新舊預(yù)算法暨《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的對比延伸閱讀(書記市長參考版)

1、（書記市長參考版）新舊預(yù)算法暨關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定的對比延伸閱讀（喬金國） 8月31日，第十二號主席令發(fā)布全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改中華人民共和國預(yù)算法的決定，規(guī)定新的預(yù)算法自2015年1月1日起施行。為配套解釋新預(yù)算法，進(jìn)一步明晰下一步財(cái)政預(yù)算改革路徑，9月26日,國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定。新的預(yù)算法是1995年舊的預(yù)算法施行二十年后的，第一次財(cái)政基本法的重大變革。新預(yù)算法共分十一章，一百零八條內(nèi)容，總字?jǐn)?shù)2.1萬。關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定也將預(yù)算管理制度上升到國家政府層面重大行政改革的高度，決定分為四章，總字?jǐn)?shù)近8千字。新法與新規(guī)共近三萬字的篇幅，有

2、些是需引起政府領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的，有些是需財(cái)政部門致力改革的，還有些是需預(yù)算單位規(guī)范重視的。為方便市委政府領(lǐng)導(dǎo)解讀新預(yù)算法的變化，特別是把握好新決定下理財(cái)思路，明確下一步財(cái)政管理工作方向，我們特做如下重點(diǎn)說明，總的說明原則是提綱攜領(lǐng)、重點(diǎn)突出；結(jié)合實(shí)際、明晰職責(zé)，以期為領(lǐng)導(dǎo)決策發(fā)揮更好的參謀助手作用?？偟膩砜矗路ㄅc新規(guī)突出了下一步財(cái)政工作，特別是預(yù)算管理的“三大變化、四個約束、五項(xiàng)革新”。新法與新規(guī)的三大變化是“構(gòu)建起政府的四大預(yù)算收支體系”、“倡導(dǎo)了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”、“強(qiáng)調(diào)了收入計(jì)劃的非約束性”。三大變化之一：構(gòu)建起政府的四大預(yù)算收支體系。新的預(yù)算法明確了，政府“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、

3、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”（第五條），較舊預(yù)算法最大的不同是將國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算以法的形式納入政府的預(yù)算體系。我省2014年的人大報告中，社會保險基金預(yù)算并未納入報告體系，省內(nèi)各市執(zhí)行情況也參差不齊。我市2013年已經(jīng)先行一步，在年度預(yù)算報告與執(zhí)行中，已經(jīng)按照四大預(yù)算體制編制和匯報，為下一步的四大預(yù)算體系的完善積累了經(jīng)驗(yàn)，打下了基礎(chǔ)。三大變化之二：倡導(dǎo)了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。舊的預(yù)算法對當(dāng)年的財(cái)政收支的總體要求是收支平衡，即當(dāng)年不允許新增赤字。新預(yù)算法倡導(dǎo)的“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”（第十二條），其實(shí)質(zhì)就是當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行可以列赤字，進(jìn)而化解

4、因當(dāng)年收支矛盾，可能形成的隱形赤字問題。同時，新預(yù)算法明確“可以增列赤字，報國務(wù)院財(cái)政部門備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)”（第六十六條）。對于前后兩條跨年度預(yù)算平衡機(jī)制政策理解，一是允許當(dāng)年新增赤字；二是下一年度年初預(yù)算中必須彌補(bǔ)；三是當(dāng)年如若真的預(yù)期新增赤字，報批程序繁瑣。以我市為例，如2015年底真的新增了赤字，須報經(jīng)省政府和國務(wù)院審查備案，而當(dāng)年的財(cái)政決算于2016年的二月初就須上報省財(cái)政廳，從審查備案時限和決算上報周期看，盡可能實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡，仍是預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵。三大變化之三：強(qiáng)調(diào)了收入計(jì)劃的非約束性。新的預(yù)算法規(guī)定“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”（第五十五

5、條），這對我們的現(xiàn)行收入安排體制是一個不小的沖擊，舊的預(yù)算法的核心內(nèi)容之一是以收定支，我們以往的預(yù)算安排慣例是年初由市委政府敲定收入盤子，然后提出一財(cái)兩稅三部門的收入分配方案，收入以計(jì)劃指標(biāo)形式逐層落實(shí)到位。在鎖定收入，結(jié)合上級提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付后，進(jìn)行支出項(xiàng)目的具體安排。新預(yù)算法規(guī)定不再向征收單位下達(dá)收入指標(biāo)后，收入的非約束性將大大增強(qiáng)，給支出帶來一定的安排風(fēng)險。針對新預(yù)算法的規(guī)定，我們的意見是從2015年起，我市，特別是本級的收入指標(biāo)不再對征收部門下達(dá)，由市財(cái)政根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果，按照規(guī)定程

6、序征求市委政府意見后，進(jìn)行編制。經(jīng)市委政府同意，市人大批準(zhǔn)的收入預(yù)算，向預(yù)算收入征收部門和單位反饋，作為年度收入預(yù)算執(zhí)行的參考。新法與新規(guī)的四個約束是“超收收入不允許新增支出”、“無預(yù)算和未批準(zhǔn)不得支出”、“賦予了人大更多的監(jiān)督權(quán)利”、“法律責(zé)任上升到刑法的高度”。四個約束之一：超收收入不允許新增支出。新的預(yù)算法規(guī)定“一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”（第六十六條）。針對規(guī)定，我們認(rèn)為，新法規(guī)定的目標(biāo)是要避免各級年底支出的突擊花錢，實(shí)現(xiàn)超收收入的“盈存欠補(bǔ)”。我們以前的慣例是當(dāng)年形成的超收收入按照當(dāng)年收支平衡的原則，全部進(jìn)行了支出安排。按照新法的規(guī)定

7、，從我市本級財(cái)政實(shí)際看，截止2013年底，本級不僅沒有赤字，而且決算批復(fù)后，還凈結(jié)余著582萬元。因此，以后年度的超收收入只能用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。具體到下一步的財(cái)政預(yù)算工作：一是對收入預(yù)算的安排提出更高的要求，即要打?qū)嵤杖腩A(yù)算，盡可能避免年底出現(xiàn)收入的大面積超收；二是支出預(yù)算的安排提出更高的要求，即要打?qū)嵵С鲱A(yù)算，嚴(yán)格按照新的預(yù)算法規(guī)定的“各級預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”（第五十八條）執(zhí)行；三是如果年度預(yù)算執(zhí)行下來，確有超收收入，必須按照規(guī)定補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，不得用于新增支出，這種理財(cái)思路必須樹立。四個約束之二：無預(yù)算和未批準(zhǔn)不得支出。新的預(yù)算法規(guī)定“未列入預(yù)算的不得支出”（第十

8、三條），同時明確了預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，僅有“上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出；法律規(guī)定的和突發(fā)事件支出”(第五十四條)等三項(xiàng)內(nèi)容可以在無預(yù)算狀態(tài)下安排支出。以前各地的通行做法是由于地方人代會召開時間較遲，特別是地級市一般在四月份召開，晚的要到六月份，而一些涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大項(xiàng)目預(yù)算支出總會提前于預(yù)算批準(zhǔn)前就開始執(zhí)行，“先斬后奏”問題突出，人大的批準(zhǔn)職能弱化。為順應(yīng)新預(yù)算法的要求，一是2015年起，市財(cái)政的年度預(yù)算編制工作要提前，市政府的年度預(yù)算審核工作要提前，這樣才可以促進(jìn)人代會的早日召開，才能保障各項(xiàng)事關(guān)全市的經(jīng)濟(jì)社會大項(xiàng)目提早動工，早日達(dá)效；二是市政府要主動

9、和市人大進(jìn)行工作的對接，盡快理順人代會的各項(xiàng)上會事宜，爭取早日召開我市的人代會，盡早批準(zhǔn)預(yù)算，方便執(zhí)行；三是在沒有預(yù)算，特別是未經(jīng)人代會批準(zhǔn)的前提下，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)一定要做通相關(guān)部門，特別是項(xiàng)目部門的工作，嚴(yán)格按照新預(yù)算法要求，待人代會批準(zhǔn)后再行安排支出。四個約束之三：賦予了人大更多的監(jiān)督權(quán)利。以前，人大對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，主要依據(jù)2007年1月1日起施行的中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法。其主要監(jiān)督內(nèi)容為：預(yù)算收支平衡情況;重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況;預(yù)算超收收入的安排和使用情況;部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況;向下級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況;本級人民代表大會關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況和

10、上級財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用情況等七大項(xiàng)內(nèi)容。新的預(yù)算法賦予了人大更多的監(jiān)督權(quán)利，新的預(yù)算法二十二條、四十九條、五十二條、六十九條、七十一條、七十八條、七十九條都新增了人大監(jiān)督權(quán)利。具體看新增的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督權(quán)利，主要新增的監(jiān)督權(quán)利有：支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績效情況；結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況；資金結(jié)余情況；經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況；本級預(yù)算周轉(zhuǎn)金規(guī)模和使用情況；本級預(yù)備費(fèi)使用情況；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況等。這些內(nèi)容的新增，使得人大對財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)了全程的監(jiān)督，與此同時，也可以促進(jìn)我們致力于打造“民生財(cái)政”和“陽光財(cái)政”。四個約束之四：法律責(zé)任上升

11、到刑法的高度。舊的預(yù)算法對違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的規(guī)定，只有原則性的三大條，處罰也僅為行政處分。新預(yù)算法的法律責(zé)任細(xì)化為六項(xiàng)，具體違規(guī)違法細(xì)節(jié)明確，同時增設(shè)了刑事責(zé)任的處罰規(guī)定。法律責(zé)任規(guī)定細(xì)項(xiàng)很多，需要引起格外關(guān)注的有三點(diǎn)：一是違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預(yù)算預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、超收收入的；二是違反本法規(guī)定，改變預(yù)算支出用途的；三是違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高收支標(biāo)準(zhǔn)的。這些內(nèi)容是我們以前財(cái)政管理工件相對薄弱的環(huán)節(jié)，從資金安全、人員安全的角度看，必須引起足夠的重視。新法與新規(guī)的五項(xiàng)革新是“預(yù)算支出調(diào)整的空間大為壓縮”、“預(yù)算編制的要求更趨細(xì)化”、“財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金清理明確了時限”、“嚴(yán)禁違規(guī)出臺

12、稅收優(yōu)惠政策”、“對國庫資金管理提出新要求”。五項(xiàng)革新之一：預(yù)算支出調(diào)整的空間大為壓縮。所謂的預(yù)算支出調(diào)整，包括三部分內(nèi)容，一是調(diào)增，二是調(diào)減，三是調(diào)劑。舊預(yù)算法背景下，地方預(yù)算支出的調(diào)整空間較大，主要表現(xiàn)在財(cái)政支出可隨著當(dāng)年超收收入而增加項(xiàng)目安排；部分項(xiàng)目因故調(diào)減，可將對應(yīng)資金調(diào)劑至其他項(xiàng)目；年中新的項(xiàng)目內(nèi)容出現(xiàn)，形成新增項(xiàng)目的預(yù)算支出增加。新的預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算支出調(diào)整的四個前提為“需要增加或者減少預(yù)算總支出的；需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的”（第六十七條）。那么什么是預(yù)算支出調(diào)整中調(diào)增的前提？新的預(yù)算法規(guī)定，“各級政府一般不制定新的增加

13、財(cái)政支出的政策和措施”（第六十八條），規(guī)定例外只是屬于“發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件，必須及時增加預(yù)算支出的”（第六十九條）。在超收收入不許安排新增支出的背景下，這幾項(xiàng)規(guī)定，無疑極大地收攏了調(diào)增支出的口子，即調(diào)增只能用于突發(fā)事件。與扎攏支出調(diào)增口子相呼應(yīng)的是支出調(diào)劑也增加了限制，新的預(yù)算法規(guī)定，“嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑”（第七十二條），即部分項(xiàng)目因故調(diào)減，結(jié)余下資金，不能成為別的項(xiàng)目調(diào)增的理由。結(jié)合新的預(yù)算法對預(yù)算支出調(diào)減內(nèi)容無實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，可以看出，調(diào)增、調(diào)劑預(yù)算支出，以后不再是財(cái)政預(yù)算調(diào)整的常態(tài)，調(diào)減支出形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金，除突發(fā)事件外，只能通過安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金

14、的方式，形成以后年度的轉(zhuǎn)移性支出。下一步，我市的財(cái)政工作，一是要盡可能避免年中的預(yù)算支出項(xiàng)目的調(diào)增，爭取在年初就預(yù)判剛性增支、政策性增支和發(fā)展性增支問題，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性；二是預(yù)算支出項(xiàng)目的調(diào)劑，即大的支出項(xiàng)目因故未能執(zhí)行，確需做出調(diào)劑，也爭取在相同科目內(nèi)，即相同的類款項(xiàng)下完成，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目調(diào)減，想調(diào)增也須在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，避免調(diào)增在諸如教育、社?？颇肯拢蝗且獦淞⑦^財(cái)政預(yù)算支出細(xì)日子、緊日子的宗旨，減少和規(guī)避支出安排的隨意性。五項(xiàng)革新之二：預(yù)算編制的要求更趨細(xì)化。新的預(yù)算法規(guī)定，“政府收支分類科目支出按其功能分類為類、款、項(xiàng)”（第三十二條）。預(yù)算編制不細(xì)是地方政府預(yù)算編制的

15、通病。以我市為例，主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)、教育、文化等切塊資金年初并未安排到具體的項(xiàng)目；安排了資金的項(xiàng)目，部分內(nèi)容相對籠統(tǒng)；個別預(yù)算甚至只有資金沒有項(xiàng)目。新法和新規(guī)除要求預(yù)算編制細(xì)化到項(xiàng)級科目外，還將人大的監(jiān)督延伸到對支出預(yù)算細(xì)化的審查內(nèi)容，并將虛列支出明確為法律責(zé)任。下一步，一是要牢固樹立起預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性思路，無具體項(xiàng)目的爭取年初預(yù)算中不安排，有具體項(xiàng)目的爭取年初預(yù)算中細(xì)布置；二是要提前做好次年預(yù)算項(xiàng)目的儲備、論證和決策工作，每年我市的項(xiàng)目預(yù)算工作往往啟動較遲，這主要是受制于收入計(jì)劃敲定時間較晚，省級轉(zhuǎn)移支付明確較遲，在預(yù)算收入非約束性規(guī)定出臺和省政府轉(zhuǎn)移支付提前告知加速的背景下，預(yù)算項(xiàng)目的儲備

16、、論證和決策工作需要大幅提前，特別是基本支出預(yù)算的兩上兩下工作要提前，項(xiàng)目預(yù)算的論證和決策工作要提前。五項(xiàng)革新之三：明確了財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金的清理時限。新的預(yù)算法規(guī)定，“各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出;連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理”（第四十二條）。新決定規(guī)定，“一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。從我市實(shí)際看，目前執(zhí)行的是2013年財(cái)政部下發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知政策。下一步，一是要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度，要按照財(cái)政部的規(guī)定辦理；二是要充分理解吃透中央政策規(guī)定的精神，新決定規(guī)定，“對不需按原用途使用的資金，可按

17、規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域”，這一規(guī)定實(shí)指：對不需按原用途使用的資金，所形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金，經(jīng)統(tǒng)籌增設(shè)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金后，下一年度，才可以用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域，而并非是本年度的預(yù)算科目的調(diào)劑；三是要按照新法和新規(guī)，完善我市的結(jié)余資金管理辦法。五項(xiàng)革新之四：嚴(yán)禁違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策。新決定規(guī)定，“未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不能對企業(yè)規(guī)定財(cái)政優(yōu)惠政策。各地區(qū)、各部門要對已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范，違反法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的一律停止執(zhí)行”。從我市的實(shí)際看，客觀存在稅收的變相優(yōu)惠，如鼓勵企業(yè)上市，企業(yè)所得稅的五年內(nèi)先征后返一半問題；非稅收入減免，如扶持新辦企業(yè)的國土變

18、相零地價問題等。下一步，一是敦促財(cái)稅部門加快建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機(jī)制，加強(qiáng)考核問責(zé)；二是考慮在新型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金中安排優(yōu)惠資金，避免直接的稅收政策優(yōu)惠；三是要致力于打造更為優(yōu)良的政務(wù)環(huán)境和服務(wù)條件。五項(xiàng)革新之五：對國庫資金管理提出新要求。新決定規(guī)定，“各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶全面清理已經(jīng)發(fā)生的財(cái)政借墊款嚴(yán)禁違規(guī)對非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項(xiàng)目借款和墊付財(cái)政資金”。目前，我市財(cái)政專戶清理情況尚好，但市縣兩級暫付款問題客觀存在。下一步，一是除國庫集中支付年終結(jié)余外，一律不得按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。按國務(wù)院規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的特定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會報告。二是開始全面清理已經(jīng)發(fā)生的財(cái)政借墊款，應(yīng)當(dāng)由預(yù)算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。三是加強(qiáng)財(cái)政對外借款管理，嚴(yán)禁違規(guī)對非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項(xiàng)目借款和墊付財(cái)政資金。同時，要加強(qiáng)