論公益訴訟的價(jià)值及其建構(gòu)發(fā)展與協(xié)調(diào)

1、. 公司訴 訟 理由是什么？論公益訴訟的價(jià)值及其建構(gòu)江必新隨著社會(huì)主義法治國家建立進(jìn)程的推進(jìn)，我國訴權(quán)保護(hù)已經(jīng)取得了世所矚目的成績(jī)。當(dāng)前，在訴權(quán)保護(hù)方面，有關(guān)公益訴訟的討論非常劇烈，產(chǎn)生了一系列重大的理論和實(shí)踐成果。筆者認(rèn)為，在我國建立和完善公益訴訟不僅非常必要，而且具備相當(dāng)?shù)目尚行浴１疚臄M就我國公益訴訟的現(xiàn)狀和未來作一闡述和探討。一、我國公益訴訟的開展現(xiàn)狀在我國，公益訴訟還不是一個(gè)法定的用語，而僅僅是一個(gè)學(xué)術(shù)用語。顧名思義，公益訴訟是一個(gè)與私益訴訟相對(duì)的一個(gè)概念，公益訴訟是特定的國家機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人依照法律規(guī)定，為保障國家或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟。這種訴訟在認(rèn)定原告資格、審理方式、證據(jù)

2、規(guī)則、裁判方式等方面都與傳統(tǒng)的訴訟模式存在明顯區(qū)別。特別是，由于在本質(zhì)上是為了保護(hù)公共利益免受國家機(jī)關(guān)、組織或者其他公民的侵害，一般被認(rèn)為具有維護(hù)法律秩序的客觀訴訟性質(zhì)。由于法律并未明確規(guī)定公益訴訟，因此，大多數(shù)學(xué)者傾向于將涉及到公共利益保護(hù)的民事或者行政案件歸入公益訴訟的疇。我將側(cè)重從行政公益訴訟的角度，對(duì)公益訴訟的理論和實(shí)踐作一闡述。近年來，隨著依法治國理念的深入人心，社會(huì)主義法治國家建立步伐的加快，公民的法治意識(shí)已經(jīng)有了極大提高。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁，社會(huì)領(lǐng)域的沖突和矛盾日益劇烈，一些侵權(quán)行為呈現(xiàn)出損害擴(kuò)散、受害圍廣泛、受害持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)和受害者眾多等特點(diǎn)，涉及到公共利益保護(hù)的各類案件大

3、量呈現(xiàn)。在行政管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的行政行為往往不僅僅涉及到行政相對(duì)人的個(gè)體權(quán)利，在很多情況下還涉及到國家利益和社會(huì)公共利益。目前，有關(guān)行政公益的糾紛主要集中于行政規(guī)劃、行政公產(chǎn)、公共效勞、國有資產(chǎn)保護(hù)、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、自然資源、公共工程建立、政策性行政壟斷、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、醫(yī)療損害等領(lǐng)域。囿于法律的原則性規(guī)定，我國的公益訴訟制度還沒有真正地建立起來，但是，這并不阻礙法院受理和審理涉及公共利益保護(hù)的案件。通過這些案件的審理，法院的司法審查方式發(fā)生了巨大變化，已經(jīng)逐步形成了一套不同于傳統(tǒng)訴訟的“準(zhǔn)公益訴訟模式。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：原告資格標(biāo)準(zhǔn)由“直接利害關(guān)系向“間接利害關(guān)系轉(zhuǎn)變。對(duì)于原告資格

4、問題，訴訟法一般要求原告具有法律上的利害關(guān)系。在傳統(tǒng)的訴訟模式下，原告資格一般被理解為須與訴訟標(biāo)的之間具有直接的利害關(guān)系。在公益訴訟中，過度強(qiáng)調(diào)利害關(guān)系的直接性，就會(huì)將那些涉及到公民直接權(quán)益而主要涉及到國家、社會(huì)公共利益的案件排斥在司法保護(hù)之外。近年來，法院逐步放寬了原告的標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院制定的司法解釋一般將原告資格定位于“法律上的利害關(guān)系，不管是直接的利害關(guān)系人還是間接的利害關(guān)系人，均可以提起訴訟。法院的較為寬松的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，為公益訴訟案件的受理提供了前提。訴的利益由“原告的私人權(quán)益向“公共利益私人利益平衡過渡。在傳統(tǒng)的訴訟模式中，訴的利益通常被理解為涉及到原告的私人利益。原告需要證明自

5、己的私人權(quán)益而非公共利益受到了侵害或者不利影響。近年來，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)逐步放寬，訴的利益由保障私人利益向私人利益公共利益兼顧轉(zhuǎn)化。法院在受理和審理案件時(shí)，既注重了原告的私人利益，同時(shí)也關(guān)注了原告提起的訴訟中可能受到影響的國家或者社會(huì)公共利益。在過去被認(rèn)為是“好事之徒提起的公益案件(例如一毛錢如廁費(fèi)案、要求鐵路部門開具發(fā)票案等)，也逐步為人們所正面評(píng)價(jià)。訴訟類型由“主觀訴訟向“主觀訴訟客觀訴訟兼顧開展。在傳統(tǒng)的訴訟模式下，訴訟是以保障個(gè)人主觀權(quán)益為目的主觀訴訟。而公益訴訟是一種把主觀訴訟和客觀訴訟結(jié)合在一起的訴訟。現(xiàn)代社會(huì)，包括許多民事案件的處理，影響到的不僅僅是原告?zhèn)€人利益，而且包括原告利益在的

6、公共利益。法院已經(jīng)充分注意到在訴訟中保障公共利益的重要性，并且強(qiáng)化了法院的職權(quán)主義意識(shí)。目前，這一趨勢(shì)已經(jīng)非常明顯，并且仍然處于進(jìn)一步深化的過程之中。二、建立公益訴訟的獨(dú)特價(jià)值建立公益訴訟制度，是社會(huì)主義法治開展的需要，是保障當(dāng)事人根本訴訟權(quán)利的需要，也是回應(yīng)型司法的需要。建立公益訴訟有利于彰顯社會(huì)主義和法治，有利于防止國家機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)，有利于保護(hù)包括當(dāng)事人在的社會(huì)成員的合法權(quán)益，有利于推進(jìn)效勞型政府的建構(gòu)，有利于推動(dòng)和擴(kuò)大公眾參與。當(dāng)前，公益訴訟制度特有價(jià)值主要表現(xiàn)在：(一)建立公益訴訟制度是節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、改善生態(tài)的迫切需要充裕的自然資源、優(yōu)良的人文環(huán)境和安康的自然生態(tài)是人類生

7、存的必要條件，也是全人類的共同財(cái)富。因此，在高效利用資源、減少環(huán)境污染、注重開展質(zhì)量效益的根底上，努力建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)已經(jīng)成為全球的共識(shí)。當(dāng)前，一些地方政府為了顯示政績(jī)和追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，無視甚至縱容資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和破壞生態(tài)的現(xiàn)象，對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件造成了極大的侵害，對(duì)社會(huì)公共利益造成了極大的威脅。這類侵權(quán)案件如果按照傳統(tǒng)的訴訟模式處理，就會(huì)導(dǎo)致沒有任何人可以提起訴訟，從而無法通過訴訟程序解決這類問題;而公益訴訟正是促進(jìn)相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職能、糾正相關(guān)單位和個(gè)人侵權(quán)行為的有效機(jī)制。(二)建立公益訴訟制度是維護(hù)國家利益和保護(hù)國有資產(chǎn)的迫切需要國有資產(chǎn)是一個(gè)國家得以

8、存在，國家機(jī)器得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)根底。尤其是在公有制占主體地位的中國，國有資產(chǎn)更是在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有舉足輕重的地位。當(dāng)前，我國社會(huì)正處于劇烈的轉(zhuǎn)型期，由于相應(yīng)的法律制度并不健全，國有資產(chǎn)被侵吞、毀損或滅失的情況大量存在，國家的預(yù)期收入遭到侵蝕，甚至無常收回的現(xiàn)象也比比皆是。這些情況的存在嚴(yán)重地侵蝕了國家的根本經(jīng)濟(jì)制度，嚴(yán)重地?fù)p害了國家的根本利益。在這種情況下，受到損害的是國家利益，而非具體的個(gè)人或者組織，按照傳統(tǒng)的訴訟模式，很難確定由哪個(gè)組織和個(gè)人提起訴訟，而國有資產(chǎn)管理部門往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟。如果這類侵權(quán)事件無法進(jìn)入訴訟過程，侵權(quán)行為就無法得到及時(shí)有效的制裁，國

9、有資產(chǎn)就無法得到有效的司法保護(hù)，而公益訴訟可以彌補(bǔ)因法律制度不健全導(dǎo)致的法治漏洞，進(jìn)一步加大國有資產(chǎn)保護(hù)的力度。(三)建立公益訴訟制度是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的迫切需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追求個(gè)體利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。一些市場(chǎng)主體為追求利益最大化，往往無視或者突破法律的規(guī)定，經(jīng)營，違背公認(rèn)的商業(yè)道德，不遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，侵犯其他經(jīng)營者、消費(fèi)者合法權(quán)益的事件屢有發(fā)生。一些地方無視平安生產(chǎn)、生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品、虛造統(tǒng)計(jì)資料、不執(zhí)行國家方案價(jià)格、欺詐牟取暴利、亂集資、亂貸款、亂漲價(jià)等，已經(jīng)成為社會(huì)一大公害，嚴(yán)重地影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的安康開展。這類事件涉及面廣、直接利害關(guān)系人可能基于種種考慮不愿提起訴訟，如果不進(jìn)入訴

10、訟，將使這類破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的行為無法得到制裁。只有通過起訴人條件較為寬松的公益訴訟，才能將這類事件納入訴訟程序，從而通過司法審判維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又好又快開展的作用。(四)建立公益訴訟制度是打破市場(chǎng)壟斷、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的迫切需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是配置資源的根底，而競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開展的強(qiáng)大動(dòng)力，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序是中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)安康開展的必要保障。我國正處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期，必須打破市場(chǎng)壟斷、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)商品和各生產(chǎn)要素在全國圍自由流動(dòng)和充分競(jìng)爭(zhēng)，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效發(fā)揮其功能和作用。當(dāng)前，一些地方的行業(yè)壟斷仍

11、然存在，特別是，價(jià)格壟斷行為尚未得到有效控制，隨意定價(jià)，任意收費(fèi)，缺乏效勞意識(shí)，嚴(yán)重束縛了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速有效開展，同時(shí)也極損害了廣闊消費(fèi)者的利益。公益訴訟對(duì)于打破壟斷和保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、提高效率將起到積極的推動(dòng)作用。(五)建立公益訴訟制度是健全糾紛解決機(jī)制的迫切需要公益訴訟制度是一種特殊的、非傳統(tǒng)性的訴訟制度。在傳統(tǒng)的訴訟模式中，原告起訴只能以與自己具有法律上的直接利害關(guān)系為限。在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與行為有直接利害關(guān)系的人所損失的利益往往很有限，而行為造成的不利影響卻由全社會(huì)來承當(dāng)。這些利害關(guān)系人可能基于種種考慮，不愿或者不敢提起訴訟。此外，實(shí)踐中更多的情況則是，大多數(shù)損害國家、社會(huì)公共利益

12、的行為，往往不存在直接利害關(guān)系人，因而無法提起訴訟來維護(hù)公共利益，這就導(dǎo)致大量損害公共利益的行為得不到糾正。公益訴訟制度將在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟模式在解決糾紛方面的缺乏，豐富新形勢(shì)下訴訟機(jī)制的涵。三、公益訴訟制度的建構(gòu)基于以上考慮，筆者認(rèn)為，必須在已有的司法實(shí)踐的根底上，逐步建立健全公益訴訟機(jī)制，不斷豐富開展公益訴訟實(shí)踐。(一)取消對(duì)公益訴訟原告主體資格和可訴圍的不適當(dāng)限制一是取消對(duì)公益訴訟原告主體資格的不適當(dāng)限制。針對(duì)傳統(tǒng)訴訟模式下對(duì)原告主體資格所作的不適當(dāng)限制，應(yīng)當(dāng)對(duì)“法律上的利害關(guān)系作進(jìn)一步闡釋、深化和明確，適當(dāng)擴(kuò)大公益訴訟原告資格的圍?！胺缮系睦﹃P(guān)系不能僅僅理解為權(quán)利義務(wù)的增減、

13、得失，只要行政行為對(duì)個(gè)人或者組織的權(quán)利義務(wù)可能或者已經(jīng)造成不利的影響，該個(gè)人或者組織就具有了原告資格。只要有證據(jù)證明法律保護(hù)的利益，特別是國家利益或者社會(huì)公共利益可能或者已經(jīng)遭受損害，就要允許相關(guān)個(gè)人或者組織提起訴訟，不能以個(gè)人或者組織并非直接利害關(guān)系人而不予受理。二是取消對(duì)公益訴訟可訴圍的不適當(dāng)限制。為了更加有效地、全面地保護(hù)公共利益，無論何種性質(zhì)行為，只要其損害國家利益和公共利益，就應(yīng)當(dāng)允許提起公益訴訟。對(duì)于危害公共利益的行政行為即便法律沒有明確規(guī)定，但如果已明顯違背法理、倫理情理，法院就不能借口“法無明文規(guī)定而不予受理，而應(yīng)當(dāng)在綜合考量公共利益的需要的根底上作出司法判斷。三是準(zhǔn)確把握公益

14、訴訟原告主體資格。公益訴訟并非全民訴訟，那會(huì)導(dǎo)致法律虛無主義;取消不當(dāng)限制不等于沒有限制，那會(huì)導(dǎo)致訴訟泛濫。對(duì)于惡意炒作的、確與公共利益關(guān)系不大的案件，要按照法律的規(guī)定予以處理，防止公益訴訟成為濫訴和惡意訴訟的渠道。(二)明確特殊主體在公益訴訟中的法律地位一是明確公益組織的起訴權(quán)利。法律可以規(guī)定*些公益團(tuán)體對(duì)于特定權(quán)益具有提起訴訟的權(quán)利。該公益團(tuán)體在團(tuán)體利益或者團(tuán)體成員利益受到或者可能受到損害時(shí)提起訴訟，團(tuán)體成員甚至團(tuán)體以外的成員亦可引用法院裁判對(duì)有關(guān)的侵權(quán)人主權(quán)利。當(dāng)然，此項(xiàng)訴訟權(quán)利可以通過民事訴訟法、行政訴訟法等法律予以規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等公益組織來行使。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)探

15、索建立相應(yīng)的訴訟保險(xiǎn)或者公益訴訟基金制度，由相關(guān)部門依法支付誤工費(fèi)、交通費(fèi)等費(fèi)用，免除原告預(yù)先支付訴訟費(fèi)用的義務(wù)，以便保障這一制度的切實(shí)實(shí)現(xiàn)。二是改造和完善訴訟代表人制度。我國的訴訟法律對(duì)訴訟代表人制度進(jìn)展了規(guī)定，即對(duì)于同一種類的、起訴人人數(shù)眾多且不確定的案件，可通過選定代表人的方式進(jìn)展訴訟。這一制度對(duì)于一次性解決同類糾紛、及時(shí)裁判案件、提高司法效率有著積極意義。但是，這一制度存在權(quán)利登記程序過于嚴(yán)格、適用圍過于狹窄等缺陷。通過改造和完善訴訟代表人制度，也可以實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的，主要是：賦予原告可以申請(qǐng)法院頒發(fā)禁令的權(quán)利;權(quán)利登記程序應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放松，不能把實(shí)際利益受損作為標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于不作為訴訟，不

16、應(yīng)當(dāng)適用權(quán)利登記程序，只要不申請(qǐng)退出，即可由代表人代表其進(jìn)展訴訟;適當(dāng)放寬代表人訴訟的適用條件，不應(yīng)當(dāng)局限于“爭(zhēng)議的法律關(guān)系一樣，只要具有共同的法律問題或者事實(shí)問題即可滿足代表人訴訟條件等等。三是建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。公益訴訟事件中，受到侵害的是國家或者社會(huì)公共利益，一般難以確定一個(gè)直接的、具體的受害人或者受害人基于種種考慮不愿提起訴訟。如果原告無法確定，就可能導(dǎo)致公共利益受到不可彌補(bǔ)的損失。借鑒國外一些國家的經(jīng)歷，檢察機(jī)關(guān)可以作為公共利益的代表人提起公益訴訟。在法國、德國等國家，檢察機(jī)關(guān)在民事、行政案件中，可以作為當(dāng)事人參加訴訟以防止公共利益受到損害。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在性質(zhì)

17、上屬于法律監(jiān)視機(jī)關(guān)，不僅是法律秩序的維護(hù)者，同時(shí)也是公共利益的代表者。在民事、行政訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)既非司法裁判者，亦非作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立的訴訟地位。人民檢察院作為公益代表人參與訴訟目前還沒有明確的法律規(guī)定。在1949年的“中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例“第3條曾經(jīng)規(guī)定：“對(duì)于全國社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。當(dāng)前，人民檢察院的上述法律地位尚須通過修訂法律予以明確規(guī)定，人民檢察院可以根據(jù)法律的規(guī)定，依照職權(quán)或者按照當(dāng)事人的申請(qǐng)，決定是否提起公益訴訟。(三)完善符合公益訴訟特征的訴訟程序考慮到公益訴訟重在保障社會(huì)公共利益的特點(diǎn)，

18、在建立公益訴訟制度時(shí)，必須建立一套區(qū)別于普通訴訟的程序：一是建立審慎的立案審查機(jī)制?？紤]到公益訴訟可能帶來的社會(huì)影響，有必要對(duì)公益訴訟案件實(shí)行審慎的審查。可通過設(shè)立審前聽證程序，成立相關(guān)的審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)此類案件的聽證審查，對(duì)確實(shí)損害公共利益的案件予以受理，對(duì)“惡意訴訟、“炒作訴訟行為則拒絕受理。二是適當(dāng)放寬起訴期限。起訴期限制度本意在于催促利害關(guān)系人盡快行使權(quán)利，而公益訴訟中主要涉及到公共利益的保護(hù)，對(duì)于起訴期限可以適當(dāng)放寬，以免由于起訴期限的限制使*些起訴因超過起訴期間而無法提起。三是對(duì)于撤訴應(yīng)當(dāng)進(jìn)展嚴(yán)格審查。撤訴行為是當(dāng)事人意思自治和處分權(quán)的表達(dá)，將產(chǎn)生實(shí)際的實(shí)體法律后果。在公益訴訟中，

19、起訴人是否能夠代表公共利益、對(duì)其進(jìn)展處分是否可能導(dǎo)致公共利益受到侵害，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)展嚴(yán)格審查，以防止當(dāng)事人處分其不能處分的公共利益。四是強(qiáng)化法院的職權(quán)主義色彩?？紤]到公益訴訟的客觀訴訟性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)強(qiáng)化法院的職權(quán)主義色彩。在開庭審理、調(diào)查取證、質(zhì)證、認(rèn)證以及作出裁判過程中應(yīng)當(dāng)具有更多的司法能動(dòng)性，以彌補(bǔ)當(dāng)事人由于取證能力等方面的缺乏，確保案件的實(shí)質(zhì)正義。五是適當(dāng)減免相關(guān)的訴訟費(fèi)用?？紤]到涉及公共利益可能帶來的高額訴訟費(fèi)用以及公益訴訟的公益性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減免相關(guān)的訴訟費(fèi)用，以表達(dá)國家對(duì)維護(hù)公共利益一方當(dāng)事人的支持。(四)建立與公益訴訟相適應(yīng)的制度環(huán)境一是進(jìn)一步健全信息公開機(jī)制。公益訴訟是對(duì)權(quán)力腐敗的防治，也是公眾參與的表現(xiàn)。通過公益訴訟保障國家和社會(huì)公共利益的首要前提是要保障公民的知情權(quán)。只有充分準(zhǔn)確了解政府的工作，公民才能對(duì)政府的工作進(jìn)展準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和有效的監(jiān)視。當(dāng)前，我國已經(jīng)制定和公