅收及強(qiáng)制性支出如醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助和社會(huì)保障支出開(kāi)始應(yīng)用量入為出(PAYGO)規(guī)則。量入為出規(guī)則要求任何稅收的減免或強(qiáng)制性開(kāi)支的增加都必須由相應(yīng)的稅收增加或開(kāi)支削減來(lái)抵消，以保證未來(lái)5到10年的赤字水平不出現(xiàn)提高。上世紀(jì)90年代，這些規(guī)則被觀察家認(rèn)為有效地幫助了美國(guó)財(cái)政赤字進(jìn)入下行通道。當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦政府甚至產(chǎn)生了一定的年度盈余。到2001財(cái)年，自由裁量開(kāi)支限制與量入為出的規(guī)定被廢止，因?yàn)樵谀莻€(gè)時(shí)候，赤字已經(jīng)不再是為人關(guān)注的問(wèn)題。如今，國(guó)會(huì)制定了更為有限的“量入為出”規(guī)則。該規(guī)則要求開(kāi)支增加和稅收減免必須在10年的預(yù)算期內(nèi)加以抵消。不

11、過(guò)，相當(dāng)數(shù)量的稅收和開(kāi)支計(jì)劃被排除在該規(guī)則之外。撇開(kāi)執(zhí)行細(xì)節(jié)不談，在現(xiàn)有的財(cái)政困境下，傳統(tǒng)的“量入為出”規(guī)則是否足夠“進(jìn)取”成為一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。許多其他國(guó)家也曾制定過(guò)類(lèi)似的財(cái)政規(guī)則。歐盟在上世紀(jì)90年代作出規(guī)定，所有成員國(guó)必須將赤字控制在其GDP的3%以內(nèi)，并將政府負(fù)債額控制在GDP的60%以內(nèi)。然而，即使在金融危機(jī)之前，這個(gè)規(guī)則還是被頻頻打破，最近某些歐元區(qū)國(guó)家的財(cái)政問(wèn)題已經(jīng)成為了世界金融經(jīng)濟(jì)緊張局勢(shì)的源頭之一。歐洲的領(lǐng)導(dǎo)者們正在試圖強(qiáng)化他們的財(cái)政紀(jì)律。一些國(guó)家發(fā)現(xiàn)財(cái)政規(guī)則對(duì)強(qiáng)化這些國(guó)家的預(yù)算紀(jì)律很有幫助。例如，瑞士、瑞典、芬蘭以及荷蘭都發(fā)現(xiàn)：財(cái)政規(guī)則的應(yīng)用改善了他們的財(cái)政狀況。加拿大在

12、1998年制定“平衡或更佳預(yù)算”規(guī)則后，其公共債務(wù)占國(guó)民收入的比重出現(xiàn)了大幅下降。很多新興市場(chǎng)國(guó)家如智利也已在財(cái)政規(guī)則的應(yīng)用上取得了成功。根據(jù)貨幣基金組織的報(bào)告，目前大約有80個(gè)國(guó)家遵從國(guó)家層面或者超國(guó)家層面的財(cái)政規(guī)則。盡管并非所有建立財(cái)政規(guī)則的國(guó)家都實(shí)現(xiàn)了較低的赤字和債務(wù)水平，但是仍有大量證據(jù)表明，精心設(shè)計(jì)的規(guī)則能夠幫助促進(jìn)財(cái)政狀況的改善。而以下四個(gè)因素似乎可以使財(cái)政規(guī)則的執(zhí)行過(guò)程中更具效力。首先，有效的規(guī)則必須透明。透明的政策規(guī)則能夠闡明必須要做出的預(yù)算選擇，同時(shí)幫助公眾理解這些選擇。另外，透明的政策規(guī)則可以幫助解決經(jīng)濟(jì)學(xué)家們常提到的“集體行為”問(wèn)題。當(dāng)面對(duì)開(kāi)支決策的時(shí)候，大多數(shù)民意代表想

13、要留下一個(gè)正在給選民爭(zhēng)取最大利益的印象。但是如果一個(gè)事先協(xié)定限制了餡餅的尺寸，那么通過(guò)談判使得每個(gè)人都分到一塊更小的餡餅也許更加容易一些。當(dāng)然，規(guī)則的透明度會(huì)得到監(jiān)管部門(mén)的加強(qiáng)。在美國(guó)，無(wú)黨派傾向的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室從1974年以后一直巧妙地扮演著那種角色。關(guān)注預(yù)算問(wèn)題的非政府組織，如非盈利性智囊團(tuán)，也能夠促進(jìn)規(guī)則的透明化。第二，有效的規(guī)則必須在應(yīng)對(duì)潛在問(wèn)題方面足夠進(jìn)取。比如，現(xiàn)行的“量入為出”規(guī)則僅被設(shè)計(jì)用來(lái)避免財(cái)政狀況的進(jìn)一步惡化，而無(wú)法解決龐大且不斷增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)型赤字問(wèn)題。在當(dāng)今美國(guó)的背景下，我們應(yīng)該考慮采用一種清晰而縝密的規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)的目標(biāo)。第三，當(dāng)規(guī)則聚焦于立法機(jī)構(gòu)能夠直接控

14、制的變量時(shí)，似乎更加有效。例如，實(shí)際預(yù)算赤字不僅依賴(lài)于開(kāi)支和稅收決策，也同樣依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)狀況。因此，當(dāng)控制赤字或債務(wù)的目標(biāo)沒(méi)有達(dá)成時(shí)，追究責(zé)任就變得非常困難?，F(xiàn)行的國(guó)會(huì)程序要求國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室在一個(gè)明確的、長(zhǎng)期的層面上對(duì)開(kāi)支和稅收計(jì)劃的預(yù)算效果進(jìn)行衡量。這種方法有著將預(yù)算目標(biāo)與立法決策直接聯(lián)系起來(lái)的優(yōu)點(diǎn)。第四，財(cái)政規(guī)則不能取代政治意志，也就是說(shuō)，公眾對(duì)規(guī)則的理解和支持是最為關(guān)鍵的因素。例如，瑞士在2001年采用的財(cái)政規(guī)則就贏得了壓倒性的支持。相反，如果缺乏公眾的支持和民選領(lǐng)袖的承諾，財(cái)政規(guī)則可能無(wú)法最終取得令人滿意的預(yù)算結(jié)果。對(duì)公眾進(jìn)行財(cái)政可持續(xù)性的相關(guān)教育可能是贏得其支持的方法之一。四、結(jié)論在過(guò)去的幾年里，金融危機(jī)以及為了緩沖其影響而采取的有關(guān)政策措施侵蝕了美國(guó)的財(cái)政體系。潛