城市管理綜合行政執(zhí)法的、現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

1、 城市管理綜合行政執(zhí)法的、現(xiàn)狀、問題及對(duì)策摘要在中國(guó)加速城市化建設(shè)的過程中，城市管理綜合行政執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過十余年的各地試點(diǎn)和不斷推進(jìn)，對(duì)深化行政管理體制改革、促進(jìn)社會(huì)綜合治理、建設(shè)法治政府的成效顯著。但同時(shí)也存在著法律依據(jù)滯后、各地體制差異較大、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、公務(wù)協(xié)作體系不完善、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高等問題。有必要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，繼續(xù)把城市管理綜合執(zhí)法體制改革推向前進(jìn)。本文建議在提升城管綜合行政執(zhí)法的立法層級(jí)基礎(chǔ)上，理順城管綜合行政執(zhí)法體制，合理界定城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，完善城管綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的公務(wù)合作制度，并加強(qiáng)城管綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)和規(guī)范化建設(shè)。關(guān)鍵詞城市管理;

2、綜合行政執(zhí)法;政府改革城市管理是社會(huì)管理的一個(gè)重要組成部分。在中國(guó)加速城市化建設(shè)的過程中，城市管理綜合行政執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過十余年的各地試點(diǎn)和不斷推進(jìn)，對(duì)深化行政管理體制改革、促進(jìn)社會(huì)綜合治理、建設(shè)法治政府的成效顯著。但同時(shí)也存在著一些問題，有必要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，繼續(xù)把城市管理綜合執(zhí)法體制改革推向前進(jìn)。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)做出的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中明確提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。這一決定為深化行政執(zhí)法體制改革提供了

3、指引。本論文系統(tǒng)梳理了各地綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)狀和存在的問題，主要就城市管理綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能分工、執(zhí)法手段和方式等問題，提出了對(duì)策建議。一、城市管理綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀(一)基本內(nèi)涵城市管理綜合行政執(zhí)法改革最早起步于1996年行政處罰法頒布實(shí)施后進(jìn)行的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”試點(diǎn)工作，至今已有17年時(shí)間?！跋鄬?duì)集中行政處罰權(quán)”這一概念，來源于行政處罰法第16條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。其具體含義是指將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)

4、行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使;行政處罰權(quán)相對(duì)集中以后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。不過，在國(guó)務(wù)院下發(fā)的規(guī)范性文件中，既有“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的稱謂，也有“綜合行政執(zhí)法”的稱謂，在各地方法制實(shí)踐中二者也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。例如各地相關(guān)立法的名稱為北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法、上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法、杭州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法等。行使城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)名稱，則大多稱為“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，如“北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局”、“大連市行政管理城市管理綜合行政執(zhí)法局”等。城市管理綜合行政執(zhí)法，是指在城市管理領(lǐng)域，根據(jù)行政處

5、罰法的規(guī)定將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，行政處罰權(quán)相對(duì)集中之后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)集中由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。但是在實(shí)踐中，由于行政處罰權(quán)作為一種制裁手段，不能獨(dú)立于其他執(zhí)法手段而單獨(dú)存在，因此，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)除了行使行政處罰權(quán)之外，通常還會(huì)具備相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等。尤其是行政強(qiáng)制法頒布實(shí)施后，根據(jù)行政強(qiáng)制法第17條第2款規(guī)定，依據(jù)中華人民共和國(guó)行政處罰法的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施，因而城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)被明確賦予了行政強(qiáng)制權(quán)。所以，我

6、們認(rèn)為，相較于“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”而言，“城市管理綜合行政執(zhí)法”這一概念更為準(zhǔn)確。(二)職能范圍根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知(國(guó)辦發(fā)200063號(hào))、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定(國(guó)發(fā)200217號(hào))等文件的規(guī)定，在城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法所綜合的職能范圍包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施;城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán);城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處

7、罰權(quán);市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán);工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無照商販的行政處罰權(quán);公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰權(quán);省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。這種綜合職能范圍由七類確定的職能和一個(gè)兜底條款所構(gòu)成，俗稱“七+X”。不過，在全國(guó)各地的具體實(shí)踐中，綜合的職能范圍并不完全相同，范圍大小的確定由各省、市人民政府具體規(guī)定。1(三)取得的成效總體上來說，城管綜合行政執(zhí)法體制改革成效顯著。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，整合執(zhí)法力量，在一定程度上解決了

8、多頭執(zhí)法問題。通過整合歸并現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，由城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使市容、規(guī)劃、園林、市政、環(huán)保、工商、公安交通等部門的全部或者部分行政處罰權(quán)，原有執(zhí)法隊(duì)伍被撤銷或者相應(yīng)精簡(jiǎn)，多數(shù)地方執(zhí)法人員總數(shù)比原有人員減少20%-30%，有的地方甚至減少一半以上。2這樣從源頭上減少了以往執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象。第二，劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)限，提升了執(zhí)法效率。城市管理綜合執(zhí)法權(quán)向城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)劃轉(zhuǎn)后，一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)行使多種領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，通過明確權(quán)限、落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，改變了以往多支執(zhí)法隊(duì)伍分兵作戰(zhàn)或者推諉扯皮現(xiàn)象，執(zhí)法力量卻更加集中，執(zhí)法力度大大增強(qiáng)，執(zhí)法水平和效率顯著提高。第三，優(yōu)

9、化職能配置，加強(qiáng)監(jiān)督制約。實(shí)行城市管理綜合行政執(zhí)法改革的部門，在制定政策職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分離方面進(jìn)行了探索，在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約，改變了一些政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制機(jī)制，為深化行政管理體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)。第四，加強(qiáng)規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平。各地在城市管理綜合行政執(zhí)法改革中，著力改變以往分散執(zhí)法、突擊整治的行政執(zhí)法方式，大力推行規(guī)范化管理，強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，嚴(yán)格實(shí)施“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，使執(zhí)法行為更加公平、公正。二、城市管理綜合行政執(zhí)法存在的問題隨著行政執(zhí)法體制改革的推

10、進(jìn)，城管綜合行政執(zhí)法體制逐漸成熟，但是，在十余年的法制實(shí)踐中也暴露了不少問題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(一)法律依據(jù)滯后于城市發(fā)展對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法的需求目前，我國(guó)正處于高速城市化過程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然缺少專門性立法。第一，城管綜合行政執(zhí)法直接的法律依據(jù)是行政處罰法第16條和行政強(qiáng)制法第17條第2款的規(guī)定，但這兩個(gè)條款只是授權(quán)性條款，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)仍然是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，直接影響城管機(jī)關(guān)的職能定位;另外一個(gè)依據(jù)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第64條，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則可以設(shè)立必要的工作部門，但這個(gè)條

11、款僅僅從法理角度明確了綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體地位，而實(shí)踐中直接賦予綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法主體資格的是一些行政規(guī)范性文件。3因此，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑存在違背職權(quán)法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國(guó)家層面的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的專門立法。第二，目前的行政處罰法和行政強(qiáng)制法對(duì)執(zhí)法的規(guī)范性較強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法程序的嚴(yán)格程度較高，但保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段過少，程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致有些領(lǐng)域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實(shí)操作性，無法對(duì)違法行為進(jìn)行及時(shí)查處，不僅影響了執(zhí)法效率，而且在實(shí)際執(zhí)法中催生了以罰代改現(xiàn)象。以違法建設(shè)的查處為例，查處違建時(shí)的情況都非常復(fù)雜，甚至經(jīng)常會(huì)發(fā)生矛盾乃至沖突，

12、因此執(zhí)法實(shí)踐中的筆錄事后補(bǔ)寫的情況較為常見。(二)全國(guó)各地城市管理綜合行政執(zhí)法體制差異較大目前，各城市的城管綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是以屬地管理為主，但仍然五花八門、差異較大。概括起來，主要有以下三種模式：一是市、區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，即在市、區(qū)兩級(jí)設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，區(qū)級(jí)機(jī)機(jī)關(guān)受市級(jí)機(jī)關(guān)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。二是區(qū)、街雙重領(lǐng)導(dǎo)，即僅在區(qū)級(jí)設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，由區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)向街道辦事處派駐執(zhí)法隊(duì)伍，派駐的隊(duì)伍受區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)和街道辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)。三是垂直領(lǐng)導(dǎo)，即僅在市級(jí)設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，所屬的執(zhí)法隊(duì)伍由市級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。大部分城市是前兩種模式。這種機(jī)構(gòu)體系的設(shè)置帶來了諸多的弊?。旱谝?，各區(qū)縣分割管理執(zhí)法

13、，導(dǎo)致城市的城管綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)縣的城管執(zhí)法工作發(fā)展也參差不齊;第二，城管執(zhí)法組織的人財(cái)物的相關(guān)權(quán)力都由區(qū)縣政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專業(yè)的執(zhí)法人員配備，在財(cái)政上缺乏足夠的支持，在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上也缺乏專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，導(dǎo)致城管執(zhí)法組織的執(zhí)法能力有限，執(zhí)法隊(duì)伍缺乏足夠的專業(yè)性。第三，城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨(dú)立性難以保障，角色定位在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生扭曲。如有些城管組織則擔(dān)任著許多與其執(zhí)法職能毫不相干的工作，來自區(qū)縣政府和街道辦事處的各種任務(wù)，使城管執(zhí)法組織疲于奔命，其形象就像城市管理的萬(wàn)金油。(三)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理這主要表現(xiàn)在：第

14、一，執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。在一些地方，對(duì)于如何劃分城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與職能部門的職責(zé)，并未經(jīng)過嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費(fèi)力大、獲利小的棘手管理事項(xiàng)，當(dāng)作包袱甩給城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，如有的地方將黑網(wǎng)吧治理、清理無照經(jīng)營(yíng)、計(jì)劃生育等事項(xiàng)都劃轉(zhuǎn)給城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。第二，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法事項(xiàng)過多。城管綜合執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領(lǐng)域，有的城市涉及幾百項(xiàng)具體事由(如北京城管綜合執(zhí)法涉及300余項(xiàng)具體事由4，上海市城管綜合執(zhí)法行使170多項(xiàng)的處罰事項(xiàng)5)， 而且隨著時(shí)間的推移，城管的職能不斷增加。管理的內(nèi)容越龐雜，導(dǎo)致城管執(zhí)法人員常常感到力不從心。第三，管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā)生錯(cuò)

15、位。實(shí)行綜合執(zhí)法要求將有關(guān)部門的監(jiān)督處罰職能剝離出來交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但有的部門則有意無意地混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)，將管理職能卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，以執(zhí)法解決管理問題，造成管理弱化，既增加了工作層次和過程，也肢解了管理職能，降低了效率。(四)城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的公務(wù)協(xié)作體系不完善雖然城管綜合執(zhí)法范圍的界定也較為清楚，但是在許多領(lǐng)域，仍與其他行政機(jī)關(guān)存在著職能交叉、范圍不清的現(xiàn)象，要么重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，要么存在執(zhí)法空白。第一，有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊(duì)伍仍然存在，有的部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持(技術(shù)人員、機(jī)構(gòu)、

16、設(shè)備等)轉(zhuǎn)移，仍在從事某些執(zhí)法工作，形成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法。如環(huán)境保護(hù)方面中的商業(yè)噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查處集中到城管，但環(huán)保部門仍然保留有執(zhí)法隊(duì)伍和其他處罰職能，有些環(huán)保違法行為的管轄權(quán)歸屬難以界定。第二，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)行性職能，其中有些執(zhí)法事項(xiàng)是無法單獨(dú)處理的，需要得到相關(guān)部門的支持配合，如違法建設(shè)案件的查處通常都需要規(guī)劃部門、公安部門等的配合。在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門通常會(huì)請(qǐng)求有關(guān)政府部門的配合，但這種請(qǐng)求往往被有關(guān)部門推諉或拒絕，而綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級(jí)地位較低，無力協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動(dòng)，影響了執(zhí)法效能。6因此，公務(wù)協(xié)作體系急需完善

17、。(五)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高實(shí)踐中城管執(zhí)法人員的編制存在以下相互聯(lián)系的問題：執(zhí)法人員法律地位與相應(yīng)規(guī)定不匹配;執(zhí)法人員編制嚴(yán)重不足;現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成比較復(fù)雜，執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊。第一，按照法律和國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件的明確規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，但各地實(shí)施中，由于行政系統(tǒng)整體的編制名額有限，而編制的分配問題又牽涉到政府的統(tǒng)一籌劃及各職能部門的利益，導(dǎo)致各地幾乎都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方仍然沒有解決執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理這一問題，給隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。7第二，協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。城管執(zhí)法人員數(shù)量不足，普

18、遍不能滿足城市急劇擴(kuò)大、人口激增的現(xiàn)實(shí)需要，為了應(yīng)對(duì)大量的執(zhí)法任務(wù)而各地普遍聘請(qǐng)協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法。但協(xié)管人員沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓(xùn)，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象多有發(fā)生。三、進(jìn)一步深化城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的建議(一)提升城市管理綜合行政執(zhí)法的立法層級(jí)當(dāng)前城市管理全國(guó)統(tǒng)一立法的條件已經(jīng)基本成熟。首先，城市管理是轉(zhuǎn)型社會(huì)綜合治理的重要一環(huán)，在劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型中城市管理具有相當(dāng)?shù)木C合性、復(fù)雜性和艱巨性。十余年來，城管執(zhí)法一直面臨法律缺席的尷尬窘境，法律地位和職能定位始終被質(zhì)疑。因此，盡管一部統(tǒng)一立法并不能徹底消解城管執(zhí)法的諸多矛盾和問題，但是沒有統(tǒng)一立法則凸顯城管執(zhí)法權(quán)限的混亂

19、，加劇城管執(zhí)法職權(quán)與職責(zé)錯(cuò)位。其次，城管綜合執(zhí)法試點(diǎn)改革已經(jīng)推行了10多年，北京、上海、長(zhǎng)沙、深圳、武漢、昆明等地在城管地方立法方面積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外同樣也有許多經(jīng)驗(yàn)可借鑒，可以制定全國(guó)統(tǒng)一的行政法規(guī)或法律。因此，制定統(tǒng)一規(guī)范城市管理綜合行政執(zhí)法的專門法律或行政法規(guī)，是必要的，也是可行的。專門針對(duì)城管綜合執(zhí)法的全國(guó)統(tǒng)一立法，重點(diǎn)是有針對(duì)性地明確和解決城管執(zhí)法的范圍、體制、協(xié)調(diào)、執(zhí)法隊(duì)伍的法律定位以及綜合行政執(zhí)法行為的規(guī)范、責(zé)任追究等問題。(二)理順城市管理綜合行政執(zhí)法體制目前的城市管理綜合行政執(zhí)法體制強(qiáng)調(diào)重心下移，即將執(zhí)法權(quán)限下移到基層政府，這主要是從提高執(zhí)法效率、方便執(zhí)法為民的角度考

20、慮的。但是，這種重心下移的做法沒有考慮到城市管理的整體性，而且在實(shí)踐中導(dǎo)致綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性欠缺。一個(gè)城市的發(fā)展和秩序維護(hù)，在規(guī)劃上具有整體性，作為城市發(fā)展保障的綜合行政執(zhí)法同樣應(yīng)具有宏觀上的協(xié)調(diào)一致性。因此，為了方便城市的整個(gè)統(tǒng)一管理、順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)，建議在全國(guó)范圍理順城市管理綜合行政執(zhí)法體制?？梢苑抡展矙C(jī)關(guān)的組織形式，將“城管綜合行政執(zhí)法局”以市/縣為單位來進(jìn)行設(shè)置，作為市/縣政府直轄的職能部門來設(shè)置;然后在每個(gè)市區(qū)或鎮(zhèn)設(shè)“城管綜合行政執(zhí)法分局”;在分局下面分設(shè)“勤務(wù)區(qū)”;在“勤務(wù)區(qū)”之下可以考慮設(shè)立“網(wǎng)格”，推行已見成效的網(wǎng)格化管理。(三)合理界定綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍根據(jù)改革試

21、點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)，實(shí)行綜合執(zhí)法，能綜合的應(yīng)盡量綜合，不能綜合的不必強(qiáng)求，關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍。為了避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職責(zé)交叉，可考慮按照以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量和取舍執(zhí)法事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)：一是執(zhí)法的專業(yè)程度，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)不適合劃轉(zhuǎn);二是金融、海關(guān)、國(guó)稅等實(shí)行垂直管理部門的職責(zé)不能劃轉(zhuǎn)，屬于地方政府工作部門的職責(zé)則可以劃轉(zhuǎn);三是是否屬于剩余職責(zé)，任何政府部門都有自己基本的、固有的職責(zé)，這種職責(zé)不能劃轉(zhuǎn)，否則該部門就失去了存在的必要，剩余職責(zé)是政府部門除基本職責(zé)之外的其他職責(zé)，這種職責(zé)可以劃轉(zhuǎn);四是是否屬于專屬執(zhí)法權(quán)，專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定由某行政機(jī)關(guān)行使而不得由其他

22、行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)法權(quán)，例如公安機(jī)關(guān)對(duì)人身自由的處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)、稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收強(qiáng)制征管權(quán)等。只有科學(xué)界定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，才能避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)過于寬泛，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作用。(四)完善城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的公務(wù)合作制度按照決策與執(zhí)行相對(duì)分離的原則，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)主要承接職能部門的執(zhí)法職能和權(quán)限，與相關(guān)職能部門之間有著密不可分的工作關(guān)系。第一，處理好城管執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)部門的關(guān)系，需要在明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立起全面而規(guī)范的公務(wù)合作制度。主要包括：規(guī)劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度等，加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合，

23、及時(shí)解決共同面臨的問題。第二，存在職能銜接的有關(guān)部門之間應(yīng)該建立緊密的協(xié)作關(guān)系：有關(guān)部門在城市管理領(lǐng)域中做出行政許可的，要加強(qiáng)后續(xù)管理，發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)及時(shí)告知城管執(zhí)法機(jī)關(guān);城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行查處之后要將處罰情況及時(shí)反饋給有關(guān)部門。在現(xiàn)行法律中，上述制度只有零散規(guī)定。因此，建立部門間規(guī)范的公務(wù)合作制度是建章立制、完善綜合執(zhí)法的一項(xiàng)重要任務(wù)。(五)加強(qiáng)城市管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)和規(guī)范化建設(shè)目前，全國(guó)城管執(zhí)法人員數(shù)量已經(jīng)超過百萬(wàn)之眾。8如此龐大的一支執(zhí)法隊(duì)伍，其法律地位未明，也缺乏統(tǒng)一管理。要提高城管綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法正當(dāng)性和社會(huì)認(rèn)同度，必須加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。第一，明確城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律