試析印度核指揮與控制體系中的文官治軍原則

1、試析印度核指揮與控制體系中的“文官治軍”原則徐進 2013-02-17 09:42:13來源：當代亞太(京)2007年3期 作者簡介：徐進，清華大學國際問題研究所博士研究生內容提要：本文在考察印度的文武關系及其對核指揮與控制體系的影響的基礎上，認為，由于長期堅持“文官治軍”原則，印度政治領導人將核事務的決策權牢牢地掌握在自己手中，同時將軍事首腦排除在核心決策圈之外，從而基本消除了印度軍方在核事務上的影響力。這有助于印度強化對核武器的管理，減少意外事件發(fā)生的概率，并有助于其最低限度核威懾戰(zhàn)略的運作。關 鍵 詞：印度 文官治軍 核指揮與控制體系自巴基斯坦爆出“核彈之父”卡迪爾汗走私技術的丑聞后，國

2、際社會特別是西方國家，對印度這個新生的核國家是否有能力管控好自己的核力量，并在理性的基礎上建立自己的核戰(zhàn)略既有疑慮，也有期許。一方面，認為印度作為第三世界國家以及新生的核國家可能缺乏必要的管控原則和手段；另一方面，又認為印度是第三世界國家中的民主典范，一貫堅持“文官治軍”原則，因此印度發(fā)生核擴散或不謹慎使用核武器事件的概率極小。文武關系、“文官治軍”與核擴散文武關系(Civil-military relations)是西方政治學界探討一國的民選政府與軍隊之間權力與權利如何劃分的課題領域。西方民主國家對軍隊有一種與生俱來的矛盾心情。一方面，國家需要軍隊來保衛(wèi)領土、保護人民的利益與社會的正常運行；

3、另一方面，軍隊是國家暴力工具的最大壟斷者，是一個高度自治的團體，擁有獨立于社會的部門利益和部門文化。軍人如果使用自己掌握的暴力工具來干預政治，那么將是民主制度的噩夢。所以，民選的領導人，即文人，必須建立一套有效控制軍隊的制度，即實行“文官治軍”(the civilian control of military)原則。民選政府與軍隊之間應遵守的規(guī)則大體如下：軍隊要忠于國家(即民選政府)，不能介入政治事務，特別是不能對政府的更迭表明政治立場；政府擁有宣戰(zhàn)權、軍事預算權、征兵權和高級軍事將領的任免權等權力，有責任為軍隊提供必要的資源，但不應干預本質上屬于軍隊的事務，例如作戰(zhàn)、訓練等。美國政治學家亨廷

4、頓提出，理想的文武關系應該是：文職領導人有權為軍隊設立政策目標，軍隊有權選擇可以達到該政策目標的軍事行動和軍事手段。然而，文武權力的劃分在理論上和實踐中并非涇渭分明，否則對文武關系的理論研究就會失去現實基礎。就以國家對核力量的指揮與控制為例：文職部門與軍隊到底在此問題上如何劃分權力？軍隊對核力量的使用享有什么權利？軍人是否有權參與國家核戰(zhàn)略的制定？動用核武器的決策過程是否有必要讓軍人參與？核決策指令如何傳遞？這些問題都需要政治家和軍人在實踐中的摸索與協(xié)調，以及政治學家在理論方面的總結。文武關系與核擴散問題并非是兩個互不相干的領域。自核武器誕生以來，西方國家的政界與學界就在不斷地爭論核擴散會有什

5、么樣的國際政治后果。蘇聯(lián)解體后，烏克蘭等國獲得了前蘇聯(lián)的核武器，而且國際核走私活動有所抬頭。西方國家對此憂心忡忡，擔心新生核國家的政府管理不好自己的核武器。在此背景下，關于核擴散后果的討論更加激烈，并與文武關系的討論相結合，從而在20世紀90年代中期大體形成了兩類觀點。以著名國際關系學者肯尼思華爾茲(Kenneth N. Waltz)為代表的樂觀派認為，核擴散有助于國際安全與穩(wěn)定，因為其他國家，包括中小國家獲得核武器后就會進入相互威懾狀態(tài)。任何國家發(fā)動戰(zhàn)爭都會遭到對手的核報復，因此不可能爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭。所以，核擴散之后的世界是一個戰(zhàn)爭及戰(zhàn)爭可能性大大減少的世界。關于新獲得核武器的國家是否能建立

6、良好的核指揮與控制體系，華爾茲則顯得更加樂觀。他認為這是一件不言而喻、自然而然的事，“我們不必擔心他們能否管好自己的核武器。他們有動力做好這件事。” 他還指出，“如果美國文官治軍原則的脆弱或缺乏并未導致美國使用核武器的話，我們很難有理由相信新生的核國家會因缺乏文人的控制而誤用自己的核武器?！?華爾茲所代表的樂觀派是少數派，多數國家和學者則比較悲觀，認為核擴散有可能導致國際核危機，增加核戰(zhàn)爭爆發(fā)的可能性。悲觀派學者司各特薩甘(Scott D. Sagan)指出，無法保證新生核國家能夠對核武器進行有效的管理，并在理性的基礎上實施核威懾。關鍵原因在于這些國家的核武器由軍方保管、維護和使用，而其文人政

7、府對軍方的監(jiān)管能力有限，容易導致核事故。另一方面，有的國家的軍隊對政治事務有巨大的影響力，或者是由軍人執(zhí)政，在這種情況下，國家的核政策反映的可能是軍方狹隘的部門利益或偏見，這就使該國的核威懾建立在非理性的基礎上，從而增加爆發(fā)核戰(zhàn)爭的可能性。另一悲觀派學者彼得費維爾(Peter D. Feaver)指出，新生核國家的核指揮與控制體系是該國戰(zhàn)略意圖、管理能力和文武關系的綜合反映。如果該國的核武器不能嚴格地掌握在文人政府手中，那么這種情況就會負面地體現在其核指揮與控制體系之中，從而削弱國際戰(zhàn)略的穩(wěn)定。不過，90年代后期又出現了所謂“新樂觀主義者”。他們指出，新生核國家的核武器數量比較少，采取的是最低

8、限度核威懾戰(zhàn)略(minimum deterrence)，其核指揮與控制體系也就相對簡單，不會遇到美蘇兩個超級大國曾遇到的復雜指揮與控制問題。所以，盡管這些國家的“文官治軍”原則可能貫徹得不及美、英、法等核國家，但其核指揮與控制體系的復雜程度與其核武器數量是成正比的，國際社會也因此不必過于擔心。印度文武關系與核計劃：19471998自1947年獨立以來，印度的政治家始終對印度軍隊抱有一種警惕的態(tài)度。建國前后的第一代政治家視當時的印軍為英國殖民統(tǒng)治者的工具，因此在建國后極力削弱軍隊對政治和社會的影響力。這種態(tài)度在甘地和尼赫魯的身上表現得極為鮮明。作為非暴力不抵抗運動的領袖，甘地對暴力的壟斷者軍隊有

9、著天然的疏離感。這種態(tài)度也影響了印度其他政治家對軍隊的態(tài)度。作為印度的第一任總理，尼赫魯繼承了甘地對軍隊的態(tài)度，并確立了印度文武關系的制度基礎。尼赫魯采取了三項措施：一是由文官執(zhí)掌國防部，并將軍隊置于國防部的管轄之下。二是在1948年廢除了由陸軍總司令統(tǒng)帥海、空軍的制度，實行三軍分立。這一項措施實際上是取消了三軍總司令一職，以防軍權過于集中在陸軍手中，并以此削弱陸軍在軍隊中的影響力。三是在1955年將軍種司令改稱軍種參謀長，三軍參謀長均對國防部長負責，以強化國防部長對軍隊的控制力。不過，尼赫魯的工作重心是發(fā)展經濟，對軍務的關注有限。另一位對印度文武關系產生重要影響的政治家是在19571962年

10、間出任國防部長的梅農(Krishna Menon)。他在任職期間不斷強化對軍隊的監(jiān)督，使印度成為第三世界國家貫徹“文官治軍”原則的典范。不過，梅農的政策也曾一度引起軍人的反對。1959年，時任陸軍參謀長的蒂馬亞(B. K. Thimayya)直接找到尼赫魯，抱怨梅農過分干預軍隊事務，并威脅要以辭職相抗爭。梅農的政策也確有矯枉過正之嫌。在1962年中印邊境戰(zhàn)爭期間，梅農與尼赫魯沒有任何軍事經驗，卻頻頻插手作戰(zhàn)指揮事務。印度戰(zhàn)敗后，梅農黯然辭職，尼赫魯也聲望大跌。這個事例反映了文武關系中的一個傳統(tǒng)困境：缺乏軍事經驗的文官如何控制軍隊？或者說，文武關系的邊界在哪里？經過這場軍事挫折之后，印度確立了一

11、個文武關系的慣例：政治領導人下達作戰(zhàn)命令，軍事領導人負責具體執(zhí)行，前者不得干預后者的執(zhí)行行為，因為這在本質上屬于軍隊的事務?；趪栏竦摹拔墓僦诬姟痹瓌t，印度政府在這一時期從未讓軍隊參與核武器的研發(fā)工作。不過，印軍還是盡力爭取機會來表達對核武器研發(fā)工作的立場。1983年，印度陸、海、空三個軍種的參謀長聯(lián)名致信總理英甘地，要求印度建立自己的核力量。這是印度軍隊首次公開表明對國家核政策的立場。當時對此事最熱心的軍事首腦是陸軍參謀長桑達吉將軍(K. Sundarji)。他本人對在未來如何將核武器融入印度的軍事戰(zhàn)略有著系統(tǒng)的思考，主張印度不要采取“確保相互摧毀”戰(zhàn)略，而是建立“最低限度核威懾”戰(zhàn)略。為此

12、，他認為印度只需擁有約90枚核彈頭即可。他在1985年牽頭成立了一個秘密的軍種間委員會來研究核問題，并在1986年組織了一次名為“布拉斯塔克斯行動”(Operation Brasstacks)的大規(guī)模軍事演習。盡管此次演習的目的至今秘而不宣，但軍事分析家們普遍認為演習是假想印度為防止巴基斯坦擁有核武器而對后者的核設施發(fā)動先發(fā)制人的核打擊。他還在1991年1月10日公開但間接地表達了印度需要核武器的立場，“如果科威特和伊拉克獲得了核能力，將不會有戰(zhàn)爭。如果科威特有核武器，薩達姆會如此放肆地入侵科威特？同樣的，如果薩達姆有一些核彈在他的基地里，美國會做現在所做的？我看，不太可能有大的流血，美國人將

13、不敢這樣做?！?11) 然而，印度軍方對核武器的研制工作總體上沒有實質性影響。迄今尚無證據顯示，印度政府在1998年進行核試驗時曾經咨詢過軍方的意見，這可能完全是一個文官主導的政治決定。印度核指揮與控制體系：19982003在1998年5月進行核試驗后，印度并未立即就其核政策出臺正式的政府文件。這一度引起國際社會的諸多猜測。直到1999年8月17日，印度國家安全顧問米什拉才公布了一份由國家安全顧問委員會(National Security Advisory Board, NASB)起草的“核學說草案”(the draft nuclear doctrine)(12)。該草案概述了印度的核原則和最

14、低限度核威懾的思想。之所以稱為草案，是因為并未得到當時的看守政府總理瓦杰帕依的認可。由于國內外的壓力，在大選中勝出的瓦杰帕依并沒有認可這一草案，但也沒有公開否定。“核學說草案”包含八個部分的內容：前言、目標、核部隊、可信性和可生存性、指揮與控制、安全與穩(wěn)妥、研究和發(fā)展、裁軍和軍備控制。本文所關心的是核部隊、指揮與控制、安全與穩(wěn)妥這三部分內容。草案指出，印度的核部隊應基于可信的最低限度核威懾理念而組建，是一支“三位一體”的核力量。核部隊將體現出精銳、持久作戰(zhàn)、多軍兵種、靈活和快速反應等特點。針對核力量的指揮與控制問題，草案指出，核武器將由政治最高層嚴格控制和使用。決定使用核武器的權力屬于總理本人

15、或者他指定的接班人。印度要建立具有必要的靈活性和反應能力的、有效的和可生存的指揮和控制系統(tǒng)，要確保核武庫以及有效的C4I(指揮、控制、通信、計算、情報)生存能力。草案針對安全和穩(wěn)妥強調了三點：采取特別謹慎的措施，確保核武器和核武器的生產、運輸和儲存處于全面保衛(wèi)之下，以應對可能的偷盜、丟失、陰謀破壞、損壞或未經授權的接觸或使用；防止篡改核武器的使用程序和制度，以確保不發(fā)生未經授權或因疏忽而激活和使用核武器的情況；發(fā)展適當的災難控制系統(tǒng)，以應對核武器和核材料的潛在事故。從“核學說草案”的出臺及其內容來看，印度政府在核武器問題上將繼續(xù)嚴格貫徹“文官治軍”原則。首先，“核學說草案”是由NASB起草的。

16、NASB是印度國家安全委員會(National Security Committee, NSC)的下屬機構，其22名成員為前政府和軍隊高官、學者、科學家等。由于印度國家安全委員會的成員中不包括任何來自軍方的成員，所以不論是在NASB還是NSC層面上，印度軍方都被排除在“核學說草案”的起草工作之外。這個草案反映的仍然是文官和政治家的觀點。其次，草案規(guī)定只有總理才能下達動用核武器的權力。軍方只有執(zhí)行命令的義務，以及保管和維護核武器的責任。草案沒有提及軍方參與核決策的可能與渠道?！昂藢W說草案”雖然在總體上貫徹了“文官治軍”原則，但在許多細節(jié)上仍然存在文武權力劃分不明的問題。首先，草案沒有制定出一個關

17、于使用核武器的完整決策流程?？偫碓谧龀鰶Q策之前需要經過什么程序？國家安全委員會在其中扮演何種角色？軍事首腦能否直接或間接地參與決策過程？這些問題都有待回答。其次，草案沒有為核指揮與控制體系提供一個整體架構。如果印度的核力量是“三位一體”式的，那么陸基、?；⒖栈暮宋淦魇怯筛鬈姺N分別控制？還是應該新建一個戰(zhàn)略力量司令部，由其統(tǒng)一控制？在總理做出核決策后，軍隊中哪個部門來負責傳達和執(zhí)行總理的指令？是由參謀長委員會(Chiefs of Staff Committee, COSC)執(zhí)行？還是由各軍種執(zhí)行？亦或是由戰(zhàn)略力量司令部執(zhí)行？再次，草案雖然規(guī)定軍隊有保管核武器的職責，但文官如何進行監(jiān)督尚不明確

18、。經過近三年半的研究，印度政府于2003年1月4日正式公布了印度的核學說，其要點如下(13)：(1)建立和維持可信的最低核威懾力量。(2)堅持“不首先使用核武器”原則。核武器只用于反擊對印度領土和印度軍隊發(fā)動的核攻擊。(3)印度將對首先使用核武器的國家進行大規(guī)模反擊，并造成對方的巨大損失。(4)核反擊的命令只能由文人政治家做出，并通過核指揮機構(Nuclear Command Authority, NCA)執(zhí)行。(5)不對非核國家使用核武器。(6)如果印度領土或印度軍隊遭受嚴重的生物和化學武器襲擊，印度將保留使用核武器反擊的權利。(7)繼續(xù)嚴格控制同核、導彈相關的材料及技術的出口，加入削減核裂

19、變材料條約的談判，繼續(xù)中止核試驗。(8)繼續(xù)致力于通過全球性的、可核查的、一視同仁的核裁軍來實現無核世界目標。這個正式核學說文本所透露的最關鍵信息是印度建立了一個完整的核指揮與控制體系，包括結構與流程。在這個體系中，最高決策機構稱為NCA，由一個政治委員會和一個執(zhí)行委員會組成。政治委員會的主席是總理，成員還包括外長、防長、財長、內政部長、國家安全顧問，政治委員會是惟一可以授權使用核武器的機構，最終決定由總理做出。執(zhí)行委員會的主席是國家安全顧問，成員還包括參謀長委員會主席、各情報單位首長和部分核專家。執(zhí)行委員會負責向政治委員會提供建議和信息，并執(zhí)行政治委員會的命令。在NCA之下是戰(zhàn)略力量司令部(

20、Strategic Forces Command, SFC)。這是一個新成立的司令部，職責是管理和指揮所有的核武器及其運載工具，并負責制訂具體的核打擊目標與計劃。需要指出的是，NCA執(zhí)行委員會的命令并不直接下達給戰(zhàn)略力量司令部，而是先下達給參謀長委員會，再由它下達給戰(zhàn)略力量司令部。2003年9月，NCA又決定建立數個具有可靠生存能力的地下核指揮所。至此，印度的核指揮與控制體系基本形成。另外，印度政府曾有意設立名為國防參謀長(Chief of Defense Staff, CDS)的職位。設想中的國防參謀長負責統(tǒng)籌管理核武器事宜，以及匯總各軍兵種的戰(zhàn)略觀點，由其協(xié)調后形成軍方統(tǒng)一的觀點，再向政府

21、匯報。這實際意味著國防參謀長將成為政府與軍隊之間有關戰(zhàn)略問題的一個制度化聯(lián)系渠道，可謂位高權重。印度陸軍一直對該職位虎視眈眈，甚至視此職位為囊中之物。這種態(tài)度招致政府部門和其他軍種的敵意和抵制。政府部門警告稱設立國防參謀長將增加軍隊的權力與影響力，有悖于“文官治軍”原則；空軍和海軍則不愿意陸軍在軍隊中的影響力過大，從而損害本軍種的利益(14)。由于矛盾重重，所以設立國防參謀長一事迄今未有進展。從這個核指揮與控制體系來看，印度政府仍將在核事務中握有決定權，印度軍方對核事務的影響力仍是間接的和邊緣的。這從NCA的成員構成上即可見一斑。印度參謀長委員會主席和國防情報局局長(Defense Intel

22、ligence Agency)成為NCA執(zhí)行委員會的成員，這意味著印度軍方進入了核決策圈，但未能進入核心決策圈，即NCA政治委員會?；蛘哒f，印度軍方對核戰(zhàn)略事務有了一定的建議權，但沒有任何決策權。這種人員構成表明，印度的文官對軍人參與核決策保有相當的戒心。2002年1月，印度陸軍參謀長帕德馬納班(S. Padamanbhan)曾發(fā)表講話，暗示如果巴基斯坦動用核武器來攻擊印度，印度將發(fā)動核反擊。盡管帕德馬納班的講話并未違反印度既定的核政策，但當時的國防部長費爾南德斯仍在幾小時內就以其講話屬于越權為由對帕德馬納班予以公開指責。此外，戰(zhàn)略力量司令部的成立具有雙重效應。一方面，戰(zhàn)略力量司令部負責具體執(zhí)

23、行來自NCA的指令，形成了“文官決策、軍人執(zhí)行”的格局；另一方面，戰(zhàn)略力量司令部擁有統(tǒng)一管理核武器及其運載工具的權力，改變了以前由各軍種分別掌管陸基、海基和空基運載工具的局面，消除了各軍種在核事務上觀點對立、相互競爭的局面。因此，戰(zhàn)略力量司令部的成立有利于印度軍方更好地執(zhí)行文人政治家的指令。印度執(zhí)行的是最低限度核威懾戰(zhàn)略，這就意味著印度不會擁有太多的核武器和運載工具(15)。由于數量少，所以核指揮與控制流程不會過于復雜，這有利于文官對核事務的強力控制。不過，印度官方并未說明最低限度核威懾戰(zhàn)略所需的核彈頭數量的上限，因此，印度擁有的核彈頭及運載工具的數量可能還會增加。在核彈頭及運載工具數量逐步增

24、加的情況下，核指揮與控制體系的復雜程度也會相應加大，文官對核事務的管控難度就會相應增加。在這種情況下，文官可能會對核事務集權化的控制模式有所調整，將某種權力或職責下放給印度軍方，印度軍方亦會因此而增加對核事務的發(fā)言權。目前，印度核事務中的文武關系已基本定型，文官仍把握著核事務的決定權，印度軍方在核問題上的影響力不會有實質性的增長。因此前文所提及的悲觀派觀點新生核國家有可能發(fā)生對核武器的失控以及不謹慎使用問題看來不會在印度發(fā)生。注釋：See Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Ci

25、vil-Military Relations, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1957. Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: More May Be Better , Adelphi Paper, No. 171, Institute for Strategic Studies, London, 1981. Scott D. Sagan and Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: A Debate, Norton, Ne

26、w York, 1995, p. 21. Ibid. , p. 28. Ibid. , pp. 47-92. Peter D. Feaver, Command and Control in Emerging Nuclear Nations , International Security, Vol. 17, No. 3, Winter, 1992-1993, pp. 160-187. David Karl, Proliferation Pessimism and Emerging Nuclear Powers , International Security, Vol. 21, No. 3,

27、Winter, 1996-1997, pp. 87-119; Jordan Seng, Less is More: Command and Control Advantages of Minor Nuclear States , Security Studies, Vol. 6, No. 4, Summer, 1997, pp. 47-91. 關于印度的文武關系，本文主要參考了以下文獻：Stephen P. Cohen, The Indian Army: Its Contribution to the Development of a Nation, Oxford University Press, Oxford, UK, 1990; Veena Kukreja, Civil-Military Relations in South Asia: Pakistan, Bangladesh, and India, Sage Public